La gestione delle RU: Modelli di applicazione della best practice all'interno del Comune di Bari

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PAR T E I
L ’E VOL UZ IONE DE L L A PUB B L IC A AMMINIST R AZ IONE .
QUADR O DI R IFE R IME NT O L E GISL AT IVO.
L a c re sc e nt e a t t e nz i one ve rso i l se t t ore pubbl i c o è de t t a t a da l l a ne c e ssi t à
di m i gl i ora re i l suo ope ra t o a l fi ne di a l z a re i l suo l i ve l l o di produt t i vi t à
c he pot re bbe c ost i t ui re un punt o de bol e ne l l a c om pe t i z i one t ra i di ve rsi
St a t i e a m bi t i t e rri t ori a l i , ri sc ont ra ndo a nc he i l pe so c he e sso ha
ne l l ’e c onom i a ; i nfa t t i ra ppre se nt a ol t re i l 50 pe r c e nt o de l PIL i n a l c uni
Pa e si e urope i e ol t re un t e rz o de l PIL ne gl i USA.
Il si gni fi c a t o di ri c c he z z a di una na z i one st a sube ndo una sort a di
ri vi si t a z i one ri t e ne ndo c he non possa e sse re m i sura t a sol o a t t ra ve rso l a
di m e nsi one qua nt i t a t i va de l PIL m a c he de bba e sse re ri c ol l e ga t a a d a l t ri
i ndi c a t ori c om e l a qua l i t à de i c onsum i c ol l e t t i vi ; a d e se m pi o, vi e ne da t a
i m port a nz a a l l a qua l i t à de i se rvi z i pubbl i c i e roga t i , a l l a si c ure z z a , a l l a
pre se nz a di a si l i ni do e di st rut t ure pe r a nz i a ni , a l l a qua l i t à de l l ’a m bi e nt e .
Il proc e sso di m ode rni z z a z i one è st a t o m osso da una c onc e z i one nuova
de l l ’a m m i ni st ra z i one , non pi ù ba sa t a sol o sul ri spe t t o form a l e -
proc e dura l e de l l e norm e , be nsì ori e nt a t a a va l ori di e ffi c i e nz a , e ffi c a c i a ,
e c onom i c i t à ne l l a ge st i one de l l e ri sorse , di t ra spa re nz a , di
re sponsa bi l i z z a z i one de i di ri ge nt i pubbl i c i e di c ont rol l o sui ri sul t a t i
de l l a ge st i one . L e ri form e de l l e a m m i ni st ra z i oni pubbl i c he , ha nno
l ’obi e t t i vo di ri durre l e di ffe re nz e t ra i fi ni i st i t uz i ona l i c om e ga ra nt i re i l
progre sso um a no, c i vi l e e soc i a l e e l o svi l uppo e c onom i c o de l l a
c om uni t à e i fi ni re a l m e nt e c onse gui t i , t ra obi e t t i vi di c hi a ra t i e que l l i
e ffe t t i va m e nt e c onse gui t i , t ra l i ve l l i qua l i - qua nt i t a t i vi di se rvi z i a t t e si e
que l l i i n e ffe t t i e roga t i . L e ri form e de l se t t ore pubbl i c o possono e sse re
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Le funzioni di indirizzo e controllo ricadono sugli organi elettivi. C fr. B orgonovi E.
“ Principi e sistemi aziendali per le PA ”. Egea IV EDIZIONE p. 195
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Le funzioni di gestione sono attribuite ai dirigenti autonomamente e con dirette
responsabilità.
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B OR GONOVI ELIO “ Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche ”
EGEA IV EDIZIONE 2004 p.10-11; 197-198
c l a ssi fi c a t e i n: i st i t uz i ona l i , de l si st e m a a m m i ni st ra t i vo, de l m a na ge m e nt .
