La liberalizzazione e la regolazione del mercato della telefonia in Italia

In quest’ottica è da leggersi l’istituzione di un’apposita Autorità di garanzia, 
un’istituzione “terza”, come presidio imparziale al corretto funzionamento del 
complesso delle nuove regole. 
Il passaggio successivo si è realizzato ed in parte si sta ancora attuando a seguito 
dell’emanazione delle cosiddette direttive di seconda generazione, che ripensano la 
regolazione ex-ante, ad intervento ex-post, secondo le regole del diritto antitrust. 
Questo lavoro muove dall’analisi del regime pregresso, basato sulla cosiddetta 
riserva originaria di impresa, di cui si tenteranno di mettere in luce tanto i presupposti 
giustificativi quanto le palesi insufficienze, per poi esaminare le principali 
innovazioni introdotte progressivamente dalle direttive comunitarie e di come queste 
riforme siano state recepite nel nostro ordinamento. 
Parallelamente all’esame dell’evoluzione del regime giuridico delle 
telecomunicazioni, si dedica particolare attenzione al settore della telefonia (fissa e 
mobile) e a come le norme e gli interventi regolamentari in questo mercato abbiano 
affrontato le problematiche che lo caratterizzano, cercando di mettere in luce quali 
sono le barriere che tuttora permangono e che ostacolano l’affermarsi di una 
concorrenza priva di distorsioni. 
CAPITOLO PRIMO 
 
1. IL REGIME GIURIDICO TRADIZIONALE: MONOPOLIO LEGALE 
E RISERVA ORIGINARIA. 
 
1.1.  L’assetto organizzativo delle telecomunicazioni in Italia nel regime di 
monopolio legale. 
 
La disciplina del settore delle telecomunicazioni ha subito nel corso dell’ultimo 
ventennio una profonda riforma, in Italia, ma ancor prima a livello europeo, che ha 
progressivamente condotto ad un’evoluzione del mercato in senso concorrenziale. 
Al fine della comprensione della portata di questo processo e prima di passare ad 
esaminare gli interventi giuridici che hanno disegnato l’attuale quadro di governo del 
mercato, occorre preliminarmente muovere dall’osservazione della disciplina 
normativa che regolava la materia nel nostro paese prima della svolta verso la 
liberalizzazione, in altre parole dall’analisi del regime giuridico tradizionale di 
monopolio legale. 
Anzitutto è opportuno fornire una chiara descrizione di ciò che si intende per 
“telecomunicazioni”
1
, servendosi della definizione convenzionalmente utilizzata, 
(risalente alla Convenzione Internazionale delle telecomunicazioni di Nairobi del 
1982) la quale individua in questo termine:
 
“ogni trasmissione, emissione o ricezione 
di segni, segnali, scritti, immagini, suoni o informazioni di qualsivoglia natura, per 
filo, radioelettrico, ottico o a mezzo di altri sistemi elettromagnetici”. 
Analizzando le forme che possono assumere i  messaggi e i mezzi con i quali 
questi possono essere trasmessi, si può desumere che rientrano nell’ ambito di questa 
                                          
1
 Adottato ufficialmente per la prima volta nel 1932 alla convenzione internazionale delle telecomunicazioni di 
Madrid. 
definizione i settori: della telefonia, della telegrafia e delle radiocomunicazioni
2
.  
Da questa descrizione è facile evincere come i servizi di telecomunicazione 
rientrino tra i cosiddetti servizi pubblici essenziali, ai sensi dell’ art. 43 della 
Costituzione
3
, rivolti alla soddisfazione di esigenze fondamentali della comunità e 
come, tra questi, ricoprano un ruolo di primaria importanza data la posizione 
strategica che occupano nei rapporti economici e sociali di uno Stato. 
La nozione di servizio pubblico essenziale, elaborata dalla Corte Costituzionale 
in svariate pronunce sulla legittimità dello sciopero in questi settori, è stata codificata 
solo nel 1990 dalla legge 146, le cui disposizioni sono dirette a regolare proprio 
questa materia, ma ciò nonostante la definizione che se ne ricava esprime principi di 
carattere generale, utilizzabili, quindi, anche a fini diversi. 
La suddetta norma, all’art. 1 comma 1, definisce i servizi pubblici essenziali 
come quei servizi volti a garantire il godimento di diritti della persona 
costituzionalmente tutelati come quello alla vita, alla salute, alla libertà di 
circolazione, all’assistenza ed alla previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di 
comunicazione; il secondo comma dello stesso articolo, poi, fornisce un elenco, con 
finalità meramente esemplificativa e di conseguenza non esaustivo, in cui sono 
inseriti alla lettera e): le poste, le telecomunicazioni e l’informazione radiotelevisiva 
pubblica. 
Nel nostro paese fin dai primi anni del secolo scorso il mercato delle 
telecomunicazioni è stato sottoposto ad un regime giuridico che escludeva, tramite 
legge, ogni forma d’iniziativa privata non solo dall’esercizio, ma anche dalla titolarità 
del diritto d’impresa il quale, sia per ciò che concerne le reti che per ciò che riguarda 
l’erogazione dei servizi, era riservato esclusivamente ed originariamente allo Stato.  
                                          
