La liberalizzazione del trasporto ferroviario nel diritto Comunitario

6
Introduzione 
 
Dalla data della sua nascita, il 27 settembre 1825, col viaggio della Locomotion  
tra Stockton On tees e Darlington in Inghilterra
1
, il treno, inteso come strumento  
per il trasporto di passeggeri e merci, ha percorso un lungo tragitto. 
Se nel primo periodo del suo utilizzo come mezzo di trasporto pubblico gli 
imprenditori erano essenzialmente privati, con lo svilupparsi della tecnologia ed 
un uso maggiormente diffuso (e la spinta data dall’utilizzo in tempi di 
belligeranza
2
), i gestori hanno risentito sempre di più della presenza pubblica, 
specialmente nell’Europa continentale. Agli inizi della storia della ferrovia 
furono imprenditori come l’avvocato inglese William James o il costruttore 
Robert Stephenson a dare un impulso in avanti in quel difficile passaggio tra la 
realizzazione tecnica di un opera così complessa e la possibilità di creare le 
condizioni per darne la fruizione ad un pubblico il più ampio possibile. 
Quindi, tra il 1870 ed il 1880, in tutta Europa avvennero le grandi statalizzazioni 
delle compagnie ferroviarie private, con la motivazione di preservare la funzione 
pubblica del trasporto su rotaie che, se lasciato in mano di soli privati, avrebbe 
mancato di collegare la aree economicamente meno sviluppate, dando così adito 
all’esasperazione di quelle discrepanze geografiche e sociali di cui gli Stati di 
fine ‘800 già sentivano il peso. L’economia di tipo industriale si è servita 
puntualmente di un mezzo di trasporto economico, sicuro e di grande capacità, 
sia per lo sviluppo dei grandi impianti produttivi in ogni parte del mondo che per 
il trasporto passeggeri. Riguardo quest’ultimo punto è da rilevare come 
inizialmente il treno venne usato soprattutto per coprire tragitti a lunga 
percorrenza, mentre in aree urbane ancora poco concentrate lo si ritenne un 
mezzo troppo costoso, ovviamente con riguardo ai costi di realizzazione 
dell’infrastruttura. 
                                                 
1
 D. Ross et al., The Encyclopaedia of  Trains and Locomotives, San Diego, 2003. 
2
 Negli USA durante la guerra di secessione (1861-1865) le migliaia di chilometri di binari costruiti 
aumentarono in maniera esponenziale, cfr. John Keegan, La maschera del comando, Milano, 2006, p. 
180.
7
Sempre con riferimento alle prime fasi di sviluppo della rete ferroviaria nelle 
aree oggi comunitarizzate, si deve sottolineare come gli scambi sia di materie 
prime, sia di risorse umane non siano un fenomeno solo dei nostri tempi. Basti 
pensare come agli albori della storia ferroviaria europea il settore fosse esclusiva 
di due stati: Inghilterra e Belgio. Questi rifornivano di carbone rispettivamente 
l’America ed il resto d’Europa, e gli esperti che formavano viaggiavano 
all’estero ottenendo facilmente «concessioni per l’esercizio di lunghi tronchi di 
strada ferrata, addestrando alla nuova impresa i giovani più dotati»
3
. In questo 
modo nasce, nel 1874, anche la più longeva delle imprese ferroviarie italiane, le 
Ferrovie Nord Milano, dalla collaborazione del belga Albert Vaucamp con gli 
ingegneri Ambrogio Campiglio ed Emilio Bianchi per la costruzione e l’esercizio 
di una linea ferroviaria con trazione a vapore che da Milano arrivi a Saronno. 
Nel secolo scorso si può rilevare un andamento altalenante nell’utilizzazione e 
nella crescita dei sistemi ferroviari nazionali; a periodi di grande sviluppo, come 
dall’inizio del secolo fino alla fine della seconda guerra mondiale, si sono 
succeduti momenti di maggior stasi, come dal secondo dopoguerra agli anni ‘80. 
Ciò è dovuto a fattori diversissimi di natura politica, economica e tecnologica. 
In Italia ad esempio il periodo d’oro delle ferrovie coincide con quello fascista.  
Furono molti i miglioramenti della rete e dei servizi, quasi tutto il paese venne 
collegato anche attraverso grandi opere, le quali erano spesso magnificate dal 
regime secondo uno preciso schema politico di unificazione della cultura italiana. 
Le ferrovie divennero uno dei simboli dell’ideologia al comando, del potere della 
volontà del Duce e del Partito Fascista, tanto da rimanere impresso nel motto 
secondo cui durante il fascismo i treni arrivavano in orario
4
. 
 Altri esempi di eventi storici che incisero profondamente sulla successiva 
crescita delle ferrovie in Europa furono la contrapposizione dei due blocchi 
durante la guerra fredda, oppure la creazione volontaria di specifiche tecniche 
                                                 
