5
letteratura informale è diventato uno dei mezzi di comunicazione preferiti dalle
amministrazioni pubbliche per svolgere al meglio i compiti assegnati loro dalla legge.
Diversamente da come è successo nel settore tecnico-scientifico, l'utilizzo della
documentazione informale da parte dei pubblici poteri è avvenuto soprattutto per prassi,
senza alcun tipo di regolamentazione formale, con motivazioni che questa tesi cercherà
di indagare.
Quello della letteratura grigia è un tema tradizionalmente studiato dalla
biblioteconomia. L'evoluzione che la materia ha avuto ha costretto anche gli studiosi di
diritto a prendere in attenta considerazione questo fenomeno, anche se in verità sia la
dottrina che il legislatore nazionale hanno mostrato poco interesse a spiegare e regolare
l'uso di questo tipo di documentazione, pur così presente all'interno dell'attività
amministrativa.
I più attenti studiosi di questa materia provengono principalmente dal mondo
delle biblioteche delle pubbliche amministrazioni. Attualmente sono considerati tra i
maggiori esperti di letteratura grigia Fernando Venturini, che lavora presso la biblioteca
della Camera, e Gaetano D'Auria, che opera presso quella della Corte dei Corti. Il loro
interesse per questa materia è tanto più rilevante se si considera il poco interesse che in
genere l'amministrazione ha dedicato alle attività e all'organizzazione delle proprie
biblioteche.
Molti autori si sono soffermati a riflettere sulle condizioni in cui versano le
biblioteche della nostra amministrazione. Tra questi, Bulgarelli
1
nel 1990 ha messo in
evidenza la situazione di profonda inefficienza ed inadeguatezza all'interno delle
biblioteche delle amministrazioni centrali dello Stato, individuandone i quattro mali
1
Cfr. S. Bulgarelli (1990), "Documentazione e biblioteconomia nei processi decisionali
dell'amministrazione centrale della Stato", 41-42.
6
principali: l'inadeguatezza delle sedi; l'esiguità degli stanziamenti di bilancio;
l'insufficienza qualitativa e quantitativa del personale; la mancanza di funzioni attive di
documentazione e l'erogazione solo di servizi elementari e tradizionali (registrazione,
catalogazione per autori e soggetti, distribuzione e prestito).
L'esperienza fatta durante le ricerche bibliografiche all'interno di alcune
biblioteche dello Stato (quelle di Camera e Senato e quella della Corte dei Conti)
conduce però a conclusioni più ottimistiche per quel che riguarda lo stato di queste
biblioteche di pubbliche amministrazioni.
Alla luce di queste considerazioni si è cercato di riordinare in modo sistematico i
contributi fino ad ora forniti dalla non numerosa dottrina in tema di letteratura grigia sia
in campo giuridico che in campo più strettamente biblioteconomico, cercando di
considerare i punti di vista sia del bibliotecario che del giurista.
La tesi è stata concepita in tre parti principali. Nella prima (capitolo 1) ci si è
soffermati a definire in modo dettagliato l'oggetto in esame, considerando che questo è
un tema trattato soprattutto in biblioteconomia e quindi poco noto ai giuristi. La seconda
parte (capitoli 2 e 3) invece è dedicata all'analisi delle conseguenze che questo tipo di
letteratura ha prodotto in ambito giuridico, soprattutto dal punto di vista della nuova
disciplina generale del diritto di accesso ai documenti amministrativi contenuta nella
legge n. 241 del 1990. Infine nel quarto capitolo si è cercato di ricondurre tutti questi
temi all'interno di un discorso più ampio dedicato alle forme in cui si attua la
comunicazione pubblica, delineando anche le possibili prospettive di questa letteratura.
Per comprendere a fondo le caratteristiche della letteratura grigia amministrativa
è stato necessario partire dall'analisi di quello che tuttora può essere considerato il suo
modello, vale a dire la letteratura grigia tecnico-scientifica. L'analisi di questo tipo di
7
documentazione non ha comportato grossi problemi, poiché in biblioteconomia questo
argomento è stato molto studiato, a partire soprattutto dal seminario internazionale di
York del 1978. In quell'occasione infatti sono state fornite delle definizioni e delle
tipologie di letteratura grigia che sono tuttora utilizzabili anche in ambito pubblico.
