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1. LE FONTI NORMATIVE EUROPEE
Con l’adesione al Trattato istitutivo della Comunità Europea
7
e
successivamente all’Atto Unico europeo,
8
come integrato dal Trattato
di Maastricht
9
e dal Trattato di Amsterdam,
10
la categoria delle fonti
primarie del nostro ordinamento si è arricchita degli atti adottati dalle
istituzioni comunitarie; infatti l’Unione Europea è dotata di autonoma
capacità normativa e alcuni atti, attraverso i quali essa si esprime,
hanno efficacia diretta negli ordinamenti degli Stati membri.
L’articolo 249,
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comma 1, del Trattato istitutivo della Comunità
Europea stabilisce infatti che, per l’assolvimento dei loro compiti, gli
organi comunitari possono emanare regolamenti, direttive, decisioni,
raccomandazioni e pareri, attribuendo carattere vincolante alle prime
tre categorie di atti; nello specifico:
ƒ il regolamento comunitario ha portata generale, è obbligatorio
in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno
degli Stati membri;
ƒ la decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi, ma
esclusivamente per i destinatari da essa designati;
7
Firmato a Roma il 25 gennaio 1957
8
Adottato il 16-17 dicembre 1985 ed entrato in vigore il 1° luglio 1987 cui l’Italia ha dato
esecuzione con l’articolo 2 della legge 23 dicembre 1986, n.909
9
Firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 (in GUCE n. c 224 del 31 agosto 1992) e
ratificato in Italia con la legge 3 novembre 1992, n.454
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Entrato in vigore il 1° maggio 1999
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Ex articolo 189
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ƒ la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto
riguarda il risultato da raggiungere, ferma restando la
competenza degli organi nazionali in merito alla forma ed ai
mezzi utilizzati per il raggiungimento dello scopo.
1.1 L’AMBIENTE IN EUROPA
Con riguardo all’ambiente, il Trattato di Roma prevedeva generici
riferimenti al miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini; solo
nel 1972, a Parigi, la Conferenza dei Capi di Stato espresse la
necessità di attuare una politica comune dell’ambiente, invitando le
istituzioni all’elaborazione di un primo programma d’azione. La
mancanza di una specifica base giuridica rese però necessario
l’inserimento, mediante l’Atto unico europeo, di un apposito titolo
12
,
dedicato all’ambiente, nel Trattato di Roma con cui si delineassero gli
obiettivi della Comunità al riguardo, precisamente: salvaguardare,
proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente; contribuire alla
protezione della salute umana; garantire un utilizzo accorto e razionale
delle risorse naturali; tutto ciò ricorrendo ai principi di precauzione,
prevenzione e correzione, alla fonte, dei danni causati all’ambiente ed
al principio “chi inquina paga”.
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Titolo VII “Ambiente”
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Attraverso i Programmi d’azione comunitaria in materia ambientale,
l’Europa si dota di strumenti programmatici a medio-lungo termine
che palesano le condotte politiche della Comunità per il periodo di
riferimento. Attualmente si è sotto la vigenza del VI Programma
13
, che
ha come riferimento il periodo 2001-2010 e si concentra sui settori in
cui l’intervento è più urgente, utilizzando come chiave di volta il
cosiddetto “sviluppo sostenibile”,
14
ossia la soddisfazione dei bisogni
delle generazioni presenti senza compromettere le possibilità per le
generazioni future di soddisfare i propri bisogni
15
.
Le aree prioritarie del VI Programma sono quattro, precisamente:
ƒ cambiamento climatico;
ƒ natura e biodiversità;
ƒ ambiente, salute e qualità della vita;
ƒ risorse naturali e rifiuti.
In ordine a tale ultima area, il VI Programma “mira a garantire una
migliore efficienza e gestione delle risorse e dei rifiuti ai fini del
passaggio a modelli di produzione e consumo più sostenibili,
dissociando l’aspetto della crescita economica da quello della
produzione dei rifiuti e cercando di garantire che il consumo di risorse
13
Istituito con Decisione 22 luglio 2002, n.160/2002/CE - GUCE 10 settembre 2002 n.
L242 - intitolato “Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta”
14
Sancito nel Trattato di Amsterdam
15
Definizione di sviluppo sostenibile, formulata nel 1987 dalla Commissione Brutland,
nel documento Our Common Future
14
rinnovabili e non rinnovabili non superi la capacità di carico
dell’ambiente”, ottenendo così una loro sensibile riduzione
.
1.2 LA GESTIONE DEI RIFIUTI IN EUROPA
Nell’ambito della politica ambientale comunitaria, particolare
attenzione è stata riservata alla regolamentazione della gestione dei
rifiuti. La direttiva quadro in materia, la 75/442/CEE
16
, ha
l’obiettivo di istituire una gestione coordinata dei rifiuti nella
Comunità sia al fine di limitarne la produzione, prospettando la
necessità di definire la nozione di rifiuto
17
, sia al fine di favorire
l’armonizzazione delle legislazioni, eliminando disparità tra le
disposizioni in applicazione o in preparazione nei vari Stati membri,
con inevitabili conseguenze sulle condizioni di concorrenza e
quindi sul funzionamento del mercato comune, sia soprattutto, al
fine di garantire un elevato livello di protezione della salute umana
e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della gestione dei rifiuti.
