La gestione del trasporto pubblico locale. Un'analisi comparata tra Roma e Londra

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INTRODUZIONE 
Il presente lavoro si propone di analizzare, in un’ottica comparativa, la gestione 
del servizio di trasporto pubblico locale all’interno delle realtà di Roma e di Londra, 
nell’intento di verificare se esista una correlazione tra la liberalizzazione del servizio ed 
una sua erogazione connotata da principi di qualità ed efficienza. Ci si è posta tale 
domanda di ricerca poiché il settore risulta essere uno di quegli ambiti della vita sociale 
ed economica che in qualche maniera coinvolge inevitabilmente la totalità dei cittadini, 
che siano essi passeggeri o meno. La materia risulta pertanto avere un raffronto piuttosto 
diretto con le percezioni quotidiane da parte della collettività, essendo legata a doppio 
filo alla qualità della vita di ciascuno di noi. 
L’attenzione posta sul tema da parte della dottrina, della bibliografia di diversi 
ambiti, nonché da legislatori e giurisprudenze a vari livelli non è certo mancata negli 
ultimi anni, e ciò ha reso il trasporto pubblico locale uno dei servizi pubblici più 
controversi dell’ultimo ventennio. A partire dalle stagioni di liberalizzazioni che dagli 
anni Novanta hanno travolto il precedente equilibrio tra lo Stato e la sua dimensione 
economica, infatti, tutti i servizi pubblici hanno visto radicalmente modificata la forma di 
regolazione e di gestione in precedenza vigenti. L’apertura al mercato, che nel nostro 
ordinamento ha coinvolto i settori dell’energia, come gas ed elettricità, del trasporto 
aereo, di quello ferroviario, tuttavia, ha interessato soltanto in minima parte il trasporto 
pubblico locale. Se nei settori sopracitati, ad esempio, ci si è adoperati in tempi 
relativamente celeri nell’istituzione di autorità indipendenti di regolazione per veicolare 
questi processi di apertura alle forze del mercato, nel settore in esame tale realtà è venuta 
alla luce soltanto nel 2011, con la realizzazione dell’Autorità di Regolazione dei 
Trasporti.  
Dal tutt’oggi controverso rapporto in essere tra il trasporto pubblico locale e la 
liberalizzazione del servizio nel nostro ordinamento scaturisce dunque uno degli elementi 
di maggior interesse che ha determinato lo sviluppo di questo lavoro. Di conseguenza, si 
è deciso di porre in relazione la nostra realtà con quella che, generalmente, viene 
riconosciuta a livello europeo come la più estrema liberalizzazione di servizi pubblici mai 
effettuata: quella del Regno Unito. In tal senso, si è tuttavia preferito sviluppare il discorso 
concentrandosi maggiormente sulle rispettive capitali, poiché, mentre a Roma la sua 
gestione rispecchia fedelmente le tendenze nazionali in termini di tutela della 
concorrenza, nel caso di Londra essa rappresenta un vero e proprio unicum all’interno
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dell’ordinamento britannico. Come verrà ampiamente descritto all’interno del lavoro, 
infatti, la gestione del trasporto pubblico di Londra ha visto il realizzarsi di una 
generalizzata apertura alle forze del mercato durante la fase di affidamento del servizio; 
al contempo, tuttavia, ha predisposto il mantenimento di decisivi poteri regolatori e 
gestionali in capo ad un’autorità pubblica: Transport for London. 
Il lavoro di comparazione che verrà presentato ha un proprio sbocco naturale che 
consiste nello sviluppo di un’indagine sulla situazione di fatto che caratterizza le due 
capitali in virtù dei sistemi appena accennati. L’obiettivo della tesi è dunque di verificare 
quali effetti abbiano i rispettivi sistemi regolatori e gestionali sulla qualità e l’efficienza 
del servizio offerto a Roma e a Londra. 