Maggiori problemi si sono invece incontrati nel cercare di definire il concetto di
letteratura grigia amministrativa, in quanto fino ad ora la dottrina si è poco occupata di
evidenziare eventuali similitudini e differenze di questa documentazione amministrativa
rispetto al modello di origine.
Partendo dai concetti formulati a York, si è cercato di far emergere la
definizione di letteratura grigia amministrativa dal confronto con la categoria opposta
delle pubblicazioni ufficiali, di cui il legislatore si è interessato maggiormente.
Il tentativo di fornire degli esempi di documento non convenzionale di fonte
amministrativa ha potuto portare solamente ad una tipologia indicativa, poiché in realtà
l'oggetto in esame è molto vasto e difficile da ridurre in categorie.
Molto importante è stata l'analisi dei produttori di questa documentazione. Per
compiere ricerche efficaci in tema di letteratura grigia, è necessario definire in
precedenza la nozione di pubblica amministrazione cui si fa riferimento. Questa infatti è
una "nozione plurima e, perciò, relativa, nel senso che muta secondo le norme che, nel
definire il proprio ambito di applicazione, ne fissano l'estensione"
2
. La ricognizione di
alcune definizioni italiane ed europee di pubblica amministrazione porta ad evidenziare
una crescente tendenza a far rientrare in questa nozione anche i soggetti privati (ad es. i
concessionari ed i gestori di pubblici servizi).
2
Cfr. G. D'Auria (2000), "Problematiche della LG di fonte amministrativa", 7.
8
Alcune riflessioni sono state dedicate alla categoria degli utenti di questa
letteratura, tra cui bisogna comprendere non soltanto i singoli cittadini ma gli stessi
soggetti pubblici che, al fine di esercitare la propria attività, hanno bisogno di essere
informati circa la realtà su cui vanno ad intervenire.
La natura informale di questi documenti ne rende impossibile una esatta
quantificazione. Si tratta di materiali che per definizione sfuggono ad ogni tipo di
controllo bibliografico. Qualunque organo statale può infatti redigere della
documentazione grigia su determinati temi, prevedendone solo una limitata diffusione
interna ai propri uffici.
Sono stati comunque raccolti dati, provenienti dalla biblioteca della Corte dei
Conti e della Camera dei deputati i quali, pur se parziali, rendono molto bene l'idea del
rapido aumento che si è avuto nella produzione di questo tipo di letteratura.
Un aspetto importante del presente lavoro consiste nell'indagare i possibili
motivi che hanno indotto nel tempo l'amministrazione italiana a fare largo uso di questo
tipo di documentazione non convenzionale.
Il motivo principale è stato individuato nel tipo di argomenti che di solito sono
contenuti in queste pubblicazioni. La documentazione grigia infatti tratta in genere
argomenti attinenti alla realtà interiore dell'amministrazione, cioè all'organizzazione
interna della macchina amministrativa. Questi sono temi che solitamente
l'amministrazione non desidera diffondere all'esterno dei propri uffici. Secondo un
modo, non ancora del tutto superato, di concepire l'agire amministrativo che è
finalizzato più alla regola del segreto che a quella della trasparenza amministrativa, i
pubblici poteri hanno spesso preferito confezionare documentazione non convenzionale
per tenere nascosti determinati argomenti alla vista dei "profani" non addetti ai lavori,
9
cioè ai cittadini. Nei fatti quindi l'attributo "grigio" è stato interpretato soprattutto
evidenziando la difficile accessibilità per gli utenti delle informazioni contenute in
questo tipo di documentazione.
A questo punto bisogna riflettere sulle conseguenze che questo modo di agire dei
pubblici poteri può aver recato nei confronti dei cittadini. Per fare ciò sono stati
analizzati i possibili punti di contatto tra la disciplina biblioteconomica e quella
giuridica. Il collegamento è stato trovato nella nozione di documento amministrativo,
contenuta nell'art.22 della legge n. 241 del 1990.