Questa direttiva è stata modificata dalla direttiva 91/156/CEE
18
,
conformemente agli impegni assunti in tal senso dal Consiglio delle
Comunità Europee con la risoluzione del 7 maggio 1990, con la
16
Del 15 luglio 1975, come modificata dalla direttiva n. 91/156/CEE del 18 marzo 1991
17
Direttiva 75/442/CEE art.1: “per rifiuto si intende qualsiasi sostanza od oggetto di cui il
detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi secondo le disposizioni
nazionali vigenti”
18
Del 18 marzo 1991
15
quale veniva evidenziata la necessità di una politica globale da
applicare ad ogni tipo di rifiuto. La nuova direttiva sottolinea
l’esigenza di ridurre la produzione di rifiuti e di potenziare le
attività di recupero mediante il riciclo, il reimpiego ed il riutilizzo,
per ottenere materie prime secondarie od energia; prefiggendosi:
ƒ il raggiungimento dell’autosufficienza, nello smaltimento dei
rifiuti, all’interno della comunità, mediante l’istituzione di
una rete integrata di impianti di smaltimento
tecnologicamente perfezionati;
ƒ la riduzione al minimo dei movimenti dei rifiuti mediante
l’assoggettamento a continui controlli, dalla produzione allo
smaltimento definitivo, ed un’adeguata sorveglianza messa in
atto anche dagli operatori intermedi addetti alla raccolta, al
trasporto ed alla loro mediazione;
e prevedendo a carico degli Stati membri obblighi fondamentali, quali:
ƒ l’adozione di misure intese a limitare la quantità e pericolosità
dei rifiuti, mediante lo sviluppo di tecnologie pulite e l’uso di
prodotti riciclabili e riutilizzabili;
ƒ la promozione del recupero e lo smaltimento dei rifiuti senza
pericolo per la salute e pregiudizio per l’ambiente;
ƒ l’introduzione di un sistema di autorizzazioni e controlli nei
confronti delle imprese che smaltiscono rifiuti, al fine di
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coniugare il principio «chi inquina paga» (per il quale l’onere
della riparazione dei danni all’ambiente non può ricadere sui
cittadini ma deve essere “addebitato” a chi di tali danni è
responsabile) con quello dello sviluppo sostenibile, pur nel
rispetto del principio di sussidiarietà (in base al quale, se la
tutela dell’ambiente può essere assicurata in modo efficace dal
singolo Stato membro, l’intervento di diritto interno deve essere
preferito a quello comunitario).
La direttiva 91/156/CEE prevede, inoltre, la stesura di un Catalogo
Europeo dei Rifiuti (CER), istituito con Decisione 94/3/CEE. In
tema di rifiuti pericolosi, la direttiva n.91/689/CEE stabilisce norme
supplementari e più severe, che tengano conto della natura di tali
rifiuti mirando a riavvicinare le legislazioni degli Stati membri sulla
loro gestione controllata, per migliorarne le condizioni di
smaltimento. Essa prevede inoltre la stesura di una lista di rifiuti
pericolosi, istituita con Decisione 94/904/CEE. Con Decisione
2000/532/CEE
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è stato istituito un unico Elenco dei Rifiuti (nuovo
CER), nel quale confluiscono tutte le voci precedentemente inserite
nei suddetti elenchi; i rifiuti pericolosi sono contrassegnati da
asterisco.
In sintesi, la normativa comunitaria in materia di gestione dei rifiuti,
ha introdotto un insieme di principi generali e di procedure di
19
Che sostituisce la 91/156/CEE
17
controllo che mirano a garantire un livello elevato di protezione
dell’ambiente e della salute umana in tutti gli Stati membri e che
costituiscono gli strumenti di una politica dei rifiuti che può essere
così schematizzata:
ƒ gerarchia nella gestione dei rifiuti, principio “chi inquina paga”
e il requisito secondo cui la gestione dei rifiuti non deve avere
ripercussioni negative sulla salute umana e sull’ambiente;
ƒ obblighi di autorizzazione, registrazione e ispezione contenuti
nelle direttive sui rifiuti e sui rifiuti pericolosi;
ƒ regolamento sulle spedizioni di rifiuti.
Da ultimo, con la Comunicazione 27 maggio 2003 n. 301, la
Commissione europea ha elaborato una “strategia tematica di
prevenzione e riciclo dei rifiuti”; il documento ha l’obiettivo di
avviare un dibattito tra le istituzioni comunitarie e le parti
interessate sull’opportunità di:
ƒ promuovere una reale prevenzione quantitativa e
qualitativa;
ƒ utilizzare strumenti economici, comprese misure fiscali,
per conseguire obiettivi di riciclo, prevedendo una
maggiore flessibilità delle misure legislative;
ƒ estendere ulteriormente il principio della responsabilità del
produttore, relativamente ad alcuni tipi di rifiuti.
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