2
 Per quanto riguarda la telegrafia e la telefonia (ad esclusione di quella mobile rientrante tra le 
radiocomunicazioni), esse sono caratterizzate dall’utilizzo di un conduttore fisico e da una comunicazione point to 
point, che permettono a due soggetti di comunicare tra loro da un singolo punto di trasmissione ad un singolo punto di 
ricezione, mentre le radiocomunicazioni sfruttano le proprietà dei campi elettrici che possono diffondere onde nell’etere 
senza richiedere l’uso di conduttori artificiali ed essenzialmente consistono in comunicazioni di tipo point to multipoint, 
vale a dire che offrono la possibilità al segnale, trasmesso da un singolo soggetto attivo, di essere ricevuto da una 
pluralità indeterminata di soggetti passivi, purché dotati di un apparecchio ricettore. CHIAPPETTA F. Legislazione 
delle telecomunicazioni e telematica, Giuffrè, Milano, 1990 pag. 19-23; PIASCO S. Telecomunicazioni, voce Grande 
Dizionario Enciclopedico UTET, vol. XIX, pag. 843ss. 
3
 In merito vedi infra. 
Per questo motivo, alle sue origini la telefonia in Italia era gestita da una pluralità 
di aziende che operavano attraverso concessione governativa. 
Nel 1925 questa frammentazione venne ridotta e la copertura nazionale del 
servizio fu affidata a 5 concessionari privati (STIPEL, TELVE, TIMO, TETI, SET) 
che gestivano altrettante zone in cui era stato suddiviso il paese.  
A queste imprese venne affiancata l’Azienda di Stato per i Servizi Telefonici 
(ASST), un’azienda autonoma pubblica facente capo al Ministero delle Poste e 
Telecomunicazioni, che aveva il compito di occuparsi delle più importanti linee 
interurbane e internazionali, oltre a svolgere compiti di sorveglianza e di controllo 
sull’attività delle concessionarie. 
La crisi economica che nel 1929 coinvolse il mondo intero non risparmiò l’Italia 
ed il gruppo SIP, che nel frattempo aveva assunto il controllo di STIPEL, TIMO e 
TELVE e di conseguenza, quello del 60% del servizio telefonico nazionale. 
Decisivo fu l’intervento dell’IRI, che istituì la STET, una società per azioni a 
capitale misto (ma a prevalenza pubblico), tramite la quale assunse il controllo delle 
concessionarie appena citate. 
Gli operatori rimanenti (TETI e SET) rimasero a prevalenza di capitale privato 
fino al 1958, anno in cui la STET ne acquisì il controllo. 
Infine nel 1964 i concessionari, ormai tutti sotto il controllo indiretto dello Stato, 
si fusero dando vita ad un’unica società: la SIP, società italiana per il controllo 
telefonico. 
Fino a questo momento, la diffusione dell’apparecchio telefonico era ancora 
molto limitata, le linee fisse erano passate da 130.000 nel 1925 a 5 milioni nel 1967; 
la loro espansione ebbe una forte accelerazione solo a partire dagli anni ‘70 che portò 
a raggiungere quasi 20 milioni di utenti nel 1988, dati che ponevano l’Italia in una 
posizione di arretratezza rispetto ai paesi europei più industrializzati. 
Per quanto riguarda la telefonia mobile, il primo servizio di questo tipo fu 
lanciato, in Italia, nel 1973 dalla Sip con il Radio Telefono Mobile Integrato a 160 
Mhz (RTMS di prima generazione), che consentiva di servire un numero ridotto di 
utenti e raggiunse presto la saturazione; per questo motivo venne sostituito da un 
sistema RTMS a 450 Mhz, il quale, a sua volta, fu rimpiazzato da uno operante nella 
banda di frequenza dei 900 Mhz (TACS) attivo dal 1990, fino ad arrivare 
all’introduzione del sistema radiomobile pubblico paneuropeo (GSM), che portò ad 
un’importante svolta nel settore in questione. 
In questo mercato che era stato gestito in monopolio dalla SIP prima, e da 
Telecom Italia poi, si inserì un nuovo gestore: il consorzio Omnitel Pronto Italia, che 
nel dicembre 1994 si aggiudicò la gara per introdurre un secondo operatore per il 
servizio GSM, commercializzato poi a partire dal 1995. 
Il GSM permette l’utilizzo del telefono cellulare senza frontiere consentendo agli 
utenti europei di qualsiasi nazionalità, in qualsiasi luogo si trovassero, di utilizzare il 
proprio terminale per parlare, inviare dati, fax, brevi messaggi di testo e utilizzare 
tutti gli altri servizi che la tecnologia digitale era in grado di offrire. 
Le maggiori possibilità offerte dalla tecnologia TACS prima e da quella GSM 
poi, causarono un sensibile aumento nella diffusione del servizio portando, negli 
ultimi anni, il numero di telefoni cellulari a superare quello delle linee fisse
4
. 
In sintesi nel mercato della telefonia, fino ai primi anni novanta, la titolarità del 
diritto d’impresa è rimasta ben salda nelle mani dello Stato, che l’ha gestito tramite 
un sistema organizzativo misto comportante la gestione diretta di alcuni servizi ed 
indiretta di altri. 
                                          