Una delle idee principali del presente lavoro è quella di interpretare il concetto di
documentazione amministrativa nel modo più ampio possibile, fino a comprendervi non
solo le pubblicazioni ufficiali, ma soprattutto la letteratura grigia amministrativa. In
questo modo è possibile ridurre le problematiche relative ad una possibile distinzione
tra documentazione ufficiale e documentazione non convenzionale, perché quello che
conta dal punto di vista del diritto è che il documento sia stato confezionato in ambito
pubblico. Di conseguenza si può affermare che anche la letteratura grigia
amministrativa deve essere soggetta alle regole in materia di accesso ai documenti
amministrativi contenute nella nuova legge sul procedimento amministrativo. La prassi
contraria, che si è affermata nel tempo, è da considerarsi non corretta, come una
forzatura compiuta dall'amministrazione per motivi legati soprattutto ad un vecchio
modo di concepire l'azione amministrativa.
Nel terzo capitolo si è cercato di trovare un fondamento a queste affermazioni,
analizzando sia la legislazione che la giurisprudenza nazionale vigenti in tema di diritto
di accesso ai documenti amministrativi.
10
Per prima cosa si è cercato di ricostruire storicamente l'istituto del diritto di
accesso, evidenziandone i punti in comune che la sua disciplina ha avuto con
l'affermazione nel nostro paese del diritto all'informazione. Le norme sul procedimento
amministrativo che qui interessano maggiormente sono quelle relative al c.d. diritto di
accesso informativo (capo V, articoli 22-28). E' infatti solo disponendo di una nozione
ampia del diritto di accesso, visto come un'espressione del diritto all'informazione, che è
possibile farvi rientrare buona parte della categoria di letteratura grigia amministrativa
definita in precedenza.
La conferma delle ipotesi sostenute in precedenza è stata trovata in alcune
decisioni del Consiglio di Stato riguardanti l'oggetto del diritto di accesso, vale a dire la
categoria dei documenti accessibili. La giurisprudenza amministrativa infatti tende
sempre di più ad allargare la sfera oggettiva del diritto in questione, fino a comprendervi
tutti gli atti rappresentativi di mera attività interna, oltre che tutti gli atti del
procedimento e quelli provenienti dai privati in quanto utilizzati ai fini dell'attività
amministrativa. Questi atti interni possono rientrare nella tipologia di letteratura grigia
fornita nella tesi, anche se il giudice amministrativo non ha mai utilizzato questo
termine nelle sue decisioni. In questo modo trova conferma l'idea della forzatura che si è
compiuta da parte dell'amministrazione nel volere usare questo tipo di letteratura anche
in ambito pubblico senza l'ausilio di una regolamentazione giuridica specifica.
Il capitolo conclusivo è stato dedicato alla considerazione dei nuovi modi con
cui l'amministrazione comunica con i propri cittadini. L'uso delle nuove tecnologie
informatiche ha sicuramente rivoluzionato il modo di dialogare delle istituzioni con la
società. La stessa letteratura grigia è destinata ad essere vista sotto una luce diversa, in
quanto l'informatica, ed in particolare l'uso di Internet, ha fatto venire meno molti dei
11
tradizionali problemi legati alla diffusione delle informazioni contenute in questo tipo di
documentazione.
Ed è proprio con una riflessione sull'impatto dell'informatica nel settore
dell'informazione e sui problemi ulteriori che si pongono ad una piena ed efficace
fruizione da parte dei cittadini, che si conclude la tesi. Una conclusione naturalmente
tutt'altro che definitiva, poiché l'intero settore dell'informazione, ed in particolare quella
pubblica, è destinato ad avere una continua evoluzione alla luce del crescente bisogno di
informazioni che contraddistingue le società moderne.
12
CAPITOLO 1
La letteratura grigia tecnico-scientifica
1.1.: Introduzione storica
Il termine “letteratura grigia” compare per la prima volta ufficialmente tra le
carte dei lavori del seminario sulla letteratura non convenzionale svoltosi a York (Gran
Bretagna) il 13 ed il 14 dicembre 1978. L'incontro era stato organizzato dalla Divisione
generale per l’informazione scientifico-tecnica e la gestione dell’informazione della
Commissione delle Comunità europee, in collaborazione con la British Library-
Lending Division (BLLD)
3
, una delle più importanti biblioteche di prestito europee.
