CAPITOLO I
GENERALITA’ SULLA FUNZIONE PUBBLICA INTERNAZIONALE
1.1 LA NASCITA DELLA FUNZIONE PUBBLICA INTERNAZIONALE
Quando si parla di funzionario comunitario, il pensiero deve necessariamente correre alle
organizzazioni internazionali, quelle istituzioni internazionali moltiplicatesi sempre più
velocemente dopo la Grande Guerra e ancor più dopo la II Guerra mondiale.
La devastazione dei territori di battaglia e l’indebolimento delle potenze europee, alla fine
del 1918, crearono le condizioni ideali per la diffusione di uno spirito internazionalista e
pacifista, del quale si fece per primo promotore Woodrow Wilson. Davanti al Congresso, l’8
gennaio 1918, il Presidente degli Stati Uniti pronunciò un discorso che pensava fin dal 1916, in
pieno infuriare delle battaglie. Le sue parole avrebbero modificato le basi delle relazioni
internazionali e soprattutto del diritto internazionale.
Infatti, nei suoi 14 punti, egli condannava generalmente il ricorso allo strumento bellico
nella risoluzione delle controversie interstatali, auspicava un nuovo ordine europeo e soprattutto,
per quanto interessa ai fini di questa ricerca, gettava le basi di una visione mondiale della
democrazia e della giustizia. In quest’ultimo senso andava letto il XIV punto della sua
dichiarazione. Vi si auspicava, ma con il potere contrattuale di chi aveva deciso le sorti di una
guerra, la creazione di un’associazione generale delle nazioni, in grado di garantire
l’indipendenza politica e l’integrità territoriale a tutti i paesi, grandi e piccoli. Così doveva
nascere la Società delle Nazioni (S.d.N.)
Il trattato istitutivo della S.d.N. venne introdotto unilateralmente dai vincitori dell’Intesa
nel preambolo di tutti i trattati di pace. L’organizzazione doveva iniziare i suoi lavori con
l’entrata in vigore del Trattato di Versaglia, a partire dal 10 gennaio 1920.
La sua creazione è considerata anche la nascita della burocrazia internazionale.
Fino ad allora, infatti, erano esistiti solo dei gruppi di natura tecnica, come la Commissione
centrale di navigazione sul Reno (1815), la Commissione europea per il Danubio (1856),
l’Unione telegrafica mondiale (1865) e l’Unione postale universale (1874), che possedevano un
segretariato permanente ma che fondavano la situazione giuridica dei loro agenti sul diritto della
funzione pubblica del paese ospitante la sede del segretariato. Così, ad esempio, nel caso
dell’Unione postale universale si applicava il diritto svizzero. Del resto, la limitatezza degli
obiettivi perseguiti da questi raggruppamenti di Stati giustificava il ristretto numero di agenti al
loro servizio.
In quel contesto, la S.d.N. rappresentò una realtà del tutto nuova. Il suo obiettivo non era,
infatti, solo quello di contribuire all’intesa durevole tra i popoli, ma anche di mettere in piedi una
nuova organizzazione per la pacificazione dell’Europa.
In un discorso del 19 maggio 1920, A.J. Balfour aveva posto le basi del fondamentale
principio dell’indipendenza dei funzionari internazionali, sostenendo che “i membri del
segretariato, una volta nominati, non sono più al servizio del loro Stato originario ma diventano
temporaneamente ed esclusivamente membri della Società delle Nazioni”. Con questa
dichiarazione, Balfour aveva individuato l’obiettivo che ogni sistema organizzativo della
funzione pubblica internazionale deve perseguire.
La speranza era realizzare una sintesi delle migliori soluzioni adottate dai diversi regimi
amministrativi nazionali della funzione pubblica, allora applicati nei Paesi dell’Europa
continentale. Ma una simile intenzione doveva scontrarsi con il sistema giuridico
angloamericano, estraneo alla distinzione tra diritto pubblico e diritto privato, nonché alla pratica
della nomina dei funzionari sulla base di un atto amministrativo, dipendendo essa piuttosto da un
contratto di affitto di servizi. La S.d.N. risolse quella divergenza di culture amministrative
concludendo, con i suoi agenti, dei contratti individuali soggetti a modifica unilaterale da parte
dell’istituzione internazionale stessa.
Trent’anni più tardi, anche l’Europa doveva conoscere i suoi primi funzionari
internazionali: gli agenti della Comunità economica del carbone e dell’acciaio (C.E.C.A.),
nominati il 23 luglio 1952 sulla base del trattato istitutivo, già in vigore dal 1° gennaio di
quell’anno. Nel periodo intercorso fino al varo dello statuto del personale della C.E.C.A.,
effettivo a partire dal 1° luglio 1956, lo status di quei funzionari era regolato da contratti
individuali. Lo statuto del 1956 fissò una distinzione tra i nuovi agenti nominati, ai quali si
applicava una disciplina generale modificabile in ogni momento dall’autorità competente, e per i
quali era prevista una carriera predeterminata; e gli agenti precedenti, con i quali erano stati
siglati i contratti individuali.