4
 DI NARDO A. Profili della liberalizzazione nel settore delle telecomunicazioni. In particolare il settore della 
telefonia mobile. In I Tribunali amministrativi regionali, 2001,  pag. 273. 
1.2.  Origini e giustificazioni della riserva originaria. 
 
Il regime di riserva originaria, come si è accennato, si è formato nei primi anni 
del 1900 ed il suo primo assetto normativo, risalente al codice postale del 1936
5
, è 
stato giuridicamente consolidato dalla Costituzione del 1948, in particolare dall’art. 
43
6
, ed infine ribadito nel DPR 156/1973
7
, che ha rappresentato la norma di 
riferimento per il settore delle telecomunicazioni fino ai rivoluzionari sviluppi degli 
anni 90. Gli aspetti fondamentali dell’ articolo 43 Cost. riguardano i soggetti ai quali 
la legge può riservare l’attività d’impresa in determinati settori e l’ambito nel quale 
questa riserva può operare. 
Dal primo punto di vista, i soggetti elencati come beneficiari della riserva sono 
lo Stato e gli enti pubblici (a parte il caso di comunità di lavoratori o utenti che nel 
nostro ordinamento non ha trovato espressione), ossia persone giuridiche pubbliche, 
che utilizzano i poteri autoritativi di cui sono dotati al fine di perseguire interessi 
collettivi.  
Il concetto di utilità generale è di fondamentale importanza anche per 
l’individuazione dell’ambito di applicazione della riserva. 
Nel caso in cui un’ attività d’impresa riguardasse l’erogazione di servizi pubblici 
essenziali e, quindi, si legasse ad un interesse generale, questa avrebbe dovuto essere 
gestita nel modo più consono al raggiungimento dei fini che l’articolo in questione 
definisce testualmente di “utilità generale” e, secondo l’opinione dell’epoca, questo 
era possibile solamente tramite lo strumento della riserva originaria. 
                                          
5
 R.d. n. 645/1936. 1936, approvazione del codice postale e delle telecomunicazioni pubblicato nella G.U. n. 99 
del 29 aprile 1936. 
6
 L’art. 43 Cost. recita “Ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante 
espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate 
categorie di imprese, che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed 
abbiano carattere di preminente interesse generale”. 
7
 DPR 156 del 29 marzo 1973, approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di 
bancoposta e di telecomunicazioni, Pubblicata in: G.U. del 3 maggio 1973 n. 113 Suppl. Ord. In particolare dall’ art. 1 
il quale stabiliva che i servizi di telecomunicazioni “appartengono in esclusiva allo Stato”, al secondo comma, poi, lo 
stesso articolo sottraeva a tale regime una serie di servizi riguardanti l’installazione e l’esercizio di alcuni tipi di 
impianti per la ripetizione e la diffusione di programmi sonori e televisivi, che erano sottoposti al rilascio di un 
provvedimento amministrativo di autorizzazione. 
La riserva dell’articolo 43 della Costituzione, dunque, una volta attuata per il 
tramite di una disposizione legislativa, escludeva da un determinato settore produttivo 
di beni o di servizi, nel nostro caso quello delle telecomunicazioni, qualsiasi forma di 
impresa privata. A questo atto di esclusione potevano seguire due opzioni: la prima 
prevedeva la gestione del servizio da parte della stessa Pubblica Amministrazione, in 
questo caso si parla, appunto, di gestione diretta (in cui lo Stato conservava sia la 
titolarità che l’esercizio del diritto d’impresa, operando per mezzo di aziende 
autonome che costituivano una sua articolazione strutturale)
8
; la seconda, invece, 
comportava che il soggetto pubblico mantenesse la titolarità del diritto d’impresa, 
affidandone l’esercizio ad un gestore privato tramite concessione
 9
, in questo caso si 
parla di gestione indiretta. 
Come accennato, il regime monopolistico nel settore delle telecomunicazioni 
aveva trovato il proprio assetto definitivo con l’approvazione del DPR 156 del 29 
marzo 1973, il quale, all’art. 1, statuiva l’esclusiva appartenenza allo Stato dei servizi 
di telecomunicazione, e con l’art. 183, di portata più ampia, imponeva il divieto 
d’installazione ed esercizio di infrastrutture senza aver ottenuto la relativa 
concessione; tale proibizione si applicava non solo agli impianti destinati 
all’erogazione dei servizi e terzi ma a qualsiasi installazione, anche a quelle ad uso 
privato. 
Le uniche eccezioni al principio enunciato dal primo comma art 183 
riguardavano: 
 ξ  Gli impianti stabiliti da un privato “per proprio uso esclusivo, per 
collegamenti a filo nell’ambito del proprio fondo o di più fondi di sua 
proprietà purché contigui, ovvero nell'ambito dello  stesso  edificio  per 
collegare una parte di proprietà del privato con  altra  comune, purché‚ non 
                                          