Tra i circa 30 partecipanti, tutti provenienti dai nove Stati europei (Belgio,
Olanda, Lussemburgo, Italia, Francia, Germania Ovest, Gran Bretagna, Irlanda e
Danimarca), erano presenti i maggiori esperti del settore in rappresentanza sia dei
produttori che dei fruitori di letteratura grigia, oltre che bibliotecari e documentalisti
4
.
L'argomento del seminario era la trattazione dei molteplici problemi legati
all’accesso e alla circolazione delle informazioni contenute in questi tipi di materiali.
Il tema, noto da tempo tra gli studiosi del settore della biblioteconomia e
dell’archivistica, andava assumendo una certa importanza alla luce del costante aumento
di questo tipo di documentazione. Di conseguenza la comunità scientifica ha ritenuto
necessario incontrarsi per discutere delle soluzioni possibili per favorire la disponibilità
ed il controllo bibliografico della letteratura grigia. Tutti gli studiosi erano infatti a
3
Dal 1986 la biblioteca è denominata British Library- Document Supply Centre (BLDSC)
4
Cfr. V. Alberani (1992), “ La letteratura grigia. Guida per le biblioteche speciali e i servizi
d’informazione”, 21-28.
13
conoscenza delle difficoltà che si potevano incontrare non solo nel procurarsi una copia
del materiale grigio desiderato, ma soprattutto nel cercare di sapere quali altri
documenti trattassero lo stesso argomento.
La definizione del fenomeno della letteratura grigia ha sempre creato una certa
confusione terminologica. A questa letteratura sono stati dati diversi attributi: non
convenzionale, grigia, fuggitiva, effimera, invisibile, informale, sotterranea. E’ solo con
York che ha prevalso l’aggettivo grigio, inteso come sinonimo di non convenzionale.
Nel mondo delle biblioteche è sempre esistita la consuetudine di indicare i vari
generi di letteratura usando dei colori. Di solito si definisce come gialla la letteratura
poliziesca, rosa quella sentimentale, verde quella di fantascienza. Alla dottrina il colore
grigio è sembrato adatto per indicare un tipo di letteratura che si pone in una posizione
intermedia tra quelle pubblicazioni che sono disponibili in commercio (la letteratura
bianca o aperta) e quelle la cui diffusione è limitata o esclusa dalla legge per determinati
motivi (la letteratura nera o segreta)
5
.
A prescindere dall’aggettivo utilizzato, tutti gli studiosi erano concordi che si
trattasse di documenti che avevano una duplice particolarità. Da una parte infatti erano
prodotti in vari modi, dai normali procedimenti a stampa, ai prodotti ottenuti tramite
l’uso delle nuove tecnologie che nel tempo andavano affermandosi. Dall'altra parte
erano diffusi in maniera del tutto informale, seguendo canali spesso personali. Si
trattava quindi di una documentazione non pubblicata attraverso i normali canali
editoriali e commerciali e la cui ricerca e consultazione da parte degli utenti risultava
alquanto difficile.
5
Cfr. A. Sardelli (1993), “Le pubblicazioni minori e non convenzionali”, 12.
14
La letteratura grigia era diffusa soprattutto nel settore tecnico-scientifico, in
quanto prodotta di solito all’interno di organizzazioni scientifiche, industriali ed
economiche, sia private che pubbliche. Si trattava spesso di meri documenti di lavoro, la
cui diffusione era prevista fin dall'inizio solamente tra i diretti interessati.
La limitata circolazione iniziale e la scarsa diffusione e conoscenza successive di
questo tipo di documentazione informale rendeva molto difficile l'accesso alle
informazioni in esse contenute. Nei fatti erano documenti che sfuggivano ad ogni tipo di
controllo bibliografico, non essendo censiti in alcuna bibliografia, base di dati, indici o
cataloghi.