L e pri m e si ri fe ri sc ono a l l a pol i t i c a i st i t uz i ona l e , ossi a l a di st ri buz i one
de l l e funz i oni t ra i di ve rsi l i ve l l i di gove rno, l e se c onde ri gua rda no l e
re gol e ge ne ra l i de l si st e m a de l l e a m m i ni st ra z i oni pubbl i c he , sopra t t ut t o
a spe t t i qua l i : l a di st i nz i one fra funz i one di i ndi ri z z o e c ont rol l o
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e
funz i oni di ge st i one
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. L e ri form e de l m a na ge m e nt i nve c e , c onsi st ono
ne l l ’i nt roduz i one di c ri t e ri e st rum e nt i funz i ona l i a l ra ggi ungi m e nt o
de gl i obi e t t i vi e a l l ’ot t e ni m e nt o de i ri sul t a t i . Si fa ri fe ri m e nt o a gl i
i nt e rve nt i di ri de fi ni z i one de l l a m a c rost rut t ura e de l l e posi z i oni
orga ni z z a t i ve , a l l ’i nt roduz i one di si st e m i di progra m m a z i one e c ont rol l o
e di pi a ni fi c a z i one a l ungo t e rm i ne .
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L e pri nc i pa l i ri form e a m m i ni st ra t i ve c he ha nno de t e rm i na t o l e t a ppe
fonda m e nt a l i ne l l ’e vol uz i one de l l a Pubbl i c a Am m i ni st ra z i one si
pre ndono i n c onsi de ra z i one :
 l a l e gge 142/ 1990 a t t ua l a ri form a de l l e a ut onom i e l oc a l i pre ve de ndo un
si st e m a di ge st i one c he a ffi da va se rvi z i pubbl i c i l oc a l i a nc he a soc i e t à
m i st e , si no a pre ve de re suc c e ssi va m e nt e una t ra sform a z i one de l l e
a z i e nde m uni c i pa l i z z a t e i n ve re e propri e soc i e t à di c a pi t a l i ;
 i l D.l gs. 29/ 1993 c he di sc i pl i na l ’orga ni z z a z i one de gl i uffi c i e i ra pport i
di l a voro e di i m pi e go a l l e di pe nde nz e de l l e Am m i ni st ra z i oni ,
c onsi de ra ndo l e a ut onom i e l oc a l i de l l e re gi oni e de l l e provi nc e
a ut onom e .In m odo pa rt i c ol a re l ’a rt i c ol o 2 c om m a 1 pre ve de una
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SANGIOR GI G. “Management e governance nella Pubblica Amministrazione” FR ANC O
ANGELI 2015 p.9-10
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La figura del “ city manager ” nasce negli USA, è assunto dal consiglio per le sue capacità
manageriali e non rispetto alla sua appartenenza politica. Rispetto alla corrispondente figura presente
nell’esperienza statunitense, il city manager italiano si confronta con una più incisiva leadership del
sindaco, di cui è stato rafforzato l’agire come rappresentante della comunità verso lo Stato e come
catalizzatore degli interessi locali, nonché come garante nei confronti della burocrazia; con il
segretario comunale. C fr. B ALB ONI E., “ C ity manager e sistemi di governo politico e
amministrativo delle città, in Regione e governo locale”, 1995, p 1-2; p 177.