Il capitolo introduttivo del lavoro sarà dedicato ad un’analisi della principale 
dottrina giuridica in tema di trasporto pubblico locale. In tal senso, gli argomenti che si 
ritiene di esaminare con maggior attenzione riguardano, anzitutto, la sottoposizione del 
trasporto pubblico locale al regime giuridico dei servizi pubblici. Questa determinazione 
assume particolare rilevanza soprattutto nella considerazione dell’ordinamento europeo 
dei servizi di interesse economico generale (SIEG): i trattati europei (TFUE, in particolare 
agli artt. 14 e 106), infatti, prevedono per questa modalità di servizio pubblico (anche se 
nell’ordinamento europeo non si parla mai apertamente di “servizio pubblico”) una serie 
di princìpi e requisiti, tra i quali spiccano lo sviluppo e la promozione della coesione 
sociale e territoriale, la garanzia di un servizio di alto livello di qualità, sicurezza e 
accessibilità economica, che assicuri al contempo la parità di trattamento e la promozione 
dell’accesso universale e dei diritti dell’utente, nonché, infine, la sottoposizione di questi 
servizi a specifici obblighi di servizio pubblico.  
In tema di trasporto pubblico locale, però, rileva analizzare il combinato disposto 
di questi trattati con il fondamentale Regolamento (CE) n. 1370/2007: questo 
regolamento, che sulla materia in parola rappresenta una vera e propria disciplina di 
settore, in riferimento al servizio di trasporto pubblico si esprime definendolo come 
“servizio pubblico” di trasporto passeggeri. Da tale statuizione discende una serie di 
conseguenze regolatorie, tra le quali la più importante riguarda proprio la tutela della 
concorrenza nell’affidamento del servizio: in quanto servizio pubblico riconosciuto, il 
trasporto pubblico locale non necessariamente deve perseguire la concorrenza come 
finalità. In tal senso, si dispone che insieme alla procedura ad evidenza pubblica, è 
possibile fornire il servizio attraverso una gestione diretta, oppure ricorrendo a procedure 
tipiche di affidamento diretto, come il modello dell’in house providing, pur sempre nel
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rispetto dei ben precisi requisiti che si richiedono in ordine alla maggior convenienza 
rispetto all’ordinario sistema di mercato. Sulla base di queste indicazioni è possibile 
sviluppare una importante considerazione: è chiaro che il legislatore, rispetto al semplice 
fine della tutela della concorrenza, abbia inteso porre in primo piano i risultati di tipo 
sociale che si intende perseguire attraverso il trasporto pubblico; tuttavia, i ristretti 
requisiti previsti per la procedura dell’in house providing e l’indicazione che soltanto il 
ricorso alla gara sia obbligatorio, mentre gli altri rimangono a discrezione dei singoli Stati 
membri, testimoniano la volontà del legislatore europeo di conferire un’interpretazione 
restrittiva a quei modelli che non prevedano il ricorso a forme concorrenziali di 
affidamento del servizio, ponendoli così in un regime di deroga e di eccezionalità. 
Considerato questo regolamento, è possibile approfondire la vicenda che ha 
interessato Atac S.p.A. nei tempi recenti e che tutt’oggi aspetta di giungere ad una 
conclusione definitiva tramite la sentenza del TAR del Lazio: la proroga del contratto di 
servizio stabilita da Roma Capitale, nuovamente con la procedura dell’in house 
providing, in seguito alla procedura di concordato preventivo richiesta dalla società. 
All’interno del secondo capitolo, infatti, dopo aver presentato un quadro storico che 
contestualizzi le condizioni attuali del trasporto romano, aver fornito i principali elementi 
societari di Atac, nonché le sue compromesse condizioni finanziarie, si passa ad enunciare 
i passaggi fondamentali che hanno caratterizzato la storia recente dell’agenzia dei 
trasporti romana. In tal senso, assume rilevanza lo scambio di vedute tra Comune di Roma 
ed Agcm riguardo all’effettiva necessità di ricorrere alla proroga. Se il Comune ha 
giustificato questa decisione nell’ottica di assicurare la continuità del servizio e la 
salvaguardia dei livelli occupazionali di Atac, l’Agcm ha invece inteso la vicenda come 
una restrizione ingiustificata della concorrenza. La diversa interpretazione che i due enti 
fanno dell’art. 5, par. 5 del Regolamento n. 1370/2007, in tal senso, è la chiave di volta 
della vicenda. 
A prescindere dal verdetto che il TAR del Lazio emetterà riguardo 
all’impugnazione dell’Agcm sulla proroga di cui sopra, è chiaro che nel caso di Roma e, 
più in generale, in tutta Italia, la normativa europea di apertura alla concorrenza nella fase 
di affidamento del servizio continua ad incontrare notevoli resistenze, non tanto a livello 
normativo, poiché, ricordiamo, già il D.lgs. n. 422/1997 aveva predisposto la 
liberalizzazione del settore, quanto nella situazione di fatto. In questo senso, il termine di 
paragone con il Regno Unito e con Londra appare davvero impietoso.
