La gestione dell'Immigrazione: Evoluzione ed organizzazione dell'Ufficio Immigrazione nella Questura di Treviso

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PREMESSA 
 
“Il carattere emergenziale attribuito all'immigrazione e il convincimento 
diffuso circa la politicità di tale fenomeno sociale hanno giustificato 
l'affidamento esclusivo della sua gestione agli organi esecutivi dello Stato e 
all'autorità di polizia”
1
. 
 
 
 Il fenomeno migratorio sta assumendo negli ultimi anni un rilievo 
sempre maggiore a livello politico, economico e sociale. Lo “straniero o 
comunitario che sia” è oggetto di specifiche attenzioni da parte di tutta 
la politica.  
Gli stranieri irregolari o clandestini ed alcune etnie di cittadini 
comunitari provenienti da specifici Stati (es. Romania) sono, troppo 
spesso, marchiati dai toni allarmistici dei mass media, con la voglia di 
renderli il capro espiatorio di “tutti i mali” che tormentano l’attuale 
società italiana. Intorno all'immigrazione si muovono svariate montature 
e luoghi comuni che hanno l'effetto di voler rendere omogeneo un 
fenomeno in realtà molto diversificato e complesso.  
Gli stranieri vengono valutati in base all’appartenenza di due 
gruppi ben distinti, i “regolari” e gli “irregolari e/o clandestini”, ma non 
sempre questa distinzione equivale a “onesti” e “disonesti”. Questa 
suddivisione rappresenta però, di fatto, un fattore che determinerà il 
loro arco vitale di permanenza nel nostro Paese e la sua conclusione, 
volontaria o meno.  
La Questura, come organo esecutivo dello Stato ed autorità di 
polizia, ha tra i suoi compiti quello di consentire l’integrazione degli 
stranieri all’interno di un contesto sociale e garantire che il loro 
inserimento avvenga nel rispetto dell’ordine pubblico.   
Questo lavoro, nato anche sulla base dell’esperienza personale, 
intende mettere in evidenza la complessità nella gestione del fenomeno 
migratorio e le mutazioni che l’Ufficio Immigrazione della Questura di 
                                                           
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 I. GJERGJI
 
, Circolari amministrative e immigrazione, Franco Angeli, 2013 - p. 9.
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Treviso ha subìto per stare al passo con i flussi migratori ed i mutamenti 
legislativi intervenuti negli anni. 
In particolare, nella prima parte, dopo una breve introduzione 
generale ed una definizione delle categorie di migranti, verrà fornito un 
quadro storico-sociologico e normativo.  
Nel primo capitolo si tratteranno le principali motivazioni storico-
sociologiche che hanno portato gli stranieri ad abbandonare il loro Paese 
per giungere in Italia.  
Nel secondo capitolo verranno evidenziate le mutazioni che queste 
migrazioni hanno prodotto nel tessuto sociale italiano tanto da essere 
considerate un fenomeno primario ed usato dai partiti politici nelle 
campagne elettorali.  
Nell’ultimo capitolo verranno passate in rassegna tutte le 
normative nazionali e sovranazionali che hanno preso in esame il 
fenomeno migratorio fino a giungere all’attuale normativa in materia di 
Immigrazione contenuta nel Testo Unico delle leggi sull’immigrazione o 
D. Lgs. 286/98.  
Nella seconda parte il fulcro sarà rappresentato dall’organizzazione 
dell’Ufficio Immigrazione della Questura di Treviso.  
Dopo un breve cenno all’organizzazione generale del Ministero 
dell’Interno relativo alla gestione dell’immigrazione, nel primo capitolo 
verrà fatta menzione dell’evoluzione prodotta dal fenomeno in 
trattazione partendo dagli inizi degli anni Novanta per giungere sino a 
noi, mentre nel capitolo successivo si tratterà dettagliatamente 
dell’organizzazione dell’Ufficio Immigrazione delineandone il personale e 
le competenze specifiche delle varie Sezioni e verrà, inoltre, dato 
significativo risalto alla funzione delle Circolari Ministeriali nella gestione 
dell’immigrazione. 
Nell’ultimo capitolo si menzionerà il ruolo svolto da altre istituzioni 
che, con le proprie reti composte da associazioni, enti privati e pubblici, 
svolgono un ruolo importante per la gestione del fenomeno migratorio.
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PARTE I 
 