m a ggi ore fl e ssi bi l i t à ope ra t i va , nonc hé ga ra nt i sc e l a t ra spa re nz a
de l l ’a z i one a m m i ni st ra t i va ;
 l a l e gge 59/ 1997 c he ha pre vi st o i l t ra sfe ri m e nt o de l l e funz i oni e de l l e
c om pe t e nz e da l l o St a t o a l l e R e gi oni e a i C om uni , a t t ua ndo una
ri orga ni z z a z i one c he si ba sa sul pri nc i pi o di sussi di a ri e t à ; ri t e ne ndo
e ffi c a c e un de c e nt ra m e nt o ve rso gl i E nt i l oc a l i , i n qua nt o ra ppre se nt a no
l ’a va m bra c c i o de l se t t ore pubbl i c o pi ù a di re t t o c ont a t t o c on l a di ve rsa
ut e nz a . Ne l l ’ a rt i c ol o 4si spe c i fi c a c he l o St a t o, c om e l ’Uni one E urope a ,
de ve m a nt e ne re a sé sol o l o svol gi m e nt o di funz i oni c he pe r l a l oro
na t ura non possono e sse re de l e ga t e a gl i e nt i m i nori ;
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 l a l e gge 127/ 1997, oggi ri pre sa ne l l ’a rt i c ol o 108 de l T UE L ,ha pre vi st o
una se ri e di provve di m e nt i pe r se m pl i fi c a re i proc e di m e nt i buroc ra t i c i
ga ra nt e ndo m a ggi ore a ut onom i a a gl i e nt i l oc a l i . Inol t re a l Pre si de nt e
de l l a Provi nc i a è st a t a da t a l a possi bi l i t à di nom i na re , pre vi a de l i be ra di
Gi unt a e a l di l à de l l a dot a z i one orga ni c a , c on a ssunz i one a t e m po
de t e rm i na t o, de l l a dura t a non supe ri ore a que l l a de l propri o m a nda t o,un
Di re t t ore Ge ne ra l e a c ui vi e ne a ffi da t o i l c om pi t o di c oordi na re l e a t t i vi t à
di t ut t i i di ri ge nt i de l l e ri pa rt i z i oni c he a l ui ri spondono de l l oro ope ra t o e
di i m post a re de gl i st rum e nt i di va l ut a z i one c he gi à ne l D.l gs. 286/ 1999
sono c onsi de ra t i fonda m e nt a l i i n ri fe ri m e nt o a l l a ge st i one de l pe rsona l e .
Il Di re t t ore Ge ne ra l e ri c opre dunque l a fi gura de l “ c i t y m a na ge r”
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i n
qua ndo gl i sono a t t ri bui t i c om pi t i di c ont rol l o e i m pul so de l l ’a t t i vi t à
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NAR DUC C I F. “Guida normativa dell’Amministrazione locale” MAGGIOLI 2015 p.202;
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a m m i ni st ra t i va , oc c upa ndosi di re a l i z z a re gl i obi e t t i vi st a bi l i t i da gl i
orga ni di Gove rno de l i ne a ndo i l pri nc i pi o di se pa ra z i one e di st i nz i one
de l l e c om pe t e nz e t ra a ppa ra t o buroc ra t i c o e a ppa ra t o pol i t i c o.
At t ra ve rso l a l e gge fi na nz i a ri a de l 2010 è st a t a pre vi st a l a soppre ssi one
de l l a fi gura de l Di re t t ore Ge ne ra l e ne i c om uni c on popol a z i one i nfe ri ore
a i 100 m i l a a bi t a nt i ;
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 l a l e gge 191/ 1998, l a c osi dde t t a l e gge B a ssa ni ni T e r c ont e ne nt e de l l e
m odi fi c he e de l l e i nt e gra z i oni a l l e l e ggi pre c e de nt i , nonc hé norm e i n
m a t e ri a di form a z i one de l pe rsona l e di pe nde nt e e di l a voro a di st a nz a
ne l l e Pubbl i c he Am m i ni st ra z i oni ;
 i l D.l gs.80/ 1998 e 387/ 1998 c he di sc i pl i na no l a pri va t i z z a z i one de l
Pubbl i c o Im pi e go. E nt ra m bi si soffe rm a no sul t e m a de l l a re sponsa bi l i t à
e de l l a va l ut a z i one de l l a di ri ge nz a pubbl i c a .
L ’e ffe t t i vi t à de l l ’i st i t ut o de l l a re sponsa bi l i t à di ri ge nz i a l e ri m a ne l e ga t a
a l l a t e c ni c a de l l a va l ut a z i one , c he è ri sul t a t a ogge t t o di i nt e rve nt o da
pa rt e de l l e gi sl a t ore de l e ga t o ne l d.l gs. n.286 de l 1999. L a norm a
pre ve de , i nfa t t i , un si st e m a di c ont rol l i ri gua rda nt i l a va l ut a z i one
st ra t e gi c a , l a re gol a ri t à a m m i ni st ra t i va e c ont a bi l e , i l c ont rol l o di
ge st i one e l a va l ut a z i one de l l a di ri ge nz a . Me ri t o di que st a fa se , ol t re a d
a ve r c om pi ut o un pa sso a va nt i ne l pe rc orso di pri va t i z z a z i one de l
ra pport o di l a voro, è st a t o i n pa rt i c ol a re di a ve r de l i ne a t o un si st e m a
c oe re nt e di c ont rol l i t ogl i e ndo l a va l ut a z i one de l l a di ri ge nz a da un
i sol a m e nt o c he l a re nde va di fa t t o non i nc i si va .