8
 Al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni facevano capo due aziende autonome:  l’ASST, Azienda di 
Stato per i Servizi Telefonici (istituita con r.d.l. 14 giugno 1925 e trasformata in società per azioni ,IRITEL, nel 1992), 
che aveva il compito di occuparsi delle più importanti linee interurbane e internazionali non attribuite in concessione, la 
realizzazione di nuovi collegamenti per l’istituzione della rete, oltre a svolgere compiti di sorveglianza e di controllo 
sull’attività delle concessionarie; l’ Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni, che gestiva i servizi di telex, 
radiomobile marittimo e trasmissione dati a commutazione di circuito. R. CALABRIA , Telecomunicazioni (servizi di), 
cit.; e CLARICH M.- CARTEI G. Il codice delle telecomunicazioni elettroniche, 2004  Milano, Giuffrè, pag. 4-5. 
9
 Per lo più, a società a partecipazione pubblica necessaria: ad esempio, in campo telefonico, la SIP. 
connessi alle reti di telecomunicazione  destinate  a  pubblico servizio”(art. 
183 c 2), per cui è necessaria l’approvazione del progetto da parte 
dell’Amministrazione delle poste e telecomunicazioni; 
 ξ  La costruzione e l’esercizio di impianti di telecomunicazioni da parte delle 
Amministrazioni dello Stato nell’interesse esclusivo dei propri servizi, 
anche in questo caso l’Amministrazione delle poste e telecomunicazioni 
doveva dare il proprio consenso ed autorizzare il collegamento alla rete 
pubblica (art. 184 c. 1); 
 ξ  La costruzione e l’esercizio di impianti di telecomunicazioni da parte di 
esercenti di mezzi adibiti al pubblico servizio di  trasporto  di  persone  o 
cose, se necessari   alla   sicurezza, regolarità e funzionalità del servizio da 
essi gestito, anche qui previa autorizzazione dell’ l’Amministrazione delle 
poste e telecomunicazioni (art. 184 c. 2). 
Il regime concessorio includeva le concessioni per uso privato (per l’esercizio di 
attività di pertinenza del concessionario, con il divieto di traffico a terzi o per conto 
terzi) e quelle per uso pubblico (per i servizi resi a terzi). 
La concessione ad uso privato veniva rilasciata dal Ministro delle Poste e delle 
Telecomunicazioni o dagli organi designati con decreto del Ministro stesso, sentito il 
consiglio d’amministrazione
10
, mentre, nel caso di impianti che rispondessero a 
necessità di amministrazioni dello Stato era richiesto solamente il consenso 
dell’amministrazione competente. 
Per quanto riguarda il rilascio di concessioni ad uso pubblico
11
, la riserva 
originaria di fatto non avrebbe escluso la concessione dei servizi a qualsiasi operatore 
privato; infatti, mentre tramite le convenzioni
12
 stipulate tra Ministero delle Poste e 
Telecomunicazioni e gestore, i concessionari del vecchio regime avevano ricevuto 
                                          