Altrettanto chiari erano però i vantaggi che questo tipo di letteratura dava ai suoi
produttori. La facilità, rapidità ed economicità con cui potevano essere realizzati e fatti
circolare eliminava tutti quei vincoli, tipici del settore del commercio librario, che
spesso comportavano un aumento sia dei tempi che dei costi di produzione.
Storicamente si fa risalire l’interesse per la letteratura grigia all’inizio della
seconda guerra mondiale, con riferimento all’evoluzione di uno dei suoi tipi più
rappresentativi: il rapporto tecnico e di ricerca
6
. Questo materiale grigio, molto diffuso
nel settore energetico e spaziale, conteneva preziose informazioni utili alla produzione
bellica che in quei tempi era molto incentivata nei paesi occidentali.
Per stimolare il settore privato a produrre questo materiale per fini militari, il
governo degli Stati Uniti d'America, attraverso il suo Office of Scientific Research and
Development (OSRD), sponsorizzò numerosi rapporti di ricerca, specialmente nel
settore aeronautico.
6
Cfr. V. Alberani (1992), “Il rapporto tecnico”, 423-450.
15
Gli americani compresero subito le potenzialità di questo tipo di
documentazione. Il rapporto infatti era un efficace mezzo d’informazione e di
pubblicazione complementare e/o alternativo
7
ai classici articoli pubblicati nei periodici
scientifici che, fino ad allora, erano considerati il veicolo più adatto per sviluppare la
discussione scientifica. In quel particolare periodo storico, dati i tempi ristretti e la
mancanza di fondi a disposizione, il rapporto tecnico fu considerato il modo migliore
per divulgare e tutelare i risultati ottenuti da numerosi progetti di ricerca in corso o già
completati, garantendo il necessario segreto militare ed industriale.
Nell’immediato dopoguerra si assiste quindi ad un eccezionale incremento
quantitativo e qualitativo della letteratura grigia, a danno di quella convenzionale.
Cresce il numero di coloro che preferiscono scrivere un documento non convenzionale,
mentre si allarga il campo d’applicazione che, travalicando il settore privato, irrompe in
quello pubblico.
Il successo di questa forma di documentazione era dato principalmente dalla
possibilità di essere prodotta in casa, in genere ad opera dello stesso autore, e diffusa
con notevole rapidità attraverso sistemi tecnologicamente sempre più avanzati (dalle
macchine per scrivere con memoria, alle macchine offset, fino ai moderni elaboratori
elettronici). Era così possibile fornire tutti quei dettagli tecnici (grafici, tabelle ecc.) che
di solito, per motivi editoriali legati ai costi, era difficile pubblicare sulle riviste
scientifiche. Inoltre l’accumulo di articoli scientifici, a fronte di una forte riduzione del
numero dei periodici tradizionali causata dalla guerra, e la generale difficoltà a
7
Alberani parla di mezzo alternativo al periodico scientifico: V. Alberani (1987), “Introduzione alla
letteratura grigia”, 307. Al contrario Dovigo e Marzano parlano di mezzo complementare, scelto in base
al tempo di cui si dispone: A. Dovigo, G. Marzano (1990), “Letteratura grigia e dinamiche documentali”,
211.
16
rispettare tempi di stampa ragionevoli, convinceva molti istituzioni a stampare in
proprio i loro documenti.
Naturalmente né alla comunità scientifica né agli uomini politici sfuggivano i
problemi legati all’accesso ed alla disponibilità di queste fonti documentarie.
Consapevoli dell’importanza crescente assunta dopo la guerra dalla raccolta di
informazioni specie in campo scientifico, le forze alleate vincitrici della seconda guerra
mondiale inviarono in Germania e Giappone numerosi specialisti con il compito di
raccogliere il maggior numero possibile di documenti tecnico-scientifici, interrogando
scienziati e industriali e registrando ogni informazione non pubblicata. Fu così che,
all’inizio della Guerra Fredda, gli Stati Uniti d'America riuscirono a raccogliere migliaia
di documenti la cui gestione fu affidata nel 1950 ad un’agenzia istituita ad hoc dal
Congresso nell’ambito del Department of Commerce. Tale ufficio, dal 1971 denominato
National Technical Information Service (NTIS), ha tuttora il compito di rendere noti e
disponibili i rapporti tecnici prodotti da enti governativi o da altri enti sponsorizzati dal
governo federale.