3
 Cfr. F. Ogliani, Quando una gita costava due soldi in Storia dei trasporti italiani (volume Lombardia), 
Milano, 1986. 
4
 Cfr. C. Pozzo, Il mito della velocità e la retorica del regime in Giuntini (a cura di), Il Treno, Milano, 
1992.
8
diverse
5
 tra Russia e Germania e tra Germania e Francia a cavallo delle due 
guerre mondiali, al fine di ostacolare e rendere difficoltosa la logistica in seguito 
a possibili invasioni
6
. Le conseguenze di tali scelte si riflettono ancora oggi sulle 
differenze esistenti tra i materiali rotabili delle nazioni europee. 
 Nel secondo dopoguerra quindi si assistette ad un declino delle sorti della 
ferrovia, quasi ovunque sopravanzata dall’avvento del trasporto stradale su 
gomma, maggiormente conveniente e funzionale ad un economia in rapida 
crescita. Il treno trovò in quel periodo il principale freno al suo sviluppo nella 
ricostruzione della rete, dovuta ai pesanti bombardamenti e alle sue 
caratteristiche tipiche di complessità tecnologica e mancanza di flessibilità 
nell’utilizzo. A ciò si deve aggiungere una volontà politica poco lungimirante e 
tesa a canalizzare i consumi della crescita post-bellica verso mezzi di trasporto 
individuali e di largo consumo quali l’automobile.  
In Italia, maggiormente che nelle altre regioni europee, si assunsero così scelte 
favorevoli ad una dispendiosa crescita della rete stradale. Decisioni che ancora 
pesano, non solo nel settore ferroviario, sul sistema dei trasporti, sotto profili sia 
economico-sociali che di sostenibilità ambientale. 
Altro fattore che spinse ad una minore utilizzazione della ferrovia, fu la crescita 
del trasporto aereo. Questo la sostituì quasi totalmente nel comparto dei viaggi a 
lunga percorrenza che attraversassero nazioni diverse, sorpassando un modo di 
viaggiare che aveva trovato nell’Orient Express e in linee come la New York-San 
Francisco o la (seppur solo parzialmente completata) Berlino-Baghdad la sua 
massima realizzazione
7
. 
Un dato rilevante per poter comprendere quanto le scelte di politica economica 
ed industriale siano state determinanti in questo settore è che nel trentennio 1970-
                                                 