10
 art. 213 DPR 156/1973. 
11
 Le più importanti concessioni sd uso pubblico per i servizi di telecomunicazione sono state rilasciate a favore 
di società sotto il pubblico controllo: la SIP (società italiana per l’esercizio telefonico), la TELESPAZIO (per le 
comunicazioni spaziali), la ITALCABLE (servizi cablografici, radioelettrici e radiotelegrafici), la SIRM (società 
italiana radio marittima), la TELEMAR (per l’impianto e l’esercizio di stazioni radioelettriche a bordo di navi 
mercantili), la RAI-TV (radio televisione italiana): 
12
 vedi infra. 
una conformazione sia in merito allo scopo sociale, che doveva essere quello della 
prestazione del servizio pubblico, sia per quello che riguarda la composizione 
azionaria, la quale doveva permettere il comando pubblico della società, nel disposto 
normativo non vi era alcun riferimento alla necessità di queste caratteristiche. 
Il testo del Codice Postale, con il quarto comma dell’art. 198, si limitava a 
prevedere una procedura semplificata per l’assegnazione delle concessioni alle 
“società per azioni, il cui capitale sia direttamente o indirettamente controllato dallo 
Stato”
 13
; i primi tre commi del suddetto articolo, prevedevano una complessa 
procedura per cui l’amministrazione doveva preparare un capitolato d’oneri, invitare 
enti, società e ditte specializzate a presentare offerte in cui indicassero le condizioni 
alle quali sarebbero state disposte ad assumere il servizio e, una volta esaminate, il 
Ministero assumeva la decisione finale, prassi alla quale non era necessario ricorrere 
nel caso in cui il concessionario fosse stata una società a partecipazione statale. 
Almeno in linea teorica, quindi, il disposto del Codice non avrebbe impedito 
l’affidamento del servizio in concessione ad un’impresa privata, anche se ciò, di fatto, 
non è mai avvenuto. 
Dal rapporto concessorio derivavano una serie di obblighi per il concessionario 
tra cui il pagamento di un canone
14
, la costruzione di infrastrutture di rete, i cui 
progetti erano sottoposti all’approvazione dell’amministrazione concedente, e dei 
poteri sanzionatori e di controllo in capo al concedente, tra cui una serie di verifiche 
contabili
15
, la possibilità di imporre il pagamento di una penale
16
 in caso di violazione 
degli obblighi assunti e nei casi più gravi di reiterazione nelle inosservanze, la 
possibilità di disporre la decadenza del rapporto
17
. 
                                          
13
 In merito PARMIGGIANI F. Il lento processo di liberalizzazione della telefonia in Italia, in Contratto e 
Impresa/Europa 1999 pag. 349-350. 
14
 art. 188 DPR 156/1973. 
15
 art. 210 DPR 156/1973. 
16
 art. 212 DPR 156/1973. 
17
 Oltre che per decadenza i rapporti concessori hanno fine per scadenza del termine, revoca o riscatto art. 190 e 
191 DPR 156/1973.. DE SANCTIS G. e MOLTENI F. Poste e Telecomunicazioni in Enciclopedia del Diritto, Milano, 
Giuffrè, 1985 pag. 589. 
Ulteriori imposizioni per i concessionari derivavano dalle convenzioni stipulate 
tra questi e l’amministrazione, queste comprendevano un contenuto negoziale, in cui 
si disciplinavano i rapporti patrimoniali tra le parti, ed un contenuto normativo, in cui 
si inserivano precetti che regolavano una serie di atti e rapporti non determinati che 
costituivano diritti ed obblighi per i terzi
18
. 
Vi era, infine, una parte dedicata ai controlli che consistevano nella facoltà, per il 
concedente, di richiedere qualsiasi verifica tecnica sugli impianti, la qualità del 
servizio e gestione contabile oltre all’obbligo del concessionario di trasmettere il 
proprio bilancio al Ministro delle Poste e Telecomunicazioni. 
Dalla lettura di questo quadro d’insieme emerge una ulteriore peculiarità del 
regime tradizionale, ovvero la commistione tra regolazione, controllo e gestione, dato 
che la Pubblica Amministrazione da un lato erogava direttamente o indirettamente i 
servizi, tramite società a controllo statale, mentre dall’altro dettava le regole
19
 e 
vigilava sugli operatori sia tramite lo strumento concessorio ed i mezzi ad esso 
connessi, sia tramite la partecipazione al capitale azionario, dato che la maggior parte 
dei servizi era affidata a società a partecipazione pubblica necessaria. 
                                          
18
 Precostituendo anche il contenuto del contratto di utenza e di abbonamento telefonico. RANGONE N., Le 
telecomunicazioni in Trattato di diritto amministrativo a cura di CASSESE S. 2002, pag. 2400. 
19
 Ad esempio il Ministero partecipa alla determinazione delle tariffe (infra), attribuisce le concessioni, esercita 
poteri di controllo, adotta le “dichiarazioni di monopolio” con le quali sono stati introdotti tra i servizi di 
telecomunicazione il videotel, il servizio facsimile, telefax ecc., RANGONE N., Le telecomunicazioni cit., pag. 2397. 
 1.3. Tariffe e rapporti con gli utenti nel regime tradizionale. 
 