LA GESTIONE DELL’IMMIGRAZIONE 
ASPETTO STORICO-SOCIOLOGICO E NORMATIVO 
 
 
INTRODUZIONE  
 
 La normativa italiana relativa al fenomeno migratorio è cambiata, 
di volta in volta, con il mutare delle realtà che facevano ingresso nel 
territorio ma anche con l’aumentare di quel senso di disagio che i nostri 
connazionali provano nel coesistere con queste realtà.  
 Ci si riferisce, ad esempio, al cambiamento di abitudini degli italiani 
per una sensazione di paura che credono di provare per colpa degli 
immigrati.  
 I cambiamenti normativi tesi a ricercare soluzioni adeguate e 
funzionali alle esigenze sociali e politiche hanno spesso tratto origine dai 
decreti legge e hanno avuto conseguenze profonde anche  all'interno 
delle nostre Istituzioni principali; basti pensare al Governo italiano che, 
non solo, come si vedrà, ha dato spinte notevoli per l’emanazione di 
normative che andassero a garantire giuridicamente il fenomeno 
(vedremo che quasi tutte sono frutto di decreti sia per la specificità 
dell’argomento che per l’esigenza di fronteggiare delle situazioni di 
emergenza che il normale iter legislativo non potrebbe fare con la 
velocità necessaria),  ma ha pure modificato quelli che sono sempre 
stati gli indirizzi politico-governativi nazionali: dapprima, a partire dal 
1991 con la creazione del Ministero per gli italiani all'estero e 
l’immigrazione, retto dal Ministro senza portafogli BONIVER
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; poi, dal 
                                                           
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 Margherita BONIVER è nata a Roma il 11.03.1938, laureata in Relazioni Internazionali 
nel 1973 ha fondato la sezione italiana di Amnesty International che ha presieduto sino al 
1980. Nel 1991 è stata Ministro per gli italiani all'estero ed immigrazione nel governo
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1993, con il trasferimento di alcune competenze relative al fenomeno 
migratorio dal Ministero dell’Interno al Ministero degli Affari Sociali, 
poi denominato della Solidarietà Sociale, per arrivare, nel Governo del 
Presidente del Consiglio LETTA, al Ministero dell’Integrazione
3
 retto 
dal Ministro Kashetu KYENGE detta Cécile
4
. 
 La normativa ha sempre più delineato differenze di trattamento 
categorizzando i soggetti interessati al fenomeno, ovvero: 
1) i cittadini comunitari; 
2) i cittadini stranieri (distinti sulla base del possesso del permesso 
di soggiorno tra “regolari”, “irregolari” e/o clandestini); 
3) gli apolidi; 
4) coloro che beneficiano di specifiche tutele (ovvero il diritto d' asilo 
e lo status di rifugiato)
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; 
a cui corrispondono diritti e doveri ben diversi. 
 Particolare interessante è riconoscere chiaramente le distinzioni 
imposte dallo stesso potere statale nei confronti dello straniero 
“regolare”, “irregolare”, “clandestino”, perché questa rubricazione, 
imposta al migrante come fosse mercanzia, ha tuttavia pesanti 
conseguenze per lo straniero sul piano giuridico, sociale, economico, 
politico e culturale. 
Se la distinzione tra regolare ed irregolare e/o clandestino ci 
appare abbastanza scontata (il primo è colui che risiede regolarmente 
nel territorio italiano mentre il secondo, lo dice la parola stessa, non 
                                                                                                                                                                  
Andreotti VII ed un anno dopo è stata ministro per il Turismo e lo spettacolo nel governo 
Amato I. 
Fonte http://cinquantamila.corriere.it/storyTellerThread.php?threadId=BONIVER+Margherita  
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 Nell’ultimo Governo, nato alla fine di febbraio 2014, il Ministero dell’Integrazione 
Sociale non è stato rinnovato, forse per la necessità di rivolgere completamente gli 
sforzi dell’Esecutivo verso il risanamento economico della Nazione. 
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 Kashetu KYENGE detta Cécile, originaria della Repubblica Democratica del Congo. 
Giunge in Italia nel 1983 dove si laurea in medicina e chirurgia all'Università Cattolica di 
Roma. Il 25 Febbraio 2013 è stata eletta alla Camera dei deputati -XVII legislatura- 
divenendo poi Ministra per l'Integrazione nella medesima legislatura. (Fonte 
http://www.integrazione.gov.it/ministro/biografia.aspx) 
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 E. GROSSO, Straniero (status dello), a cura di S. CASSESE, Dizionario di diritto 
pubblico, Giuffrè, Milano, 2006 pp. 5787 ss.
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risiede in maniera regolare) la differenza tra irregolarità e clandestinità 
viene fornita dall’art. 13 comma 2 lettera a) e lettera b) dell’attuale 
Testo Unico delle leggi sull’immigrazione, ovvero il D. Lgs. 286/98 
completo nelle sue modifiche ed integrazioni, inerente l’espulsione dello 
straniero, che così recita: 
 