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Nel terzo capitolo, infatti, si vanno ad approfondire proprio i principali risvolti in 
tema di concorrenza che sono previsti nella capitale inglese. A ben vedere, le peculiarità 
di cui si ritiene di rimarcare l’importanza afferiscono a due dimensioni del sistema 
londinese: la figura del Sindaco in relazione ai trasporti e il modello di affidamento del 
servizio di trasporto su gomma. Quanto alla figura del Primo Cittadino, esso è un 
elemento centrale all’interno delle relazioni istituzionali tra autorità pubbliche e agenzia 
dei trasporti, in quanto collega le funzioni di indirizzo politico della Greater London 
Authority e quelle di regolazione tecnica predisposta da Transport for London. In tal 
senso, il Sindaco è l’unico rappresentante politico all’interno di TfL, della quale occupa 
il ruolo di presidente; detiene inoltre per intero il potere esecutivo, nomina i membri – 
tutti tecnici – del CdA e detta le linee strategiche attraverso una strategia integrata dei 
trasporti. Il collegamento funzionale tra Sindaco, GLA e TfL, in questo senso, garantisce 
ampi margini di accountability, in quanto lega indissolubilmente le prestazioni 
dell’agenzia dei trasporti alla percezione dei cittadini i quali, di conseguenza, sono in 
grado di incidere poi direttamente a livello elettorale sulla figura del Sindaco stesso. 
L’altro elemento su cui è indispensabile porre l’accento afferisce alle modalità di 
affidamento del servizio di trasporto su gomma che caratterizzano la capitale inglese. In 
tal senso, le peculiarità che meritano attenzione sono legate anzitutto al fatto che, 
annualmente, TfL organizza gare per circa il 20% dei lotti totali, per una quota di 90-120 
rotte. Le modalità con le quali queste gare vengono pianificate, condotte e monitorate ex 
post rendono il sistema londinese un esempio in termini di tutela della concorrenza, che 
si traduce in un modello di gestione efficiente e funzionale alle esigenze della collettività. 
Vengono anzitutto predisposte delle pre-qualificazioni, ovvero delle liste contenenti tutti 
gli operatori già approvati sulla base di precisi requisiti di tipo finanziario e di risultati 
perseguiti; poi, si predispongono le Invitations to Tender, cioè gare ad invito dei soggetti 
pre-qualificati, le cui offerte verranno selezionate sulla base del miglior valore 
economico; infine, vengono stipulati con gli aggiudicatari dei contratti di servizio 
incentivanti alla qualità, detti Quality Incentive Contracts, che premiano o sanzionano il 
gestore in base ai risultati ottenuti. 
Anche sotto il punto di vista finanziario, TfL si dimostra un termine di paragone 
nettamente virtuoso nei confronti di Atac. È chiaro che le dimensioni economiche delle 
due città abbiano un’influenza determinante in tal senso: tuttavia, l’agenzia inglese 
dimostra di predisporre di un’efficienza gestionale di ottima fattura, anche in 
considerazione della prevista eliminazione dei sussidi pubblici e il passaggio ad un regime
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di totale autofinanziamento; un concetto che, in ambito di trasporto pubblico locale, è 
probabilmente inedito.  