Un altro aspetto di sicuro interesse del regime di riserva originaria è quello della 
determinazione delle tariffe, la cui disciplina si poteva ricavare dall’esame congiunto 
del Codice Postale e delle convenzioni. 
L’art. 7 del DPR 156/1973 regolava i meccanismi di fissazione delle tariffe per i 
servizi interni, prevedendo che il loro ammontare fosse stabilito con un decreto del 
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle Poste e telecomunicazioni 
di concerto con il Ministro del Tesoro e sentito il Consiglio dei Ministri, inoltre 
spettava al CIP (Comitato Interministeriale Prezzi) coadiuvare i suddetti Ministeri in 
un’indagine tecnica annuale per la verifica che i prezzi praticati fossero congrui 
rispetto ai profitti dei gestori. 
Le tariffe dei collegamenti internazionali erano disciplinate dall’art. 8 del 
Codice, il quale prevedeva che le stesse venissero decise con provvedimento del 
Ministro delle Poste e Telecomunicazioni dopo aver ricevuto l’assenso del Ministro 
del Tesoro e tenendo in considerazione le convenzioni internazionali del settore e gli 
accordi con le amministrazioni straniere. 
Le convenzioni tra amministrazione e gestori, arricchivano lo scarno disposto del 
DPR 156/1973, introducendo una serie di criteri di indirizzo e procedurali, come 
l’adeguamento dei prezzi “alle esigenze di una gestione dei servizi secondo modelli 
di efficienza, economicità ed equilibrio”
20
, o la già citata procedura d’istruttoria del 
CIP. 
La determinazione delle tariffe nel regime pregresso, quindi, data l’esclusione di 
qualsiasi forma di concorrenza dal mercato in questione, non competeva ai gestori ma 
avveniva tramite meccanismi di carattere pubblicistico, in cui era lo Stato, 
unilateralmente, a fissare i corrispettivi delle prestazioni offerte all’utenza, tramite 
provvedimenti amministrativi, nonostante la giurisprudenza, ancor prima della svolta 
                                          
20
 Art. 50 della convenzione con la SIP approvata con DPR 523 del 13 agosto 1984. pubblicato nella G U., n. 239 
del 30 agosto 1984, suppl. ord. 
in senso concorrenziale, avesse più volte affermato la natura negoziale del rapporto 
tra  esercente ed utente
21
. 
Per favorire la massima diffusione della telefonia, inoltre, l’attenzione 
dell’amministrazione era rivolta a garantire la copertura dei costi complessivi 
dell’operatore, il quale, senza rigidi vincoli in merito all’orientamento dei prezzi dei 
servizi ai rispettivi costi, spesso ricorreva a sussidi incrociati, fornendo alcuni servizi 
in perdita (chiamate urbane ed accesso) ed alzando i corrispettivi di altre prestazioni, 
con una domanda maggiormente rigida (chiamate a lunga distanza) o rivolti ad utenti 
con maggiori capacità di spesa, prescindendo, quindi, dai costi effettivi del servizio. 
Infine, un elemento caratterizzante il superato regime, che è stato oggetto di una 
profonda revisione nella recente riforma del settore, è quello del rapporto con 
l’utenza, che era caratterizzato da una condizione di assoluto privilegio per 
l’esercente. 
L’art. 6 del Codice del 1973, infatti, statuiva che “l’amministrazione non 
incontra alcuna  responsabilità  per i servizi postali, di bancoposta e delle  
telecomunicazioni  fuori dei casi e dei limiti espressamente, stabiliti dalla legge”, 
principio che, al secondo comma, lo stesso articolo estende anche ai gestori 
concessionari dei servizi. 
L’unica disposizione riguardante la responsabilità del gestore, presente nel DPR 
156/1973, era l’art. 10, in cui si rendevano responsabili i funzionari  e  gli  agenti  
dell'Amministrazione  per l’eventuale venuta meno delle condizioni di libertà e 
segretezza della corrispondenza e delle comunicazioni, garantite 
Costituzionalmente
22
. 
                                          