Nel secondo dopoguerra, sotto l’impulso americano e di fronte alla crescente
centralità dell’informazione nelle società moderne, alcuni enti scientifici ed organismi
internazionali intrapresero delle iniziative congiunte al fine di sviluppare delle nuove e
più efficaci politiche dell’informazione. L’intenzione era di studiare i vari aspetti
dell’informazione scientifica, cercando i modi per garantire una maggiore disponibilità
ed un efficace controllo bibliografico su tutti i documenti, specialmente quelli non
pubblicati.
Una particolare attenzione è stata riservata al processo di standardizzazione della
documentazione prodotta. Bisognava elaborare delle regole che, pur non essendo
17
obbligatorie, permettessero di migliorare lo scambio delle informazioni e dei dati e la
loro integrazione con altri sistemi di comunicazione. Queste norme dovevano riguardare
tutti gli aspetti delle pubblicazioni e cercare di semplificare le procedure, portando
vantaggi in termini di riduzione sia dei costi che dei tempi
8
.
Protagonista di queste iniziative è stata l’United Nation Educational Scientific
and Cultural Organization (UNESCO), fondata a Londra il 16 novembre 1945, ma
operativa dal 4 novembre1946, in base agli accordi presi durante la conferenza di San
Francisco (aprile-giugno 1945) che videro anche la nascita delle Nazioni Unite il 26
aprile 1945. Divenuto istituto specializzato dell’ONU il 12 dicembre 1946, l'UNESCO
si è posta come obiettivo principale la promozione della cooperazione internazionale nel
campo dell’educazione, della scienza e della cultura al fine di realizzare una maggiore
comprensione tra gli Stati.
Tra i molti programmi sostenuti dall'UNESCO, alcuni hanno riguardato la
cooperazione internazionale in materia di standardizzazione e trasferimento
dell’informazione scientifica. Nell’affrontare queste tematiche, l’UNESCO ha
collaborato con i due principali organismi internazionale di standardizzazione:
l’International Organization for Standardization (ISO), fondata nel 1947 con l’obiettivo
di facilitare lo scambio di prodotti e servizi e di incentivare la cooperazione nelle attività
intellettuali, scientifiche, tecnologiche ed economiche; l’International Council of
Scientific Unions (ICSU), nato nel 1931 con lo scopo di incentivare l’attività scientifica
internazionale, stimolando lo scambio di idee attraverso lo sviluppo di sistemi di
informazione e di norme scientifiche.
8
Cfr.V. Alberani (1992), “La letteratura grigia. Guida per le biblioteche speciali e i servizi
d’informazione”, 43-50.
18
Tra le iniziative intraprese dall’UNESCO nel settore dell’informazione, bisogna
ricordare il programma UNISIST (Universal System for Information in Science and
Technology) per la creazione di un sistema mondiale d’informazione scientifica. Questo
progetto, nato nel 1972 in cooperazione con l’ICSU, si è posto l'obiettivo di rendere più
intensi gli scambi dei dati pubblicati o da pubblicare, attraverso un miglioramento dei
servizi di informazione da inserire in un sistema mondiale.
All’interno di questa cornice, l’UNESCO ha organizzato nel 1974 a Parigi una
conferenza intergovernativa sulla pianificazione delle infrastrutture nazionali in materia
di documentazione, biblioteche ed archivi, in collaborazione con le più importanti
associazioni professionali europee di bibliotecari, archivisti e documentalisti: l’Institut
International de Bibliographie (IIB), fondato a Brussel nel 1896 e rinominato
International Federation of Information and Documentation (FID) nel 1986;
l’International Federation of Library Association and Institutions (IFLA), fondato a
Edimburgo nel 1927; l’International Council of Archives (ICA) fondato a Parigi nel
1948
9
.
9
Cfr.V. Alberani (1992), “La letteratura grigia. Guida per le biblioteche speciali e i servizi
d’informazione”, 21-28.
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