Il discorso sulle finanze societarie ci porta al capitolo conclusivo della tesi, in cui 
si effettua l’analisi comparativa sullo stato del servizio di trasporto pubblico nelle due 
città. In questo capitolo finale si cercherà di concretizzare l’analisi svolta nelle 
argomentazioni precedenti, nell’intento di verificare se vi sia una correlazione tra la 
liberalizzazione del servizio ed una sua gestione più efficiente e di maggior qualità. In tal 
senso, si andrà anzitutto a contestualizzare l’attività di Atac e TfL presentando le 
principali caratteristiche infrastrutturali delle città in cui i due gestori operano. In seguito, 
l’attenzione sarà posta sulla qualità del servizio, attraverso l’esposizione degli indicatori 
di maggior rilevanza: tra questi, da un punto di vista oggettivo rileva particolarmente il 
rapporto tra produzione chilometrica programmata e quella realmente effettuata, cui si 
lega la ripartizione delle varie motivazioni connesse alla mancata produzione. Da un 
punto di vista soggettivo, poi, sarà il caso di esaminare il grado di soddisfazione della 
cittadinanza in riferimento al servizio ricevuto: in tal senso, il divario tra i due enti assume 
connotati drammatici. Si concluderà, infine, presentando i fondamentali indicatori che 
caratterizzano la gestione economica del servizio. Nuovamente, la differenza tra Atac e 
TfL si rivelerà notevole, tanto per merito dell’agenzia londinese che, come detto, 
rappresenta un modello virtuoso, quanto soprattutto a causa delle incongruenze presenti 
nel bilancio di Atac. Il riferimento va, in primis, alla presenza di una condizione di 
overstaffing, vale a dire un eccesso di personale dipendente dovuto a politiche 
occupazionali, o clientelari, che non hanno alcun legame con l’effettiva qualità del 
servizio offerto; in secundis, alla scarsa capacità di racimolare incassi sufficienti dai ricavi 
di tariffazione. 
Il settore in parola è uno dei più complessi in materia di servizi pubblici, poiché 
in questo senso rilevano certamente gli elementi giuridici, derivanti dalla normativa di 
riferimento e dal sistema di regolazione in vigore; tuttavia, entrando nello specifico è 
possibile, ed anzi, doveroso, concedere altrettanta importanza ad elementi afferenti alla 
dimensione economica del servizio che, come avremo modo di approfondire, rappresenta 
certamente una discriminante forte sulla reale applicazione dei principi delineati da 
legislatori e giurisprudenza. È un settore fortemente influenzato anche dalle dimensioni 
infrastrutturali che le città offrono agli operatori di riferimento. Da tutto ciò consegue 
quella che è la natura di questa tesi, la quale ha cercato di chiudere un cerchio attraverso
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l’analisi comparativa svolta anche sulle rispettive condizioni economiche, finanziarie e 
gestionali.
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CAPITOLO PRIMO 
LA DISCIPLINA DI SETTORE DEL TRASPORTO PUBBLICO 
LOCALE 
Il capitolo introduttivo di questo lavoro è dedicato ad un’analisi degli spunti di 
maggior rilievo offerti dalla dottrina in riferimento al tema del trasporto pubblico locale. 
Nell’intento di preparare il lettore alla comparazione sugli elementi gestionali 
caratterizzanti le due società Atac e Transport for London, si fornirà anzitutto un primo 
approccio preliminare alla materia, in modo da offrire una definizione esaustiva del 
servizio in esame, presentando al contempo le questioni più rilevanti che si è deciso di 
porre in evidenza. Tra queste, giova menzionare in primo luogo la sottoposizione del 
trasporto pubblico locale alla disciplina dei servizi pubblici, tanto nella normativa 
europea, quanto in quella nazionale, di cui si andranno a verificare gli effetti in termini di 
regime giuridico. In seguito, si offrirà una panoramica sui principali enti regolatori 
competenti sul tema in parola, con particolare attenzione che verrà posta, da un lato, al 
regime regolatorio introdotto nel Regno Unito, dall’altro, al riparto di competenze 
legislative previsto nel nostro ordinamento. La seconda parte del capitolo sarà dedicata, 
con varie sfumature, al tema della concorrenza. In relazione a questo tema, si 
presenteranno anzitutto le attuali condizioni concorrenziali che contraddistinguono Italia 
e Regno Unito, con specifica menzione al caso di Londra; in seguito, si approfondirà 
l’istituto del Contratto di Servizio, fondamentale strumento di regolazione introdotto dalle 
normative europee e nazionali negli ultimi decenni; per concludere, si forniranno spunti 
e tratti caratteristici degli strumenti di finanziamento del settore, ponendo particolare 
attenzione agli orientamenti europei riguardo alla compensazione degli obblighi di 
servizio pubblico. 
La costante all’interno del capitolo sarà rappresentata dal riferimento parallelo tra 
la disciplina europea e quella italiana, con frequenti cenni anche alla situazione 
attualmente vigente nel Regno Unito. Tale analisi, si ritiene, sarà propedeutica allo studio 
comparativo effettuato nel resto del lavoro.