21
 Si veda, in particolare, la sentenza della Corte di Cassazione S.U. n. 5620 del 29 novembre 1978, in merito ad 
una controversia tra la SIP ed un privato in materia di tariffe, in cui si afferma che il rapporto tra utente e concessionaria 
deriva da un contratto per adesione ed anche se alcune sue parti sono definite tramite provvedimenti legislativi o 
amministrativi (come le tariffe), ciò non ne modifica la natura privatistica dalla quale derivano diritti soggettivi ed 
obblighi per entrambe le parti.  
22
 L’art. 15 Cost. statuisce che la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di  
comunicazione sono inviolabili e possono essere limitate solamente per atto motivato dell’ autorità giudiziaria con le 
garanzie stabilita dalla legge. 
Per quanto riguarda i rapporti con l’utenza del servizio telefonico, il Codice 
rinviava al regolamento di servizio
23
 e, pertanto fino all’adozione del DM 484 del 8 
settembre 1988
24
, le condizioni di abbonamento sono state regolate da disposizioni 
risalenti al 1930. 
Il regolamento in questione è stato emanato per dare attuazione alla  citata 
convenzione tra SIP e Ministero delle Poste e Telecomunicazioni, la quale, all’art. 28, 
prevede che la concessionaria debba offrire all’utente precise garanzie in ordine alla 
regolarità ed efficienza del servizio, ponendo a proprio carico le conseguenze di 
eventuali disservizi
25
. 
Nonostante queste premesse, però, il regolamento in questione non contribuì in 
misura significativa allo sviluppo di una vera e propria tutela dell’utente, dato che si 
manteneva una posizione di sostanziale privilegio a favore del gestore
26
. 
Egli, infatti, in caso di inadempienze dell’utente aveva facoltà di sospendere 
l’erogazione del servizio con atto unilaterale, mentre rischiava solamente di perdere il 
canone o parte di esso in caso di propri disservizi, i quali, in alcuni casi, potevano 
essere giustificati dal gestore dall’indisponibilità di risorse tecniche, la cui reale 
esistenza era difficilmente verificabile da parte dell’utente
27
. 
A partire dalla fine degli anni ottanta, il principio  dell’irresponsabilità del 
gestore di telecomunicazioni è stato materia di importanti decisioni giurisprudenziali 
che hanno contribuito al suo ripensamento, prima tra tutte una sentenza della Corte 
costituzionale, la n. 1104 del 20 dicembre 1988 che ha sancito l’illegittimità del già 
citato art. 6 DPR 156/1973, nella parte in cui limita la responsabilità del 
                                          
23
 Art. 283 DPR 156/1973. 
24
 DM 484 del 8 settembre 1988, approvazione del regolamento di servizio per l’abbonamento telefonico, 
pubblicato in G.U. del 15 novembre 1988, n. 268. Che sostituisce il D.M. 11 novembre 1930. 
25
  Inoltre la suddetta convenzione contiene ulteriori disposizioni a garanzia degli utenti, anche se si tratta di 
garanzie indirette, come: obblighi di costruire e provvedere alla manutenzione di impianti  funzionali ed efficienti in 
tutte le aree del territorio, adottare tutte le misure necessarie ad assicurare la segretezza nelle comunicazioni. 
26
 MAZZIA N. Il nuovo regolamento del servizio telefonico. Dove va la tutela dei diritti degli utenti? In Il foro 
italiano 1989 pag. 270. 
27
 L’articolo 4 del DM 484/1988 cit. imponeva al gestore la fissazione di un termine massimo, in ordine alla 
attivazione di impianti di comunicazione telefonica (termine, che veniva ripreso anche dal successivo articolo 10, in 
materia di trasloco di impianti telefonici). Ebbene, tale termine risultava facilmente aggirabile dal gestore che poteva 
fare affidamento sul semplice onere di dover fornire una fondata motivazione della sua mancata fissazione basata sulla 
“indisponibilità delle risorse tecniche”
 27
 MAZZIA N. Il nuovo regolamento del servizio telefonico. Dove va la tutela 
dei diritti degli utenti? cit. pag 
concessionario del servizio telefonico per le interruzioni dovute a colpe del 
medesimo
28
. 
Nella sentenza in questione la Corte afferma che i servizi pubblici essenziali, tra i 
quali sono compresi quelli di telecomunicazione, debbono essere gestiti ed 
organizzati in forma d’impresa e secondo criteri di economicità e che, di 
conseguenza, i rapporti con l’utenza devono considerarsi di natura contrattuale e 
sottoposti sostanzialmente al diritto privato; per cui se da un lato il mantenimento di 
una disciplina di responsabilità più restrittiva può essere giustificato sia dalla 
complessità tecnica della gestione, che dall'esigenza del contenimento dei costi, 
dall’altro non è più ragionevole conservare deroghe così profonde al diritto comune, 
per quanto concerne la responsabilità per danni dovuti a colpa del gestore, che 
alterano l’equilibrio degli interessi in gioco
29
. 
La Corte, infine, prima di dichiarare il giudizio d’ illegittimità, affermò 
l’opportunità che tali restrizioni alla responsabilità del concessionario dovessero 
trovare supporto in specifiche disposizioni di fonti primarie ed essere tali da garantire 
un ristoro non fittizio del danno subito dall'utente. 
In questo modo anticiperà quello che sarà uno dei punti cardine del futuro 
processo di liberalizzazione, ovvero il diritto ad un servizio pubblico efficiente e di 
qualità. 
                                          