 i l De c re t o l gs. 267/ 2000 c he di sc i pl i na l ’ordi na m e nt o de gl i e nt i l oc a l i .
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SANGIOR GI G. “ Management e governance nella Pubblica Amministrazione” FR ANC O
ANGELI 2015 p.9-10
Ne l l o spe c i fi c o gl i a rt i c ol i da 107 a 111 de fi ni sc ono l e funz i oni e i pot e ri
de i di ri ge nt i t ra c ui ri e nt ra no l a di re z i one de gl i uffi c i e de i se rvi z i
se c ondo qua nt o st a bi l i t o da gl i st a t ut i i nt e rni e da i re gol a m e nt i , a doz i one
di a t t i e provve di m e nt i a m m i ni st ra t i vi c he i m pe gna no l ’a m m i ni st ra z i one
ve rso l ’e st e rno; l a pre si de nz a de l l e c om m i ssi oni di ga ra e di c onc orso, l a
re sponsa bi l i t à de l l e proc e dure d’a ppa l t o, a t t i di a m m i ni st ra z i one e
ge st i one de l pe rsona l e .
 L a l e gge 145/ 2002 c he de t t a de l l e di sposi z i oni i n t e m a di ri ordi no de l l a
di ri ge nz a st a t a l e e fa vori sc e l o sc a m bi o di e spe ri e nz e t ra pubbl i c o e
pri va t o.
Ne gl i ul t i m i a nni i proc e ssi di pri va t i z z a z i one di se rvi z i pubbl i c i ha nno
c a ra t t e ri z z a t o l a pol i t i c a e c onom i c a i n t ut t a l ’E uropa oc c i de nt a l e ,
t rova ndo ri spost a ne l fa t t o c he i se rvi z i e roga t i di re t t a m e nt e da l l a
Pubbl i c a Am m i ni st ra z i one c om port i no un di spe ndi o di ri sorse e
ra ggi unga no i n m a ni e ra pa rz i a l e l ’ut e nz a . Pe r que st o si è sost e nut o c he
fosse possi bi l e a ffi da re l e a t t i vi t à svol t e sol i t a m e nt e da l l o St a t o a l l e
st rut t ure pri va t e , e vi t a ndo uno spre c o di ri sorse ; non e l i m i na ndo pe rò i l
ruol o funz i ona l e a ssol t o da l se t t ore pubbl i c o ne l l o sost e ne re spe c i fi c he
a t t i vi t à .
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C APIT OL O I
IL NE W PUB L IC MANAGE ME NT
C on i l t e rm i ne Ne w Publ i c Ma na ge m e nt si i ndi vi dua un m ode l l o di
gove rno e d un i nsi e m e di t e c ni c he di ge st i one de l l e a m m i ni st ra z i oni
pubbl i c he ba sa t i su pra t i c he prove ni e nt i sopra t t ut t o da l se t t ore pri va t o.