5
 Si tratta in particolare di differenze nello scartamento, ovvero la distanza intercorrente tra i lembi interni 
delle due rotaie. 
6
 B. W. Tuchman, The Guns of August, Chicago, 1962, capitolo I. 
7
 Nel 1903 finanziata da un sindacato al cui capo si trovava la Deutsche Bank, venne costituita una società 
che avrebbe dovuto collegare Berlino con Baghdad, rifornendo di petrolio in maniera diretta il cuore 
industriale dell’Europa, non si realizzò mai completamente a causa degli interessi anglo-francesi a 
mantenere il controllo del medio oriente attraverso il canale di Suez. Cfr D. Quataert, The Impact of the 
Anatolian Railway on Turkish Transportation and the Provisioning of Istanbul, 1890-1908. In The 
Business History Review, vol.51, n.2, 1977, p.139 e ss.
9
2000 ogni anno sono stati dismessi in media 600 km di binari, per contro 
l’aumento annuo di strade è stato in media di 1200 km
8
. 
Si assiste quindi ad uno scenario di monopolio statale in cui da un lato, per molti 
anni l’uso della ferrovia è calato o comunque nella maggior parte dei paesi 
europei non è cresciuto, causando così problemi di vario genere ed innestando un 
circolo vizioso di mancanza di competitività nei confronti dell’aereo e della 
gomma, i primi ad essere liberalizzati. Dall’altro nei tempi recenti ed in 
controtendenza, è nata una forte volontà politica al riequilibrio delle quote di 
mercato delle diverse modalità di trasporto. 
 Ma ciò da cui non si può prescindere nell’analizzare lo sviluppo dei trasporti 
comunitari è che la necessità di mobilità, soprattutto dopo l’abbattimento delle 
frontiere interne, è una priorità per i cittadini dell’Unione
9
 (nel 1970 i km di 
movimento per persona erano 17 al giorno, nel 1998 raddoppiavano a 35 km al 
giorno). La situazione attuale, senza la necessaria armonizzazione delle regole di 
sviluppo, non presenta un assetto ottimale nella ripartizione tra le diverse 
modalità di trasporto e  la scelta di come veicolare tali bisogni non può che essere 
politica. Per questo motivo dall’inizio degli anni Novanta la Comunità, attraverso 
la Commissione, si è mossa per cercare di razionalizzare la crescita dei trasporti 
sia con riferimento alle reti che ai servizi, facendo di quest’azione l’obiettivo 
principale della politica comunitaria del settore. 
Ci si trova ora in una fase in cui l’azione di armonizzazione normativa, a seguito 
dell’adozione delle direttive comunitarie in materia, è stata completata. La 
liberalizzazione è in fase di sviluppo e le azioni di politica dei trasporti 
divengono maggiormente efficaci. 
 Tuttavia se sulla carta l’apertura alla concorrenza è oramai completa, così non è 
nella pratica. Spesso infatti gli operatori privati incontrano grosse difficoltà  ad 
                                                 
8
 Libro Bianco sui Trasporti del 2001, COM/2001/370, punto 1.B.2. Le ragioni di tali trend sono da 
ritrovarsi nella spinta alla modernizzazione delle infrastrutture ferroviarie ed al declino che ha colpito la 
ferrovia nei decenni tra il 1960 ed il 1990. 
9
 Ivi, orientamenti del Libro Bianco, punto 2.
10
entrare nel mercato dei trasporti ferroviari, specialmente nel comparto 
passeggeri. Le ragioni di tali ostacoli si cercheranno qui di evidenziare.
11
Capitolo I 
 
 Le convenzioni e le istituzioni internazionali sul trasporto 
ferroviario 
 
 
La ferrovia ha una lunga e gloriosa tradizione nel trasporto internazionale di 
passeggeri e merci. Sin dai primi viaggi transfrontalieri si è quindi sentita la 
necessità di creare degli strumenti normativi e delle organizzazioni che 
permettessero di rendere più sicuro ed agevole il trasporto, realizzando così le 
condizioni perché vi fossero meno ostacoli possibili alla costruzione di 
collegamenti per via ferrata. 
E’ infatti un’esigenza sentita in tutto il mondo dei trasporti quella di delineare 
una regolamentazione organica del trasporto internazionale, qualunque sia il 
mezzo con il quale esso venga effettuato
10
. 
Sono invero molte le istituzioni e le convenzioni internazionali che si occupano 
di trasporti ferroviari; esse hanno membri e natura diversi, tuttavia convergono 
nello scopo comune di migliorare la mobilità dei cittadini, sia in senso qualitativo 
che quantitativo, assicurare uguali diritti a tutti i viaggiatori e proprietari di merce 
trasportata, sviluppare il mercato del trasporto internazionale, migliorando il 
quadro giuridico in cui si muovono gli operatori del settore. 
La dottrina ha sottolineato come in questa specifica materia la regolamentazione 
tenda naturalmente all’universalità, stante la dimensione tipicamente 
internazionale della stessa attività da regolamentare
11
. 
 Viene sottolineato come la normativa di diritto uniforme rappresenti, per il 
trasporto in ogni sua forma, la tecnica più adeguata di disciplina, in quanto 
consente: «a) di offrire una adeguata regolamentazione a rapporti che per la loro 
                                                 