“L'espulsione è disposta dal Prefetto, caso per caso, quando lo straniero: 
a) è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di 
frontiera; 
b) si è trattenuto nel territorio dello Stato in assenza della 
comunicazione di cui all'articolo 27, comma 1-bis (comunicazione di 
rapporto di lavoro da effettuare alla Prefettura), o senza avere 
richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il 
ritardo sia dipeso da forza maggiore, ovvero quando il permesso di 
soggiorno è stato revocato o annullato o rifiutato ovvero è scaduto 
da più di sessanta giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo“. 
 
Sulla base del citato articolo la distinzione tra clandestinità ed 
irregolarità è questa: la prima concerne il tentativo del migrante di 
entrare in un Paese diverso dal proprio eludendo i controlli di polizia alle 
frontiere o con documenti falsi, la seconda riguarda invece la condizione 
dello straniero che, dopo aver fatto regolarmente ingresso nel territorio 
italiano, non è più in grado di ottenere un titolo autorizzativo che gli 
consenta di risiedere regolarmente sul territorio nazionale.  
Le categorie di migrante “regolare” ed “irregolare” risultano 
inoltre interscambiabili: uno straniero che si trova sul territorio 
nazionale può da un giorno all' altro passare dalla condizione di 
regolarità, con tutti i diritti acquisiti da tale ruolo, ad una di irregolarità, 
per esempio a seguito della perdita del lavoro,  con conseguenze anche 
dal punto di vista giuridico oltre che amministrativo, ed un cittadino che 
parte dalla posizione di irregolare può trovarsi ad essere regolare
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soltanto producendo una semplicissima domanda, come avviene nel 
caso delle sanatorie. 
Risulta di notevole importanza inoltre chiarire fin da principio che, 
diversamente da quanto abitualmente si pensi, anche per effetto dei 
media, la maggior parte degli “irregolari” non sbarca sulle nostre coste 
ammassata a bordo di imbarcazioni di fortuna o varca i confini rinchiusa 
dentro intercapedini ricavate nei camion. Il grosso dell’ immigrazione 
“irregolare” è costituito, piuttosto, da coloro che permangono nel 
territorio nazionale anche dopo la scadenza del regolare titolo di 
soggiorno, ottenuto solitamente per motivi di lavoro o di turismo, 
particolarmente dopo che a seguito di accordi internazionali moltissimi 
cittadini stranieri hanno avuto la possibilità di entrare nel nostro Paese 
per turismo, senza dover richiedere alcun visto ma presentando il solo 
passaporto di nuova realizzazione (biometrico)
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.  
Questa modalità di ingresso permette agli stranieri di essere in 
qualche modo invisibili alle autorità italiane e per l’effetto di tale 
condizione sottrarsi facilmente all’obbligo di rientro nel Paese di origine 
nei termini previsti dalla normativa.  
 
 
  
                                                           
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 La peculiarità del passaporto biometrico è semplicemente quella di contenere, 
memorizzate in un chip, oltre ad informazioni standard come i dati anagrafici, anche 
ulteriori informazioni di natura biometrica; in particolare i passaporti biometrici attuali 
contengono informazioni quali il volto, l’iride o l’impronta digitale del titolare. Questo 
chip viene “letto” durante le varie operazioni di controllo documentale. L’ente 
internazionale preposto a definire quali informazioni e con quali modalità vadano 
memorizzate all’interno di questo chip è l’International Civil Aviation Organization. Per 
motivi di sicurezza e di privacy queste informazioni sono  
memorizzate nel chip in maniera cifrata ed il protocollo per la lettura di queste 
informazioni è tale da evitare di tracciare lo spostamento di una persona. 
Fonte: http://1minuto.info/passaporto-biometrico-2/