L ’i de a di ba se è que l l a di i nt e gra re i l di ri t t o a m m i ni st ra t i vo e l e pra t i c he
ge st i ona l i t ra di z i ona l i c he re gol a no i l funz i ona m e nt o di un e nt e pubbl i c o
i nc e nt ra t e sul l a c oe re nz a t ra norm e e a de m pi m e nt i a m m i ni st ra t i vi c on
m e t odi di ge st i one ori e nt a t i a l ri sul t a t o, ga ra nt e ndo m a ggi ore
e c onom i c i t à , e ffi c i e nz a e d e ffi c a c i a ne l l a ge st i one de l l e ri sorse e ne l l a
forni t ura de i se rvi z i . T a l e m ode l l o è st a t o spe ri m e nt a t o i ni z i a l m e nt e da l l e
PA i n Nuova Z e l a nda , R e gno Uni t o e d Aust ra l i a c on l ’i nt e nt o di
foc a l i z z a rsi sul l e funz i oni pri nc i pa l i e d e st e rna l i z z a re gl i a l t ri se rvi z i pe r
i qua l i si ri se rva un ruol o sol o di i ndi ri z z o.
Ne i proc e ssi di ri form a sol l e c i t a t i da l l a c ri si de l l a fi na nz a pubbl i c a i l
Ne w Publ i c Ma na ge m e nt ha a ssunt o un ruol o pri nc i pa l e pone ndosi c om e
m ode l l o di Good Gove rnm e nt . I pri nc i pa l i punt i c a rdi ne ne i progra m m i
di ra z i ona l i z z a z i one de gl i a ppa ra t i a m m i ni st ra t i vi da c ui è possi bi l e
ri sc ont ra re l a c onc re t e z z a a ppl i c a t i va de l NPM sono:
 Se pa ra z i one t ra funz i oni di i ndi ri z z o e fi ssa z i one di obi e t t i vi pol i t i c i , di
c om pe t e nz a de l l ’orga no pol i t i c o e funz i oni di ge st i one e
ra z i ona l i z z a z i one de i proc e ssi a ffi da t a a l m a na ge m e nt ;
 Sne l l i m e nt o de gl i a ppa ra t i a m m i ni st ra t i vi a t t ra ve rso proc e ssi di
e st e rna l i z z a z i one di funz i oni ge st i ona l i ;
 R a z i ona l i z z a z i one de i proc e ssi di pi a ni fi c a z i one e va l ut a z i one de l l a
pe rform a nc e ;
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SANGIOR GI G. “ Management e governance nella Pubblica Amministrazione ” FR ANC O
ANGELI 2015 p.44-45
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Lo Spoilsystem è la pratica politica, nata negli USA tra il 1820 e il 1865, secondo cui gli
alti dirigenti della pubblica amministrazione cambiano con il cambiare del governo. Le forze
politiche al governo affidano dunque la guida della complessa macchina amministrativa a
dirigenti che ritengono che non soltanto possano, ma anche vogliano far loro raggiungere
gli obiettivi politici.
 Possi bi l i t à di ge st i one fl e ssi bi l e de l pe rsona l e ;
 Va l ori z z a z i one de l l e ri sorse um a ne , i nc e nt i va z i one de l pe rsona l e sul l a
ba se de l l e pe rform a nc e orga ni z z a t i ve e i ndi vi dua l i ;
 Im pi e go di IC T ;
 Ma ggi ore a t t e nz i one a l l a qua l i t à de i se rvi z i e a l l ’a sc ol t o de i c i t t a di ni
ut e nt i ;
 R i m oz i one de l l ’a c c e sso de i vi nc ol i buroc ra t i c i .
Il NPM, dunque , sa nc i sc e i l pa ssa ggi o da l m ode l l o t ra di z i ona l e di
a m m i ni st ra z i one , i nc e nt ra t o sul l a buroc ra z i a e sul c ont rol l o c e nt ra l i z z a t o,
a l m ode l l o di ge st i one pi ù vi c i no a l l e l ogi c he e c onom i c he .
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Pe r c om pre nde re m e gl i o l ’a pproc c i o de l Ne w Publ i c Ma na ge m e nt è
ne c e ssa ri o ri sa l i re a l l e ba si t e ori c he c he ha nno i nfl ue nz a t o gl i i de a t ori
de l l e ri form e c he furono i n se gui t o c l a ssi fi c a t e c om e NPM e qui ndi a l l o
svi l uppo de l pe nsi e ro a m m i ni st ra t i vo.