10
 P.Ivaldi, Diritto uniforme dei trasporti e diritto internazionale privato, Milano, 1990, p. 42. Cfr. anche 
A. Giannini, Studi sulle convenzioni di Berna sui trasporti ferroviari, Roma, 1935, p. 177 e ss. 
11
 S.M. Carbone, La disciplina giuridica del traffico marittimo internazionale, Bologna, 1982, p. 31
12
stessa natura sono destinati a non esaurirsi in tutti i loro elementi, oggettivi e 
soggettivi, nell’ambito di operatività di un solo ordinamento; b) di evitare 
l’aumento quantitativo dei conflitti di leggi e del conseguente pericolo di una 
diversa valutazione di un identico fenomeno nell’ambito di ordinamenti diversi; 
c) di favorire, nella maggior misura possibile, la preventiva e certa 
individuazione delle norme materiali applicabili agli atti ed ai fatti che gravitano 
intorno al fatto tecnico della navigazione»
12
 (nel nostro caso in maniera analoga 
al fatto tecnico del trasporto su rotaia).  
 
1.1 La Convenzione di Berna del 1980 sul trasporto 
internazionale per ferrovia 
 
Risulta evidente analizzando le caratteristiche sopra enunciate come non possa 
esservi un modo per regolare i trasporti ferroviari internazionali diverso dal 
diritto uniforme, prova ne è il fatto che la prima Convenzione relativa al trasporto 
ferroviario internazionale (COTIF) nasce il 14 ottobre 1890 ed è, seppure 
attraverso una lunga serie di revisioni, l’antecedente diretta di quella tutt’ora in 
vigore
13
.  
In effetti tale Convenzione è la prima in assoluto nell’ambito dei trasporti 
internazionali, ed è a suo modo emblematica in quanto nasce in un periodo molto 
favorevole alla ferrovia. Questa, grazie al suo rapido sviluppo, ha avuto un 
effetto rivoluzionario sul trasporto terrestre, tuttavia immediatamente e 
contemporaneamente al suo svilupparsi «la diversità dei regimi giuridici 
ferroviari applicabili ai trasporti ferroviari e la necessità di rispedire le merci ad 
ogni frontiera costituiva un serio ostacolo allo sviluppo degli scambi 
                                                 
12
 S.M. Carbone, La disciplina giuridica del traffico marittimo internazionale, cit., p. 32. 
13
 S.M. Carbone, M. Maresca, voce Trasporto (dir.int.priv.), in Enciclopedia del Diritto, vol. XLIV, p. 
1227.
13
internazionali. E’ stata quindi forte la pressione economica per creare una 
regolamentazione internazionale del contratto di trasporto ferroviario»
14
.  
Il testo attualmente in vigore è il risultato dalle modifiche apportate alla 
Convenzione di Berna del 1980 dal protocollo firmato a  Vilnius il 3 giugno 
1999. La data di entrata in vigore è stata il 1 luglio 2006, quando i due terzi degli 
Stati membri hanno ratificato la Convenzione
15
. 
Caratteristica principale di questa Convenzione è la sua flessibilità e la capacità 
di adattarsi alle modificazioni economiche e tecnologiche del tempo
16
. Creata nel 
1890 è stata modificata per la prima volta nel 1920, successivamente a Roma nel 
1924 vennero introdotte le due convenzioni fondamentali: la Convenzione 
internazionale sul trasporto merci per ferrovia (CIM)
17
 e la Convenzione 
internazionale sul trasporto passeggeri e bagagli per ferrovia (CIV)
18
 . 
In seguito la sede prescelta per le Convenzioni in materia è tornata ad essere, 
come da tradizione, Berna, e, dopo una lunga serie di revisioni e modifiche 
introdotte nel 1985, tutte le convenzioni in materia di contratti di trasporto 
ferroviario sono state unificate nella COTIF.  
Questa oggi comprende una parte istituzionale ed un Protocollo sui privilegi e le 
immunità dell’Organizzazione intergovernativa per i trasporti ferroviari 
internazionali (OTIF), quest’ultima è responsabile dell’attuazione della 
convenzione ed è dotata di personalità giuridica. 
Questa organizzazione ha avuto come predecessore l’Ufficio Centrale per il 
Trasporto Internazionale su Rotaia fondato contemporaneamente alla prima 
stesura della Convenzione nel 1893. 
La revisione della Convenzione prevede che le proposte degli Stati membri 
vengano analizzate da una Commissione di esperti, le decisioni di quest’ultima 
entrano in vigore direttamente senza una ratifica da parte degli Stati, a meno che 
                                                 