28
 Assieme all’ art. 89 del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198, modificazioni all’ordinamento degli uffici e del personale 
dell’Azienda di Stato per i servizi telefonici. Pubblicato in G.U. del 15 settembre 1941, n. 218., che prevedeva 
un’indennità puramente simbolica a favore dell’utente. 
29
 Interessi del singolo utente ed interessi del gestore e quindi dell’amministrazione e della collettività. 
1.4. Le giustificazioni alla base del regime di monopolio legale 
 
Per ciò che concerne le ragioni che furono alla base della scelta del monopolio 
legale e che portarono il legislatore ad escludere i soggetti privati dalla titolarità dei 
servizi di telecomunicazioni, queste sono state diverse e di natura eterogenea. 
Come è stato accennato, una giustificazione era fornita dall’essenzialità dei 
servizi di telecomunicazione, i quali sono rivolti a garantire il godimento di diritti 
della persona costituzionalmente tutelati e quindi la soddisfazione di bisogni primari 
della collettività, essendo fondamentali per consentire a tutti i cittadini la 
partecipazione alla vita culturale, sociale, politica ed economica. 
Un’importanza di grande rilievo ebbero anche motivi di ordine economico, dato 
che molti servizi (tra cui sicuramente le telecomunicazioni) comportano costi di 
entrata e costi fissi, soprattutto legati alla costruzione di reti e infrastrutture, talmente 
alti da costituire un ostacolo proibitivo all’ingresso di privati nel mercato, ma il cui 
impatto può essere ridotto con un’organizzazione del servizio su vasta scala
30
; dal 
punto di vista fiscale, inoltre, la riserva comportava una rilevante fonte di entrate per 
l’erario. 
Dal punto di vista politico, il regime tradizionale era giustificato dal fatto che i 
servizi di telecomunicazione permettono collegamenti rapidi sia interni che verso 
l’estero, e per lo Stato, quindi, rappresentavano da un lato un mezzo utilissimo nello 
svolgimento di attività militari, di polizia e di sicurezza in generale, dall’altro uno 
strumento da tenere sotto controllo affinché non venisse usato per finalità sovversive 
o contrastanti con l’ordine pubblico
31
. 
                                          
30
AMENDOLA V. - MOGLIA G., La liberalizzazione delle telecomunicazioni, in Giornale di diritto 
amministrativo, 1995, pag. 136-137; PICOZZA E. - CARDARELLI F., La politica delle telecomunicazioni: profili 
amministrativi, in Il diritto dell’informazione e dell’informatica, 1997, pag. 92, CALABRIA R. Telecomunicazioni 
(servizi di) cit. pag. 1. 
31
 F. CARDARELLI - E. PICOZZA, La politica delle telecomunicazioni: profili amministrativi, cit. pag. 92. 
Infine, un altro ordine di motivazioni di notevole rilievo è quello sociale: con il 
tramite dell’esclusività infatti, lo Stato poteva rendere il servizio accessibile a tutti i 
cittadini anche nei settori e nelle aree che non garantivano un profitto. 
Questo era reso possibile attraverso sovvenzioni incrociate tra zone 
maggiormente redditizie e zone deficitarie in cui l’impresa privata non avrebbe avuto 
alcun interesse ad intervenire, garantendo così una vasta diffusione del servizio ed 
incrementando così l’utilità per i suoi fruitori, che a sua volta cresce con l’aumentare 
del numero degli utenti, dato che in questo modo aumentano anche i soggetti con i 
quali si può comunicare (“effetto di club”). 
Con queste premesse la riserva a favore di un unico operatore pubblico appariva 
addirittura necessaria, essendo la sola in grado di consentire all’organismo incaricato 
della gestione di raggiungere quelle dimensioni strutturali che garantissero 
l’espletamento del servizio in modo uniforme ed equo su tutto il territorio
32
. 
 
                                          
32
 V. AMENDOLA - G. MOGLIA, La liberalizzazione delle telecomunicazioni, cit. pag. 136-137.