Ne gl i St a t i Uni t i ne l di c i a nnove si m o se c ol o i l si st e m a a m m i ni st ra t i vo e ra
dom i na t o da l l o “ spoi l syst e m ”
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pe r c ui i l pe rsona l e a m m i ni st ra t i vo
c a m bi a va spe sso e si svi l uppò i nfa t t i un m ovi m e nt o pe r l a ri form a de l l a
pol i t i c a e de l l ’a m m i ni st ra z i one . I Progre ssi st i ri c hi e de va no un m a ggi ore
i nt e rve nt o de l l o St a t o, l a se pa ra z i one de l l a pol i t i c a da l l ’a m m i ni st ra z i one ,
i l pri nc i pi o de l m e ri t o e l a c orre t t a ge st i one de l l e ri sorse fi na nz i a ri e .
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Uno dei principali attori del movimento progressista fu Il Newe York B ureau for
MunicipalR esearch che fu influenzato dal Management scientifico di Taylor. Egli credeva
che l’efficienza rappresentasse la migliore soluzione al problema della corruzione e
dell’incompetenza. C fr. GR UENING G. Periodico : Azienda pubblica 1998. “ Origini e basi
teoriche del N ew Public Management ” Volume 11, Fascicolo 6 p. 671
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Herbert Simon ha analizzato in maniera sistematica il comportamento decisionale degli
individui all'interno delle organizzazioni, osservando che costoro non si attenevano ai criteri
imposti dalle teorie normative. In particolare ha evidenziato come la scelta effettuata da
un individuo non rispetta gli assiomi fondamentali dell'approccio logico. Quindi un
individuo più che fare scelte ottimali, fa scelte soddisfacenti, vuoi per i vincoli svolti dalle
organizzazioni, vuoi per i limiti imposti dal sistema cognitivo umano.“ Administrative
Behavior. A study of Decision-making in Administrative Organization” ( Il comportamento
amministrativo , traduzione di Administrativebehavior) Il Mulino, 1958.
I t ra gua rdi pri nc i pa l i ra ggi unt i a t t ra ve rso l a ri form a de i Progre ssi st i
furono l ’i nt roduz i one de l l a c a rri e ra ne l l ’a m m i ni st ra z i one st a t a l e , i l
budge t e l a ri duz i one de l l a c orruz i one .
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I ri form a t ori progre ssi st i furono i pri m i a d ut i l i z z a re gl i i ndi c a t ori di
pe rform a nc e pe r c onfront a re l ’e ffi c i e nz a de l l e a m m i ni st ra z i oni
pubbl i c he e c ost rui rono una t e ori a orga ni z z a t i va i nt e gra t a da una
c onc e z i one di m a na ge m e nt . Ne gl i a nni ‘20 a l c uni profe ssi oni st i
i st i t ui rono l a publ i c a dm i ni st ra t i on, un m ode l l o c om pre nsi vo di un
i nsi e m e di c onc e t t i orga ni z z a t i vi e ge st i ona l i c orre l a t o a d un gove rno
c orre t t o, a d uno st a t o a t t i vo e d a l c onvi nc i m e nt o c he l a c onosc e nz a
ogge t t i va se rva a c ont rol l a re l ’a m bi e nt e soc i a l e e fi si c o. Dopo l a se c onda
gue rra m ondi a l e i pri nc i pi de l l a publ i c a dm i ni st ra t i on c l a ssi c a ve nne ro
m e ssi i n di sc ussi one svi l uppa ndosi un i nt e re sse pe r l e a na l i si e un
pa ssa ggi o da un st i l e ge st i ona l e di t i po buroc ra t i c o a d un a l t ro ra z i ona l e
e d a na l i t i c o. Uno de i c ri t i c i e c onom i st i He rbe rt Si m on
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ba sa va l a sua
i de a ne l fonda re l a pubbl i c a a m m i ni st ra z i one sul l ’osse rva z i one ri gorosa
e sc i e nt i fi c a de i fa t t i da c ui si sa re bbe ro de ri va t e l e l e ggi sc i e nt i fi c he de l
c om port a m e nt o um a no.