14
 G. Mutz, Le droit des transports internationaux ferroviaires, droit uniforme par excellence, in 
International Uniform Law in Practice a cura dell’UNIDROIT, Roma-New York, 1988, p. 448. 
15
 COTIF 1999 enters into force, in European Transport Law, 2007, p. 5 e 137. 
16
 Ivi. 
17
 CIM: Convenzione internazionale per il trasporto di merci su ferrovia. 
18
 CIV: Convenzione internazionale per il trasporto di passeggeri e bagagli su ferrovia.
14
un certo numero di membri non si opponga precedentemente alla decisione della 
Commissione.  
Le due convenzioni del 1924 sul contratto di trasporto di merci e di persone sono 
inserite nella COTIF in veste di Appendice, rispettivamente Appendice A: le 
regole uniformi riguardanti il contratto di trasporto ferroviario di persone e 
bagagli (CIV); e Appendice B: le regole uniformi sul trasporto internazionale 
ferroviario di merci (CIM). 
A queste si aggiungono ulteriori appendici (nella ferma della Convenzione di 
Berna del 1980 erano invece in allegato):  
• Appendice C concernente i le regole uniformi sui trasporti ferroviari 
internazionali di merci pericolose (RID)
19
; 
• Appendice D che regola i contratti di utilizzo di veicoli nel traffico  
internazionale su rotaia (CUV)
20
; 
• Appendice E sulle regole uniformi dei contratti di utilizzo delle 
infrastrutture nel traffico internazionale ferroviario (CUI)
21
; 
• Appendice F riguardante l’approvazione di standard tecnici e l’adozione 
di previsioni tecniche uniformi applicabili al materiale rotabili da 
utilizzarsi nei trasporti ferroviari internazionali (APTU)
22
; 
• Appendice G che crea delle regole uniformi sull’ammissibilità alla 
circolazione ed all’utilizzo del materiale rotabile relativamente al trasporto 
internazionale (ATMF)
23
. 
Gli Stati membri dell’organizzazione sono tutti i membri dell’Unione Europea, 
alcuni paesi del medio Oriente e tre Stati nordafricani, per un totale di 42 
membri
24
.  
                                                 
19
 RID: Regole uniformi sul trasporto internazionale ferroviario di merci pericolose. 
20
 CUV: Regole uniformi sui contratti di utilizzazione dei veicoli nel traffico internazionale ferroviario. 
21
 CUI: Regole uniformi sui contratti di utilizzazione delle infrastrutture nel traffico internazionale 
ferroviario. 
22
 APTU: Regole uniformi sulla validazione delle norme tecniche e l’adozione di prescrizioni tecniche 
applicabili ai materiali ferroviari destinati ad essere utilizzati nel traffico internazionale. 
23
 ATMF: Regole uniformi sull’ammissione tecnica di materiale ferroviario usato nel traffico 
internazionale. 
24
 Questa la lista degli Stati membri: Albania, Algeria, Austria, Belgium, Bosnia and Herzegovina, 
Bulgaria, Croatia, Czech Republic,  Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, Iran,