I trattati istitutivi delle Comunità europee sono entrati in vigore il 1° gennaio 1958. Fino ad
allora, considerato che le loro istituzioni non avevano ancora adottato uno statuto particolare del
personale, venne applicato, per analogia, lo statuto della C.E.C.A.. Esso continuò, in pratica, a
disciplinare gli impiegati di tutte le istituzioni fino alla creazione di uno statuto del personale
proprio alla Comunità economica europea (C.E.E.) e alla Comunità europea dell’energia atomica
(C.E.E.A. o Euratom), come previsto dai trattati di Roma. In effetti, lo statuto dei funzionari
C.E.E e C.E.E.A. entrò in vigore il 1° gennaio 1962
1
.
A quel punto, era necessario evitare contrasti tra i due diversi statuti vigenti del personale
europeo. Così, il nuovo statuto dei funzionari C.E.E. e C.E.E.A., prese a modello lo statuto dei
funzionari della C.E.C.A. del 1956. Con regolamento del presidente delle istituzioni della
C.E.C.A., anche questa adottò il nuovo statuto, il 15 febbraio 1962, con effetto retroattivo a
partire dal 1° gennaio 1962.
A quel punto, il nuovo statuto dei funzionari si applicava alle tre Comunità. Nel 1965 si
ebbero delle modificazioni del sistema dei trattamenti, degli assegni e delle indennità.
L’uniformizzazione definitiva dello statuto del personale adattato alla nuova situazione
determinata dalla fusione degli esecutivi
2
, è avvenuta con l’entrata in vigore, il 5 marzo 1968
3
, di
un nuovo statuto unico dei funzionari e di un nuovo regime applicabile agli altri agenti.
1
Reg. n°. 31 C.E.E. e 11 C.E.E.A. del Cons., del 18 dicembre 1961, in G.U.C.E. del 14 giugno 1962,
1387/62.
2
Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee, dell’8 aprile 1965,
in G.U.C.E. n.° 152 del 13 luglio 1967.
1.2 LA NOZIONE DI FUNZIONARIO INTERNAZIONALE
I funzionari internazionali erano allora e restano tutt’oggi indispensabili ai meccanismi di
funzionamento delle istituzioni permanenti. Non solo, essi permettono soprattutto di manifestare,
nello svolgimento della loro missione, la volontà, propria e distinta dagli Stati membri,
dell’organizzazione.
Tuttavia, non esiste una definizione convenzionale e universalmente valida
della loro figura giuridica. Certi statuti del personale delle organizzazioni internazionali la
contengono, ma con riferimento a quei testi specifici e non in senso generale. Infatti, si tratta di
definizioni tautologiche
4
oppure di mere enumerazioni od esclusioni
5
.
Per parte sua, lo statuto dei funzionari delle Comunità europee
6
li definisce come “ogni
persona nominata, alle condizioni previste dal presente statuto, per un impiego permanente, in
una delle istituzioni, con un atto scritto dell’autorità investita del potere di nomina”
7
. La
permanenza è il criterio adottato anche dal Consiglio d’Europa.
3
Reg. C.E.E., C.E.C.A., Euratom n.° 259/68 del Cons., del 29 febbraio 1968, in G.U.C.E. n.° L 56 del 4
marzo 1968.
4
Del genere: "Sono funzionari i membri del personale ai quali si applica il presente statuto".
5
Lo statuto del personale dell'Unione internazionale del lavoro (U.I.L.), ad esempio, precisa che "il personale
comprende: 1) i funzionari nominati a tempo indeterminato per i posti inclusi nel bilancio dell'organizzazione; 2) i
funzionari nominati a tempo determinato per i posti creati dal Consiglio di amministrazione a mezzo di fondi
speciali; 3) i funzionari nominati a tempo determinato" (art. 2.1). Oppure gli statuti dell'Organizzazione delle
Nazioni Unite per l’educazione, la scienza e la cultura (U.N.E.S.C.O.) o della stessa Organizzazione delle
Nazioni Unite (O.N.U.), che si limitano ad affermazioni laconiche : "i membri del segretariato sono dei funzionari
internazionali" (art. 1.1); il primo aggiunge di comprendere: "tutti i membri del segretariato dell'organizzazione ai
quali lo statuto è espressamente applicabile in base alle condizioni del loro impiego" (preambolo), mentre il
regolamento del personale O.N.U. si applica a "tutti i funzionari del segretariato, nominati dal Segretario
Generale, fatta eccezione per gli agenti assunti all'interno dei progetti di assistenza tecnica, per il personale
espressamente impiegato nelle conferenze ed in altri periodi di breve durata e per le persone espressamente
incaricate come agenti regolatori o guide del servizio visite a New York e per i tirocinanti del quadro speciale".
6
Reg. C.E.E., C.E.C.A. e Euratom n°. 259/68 del Cons., v. sopra, nota 2.
7
Articolo 1 dello statuto dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee.
Una definizione sembra restare oggigiorno ancora valida ed è quella che la signora
Suzanne Bastid proponeva negli anni ‘30, quando ancora il numero delle organizzazioni
internazionali non superava la dozzina (contro le più di trecento di oggi). Nella sua teoria il
funzionario internazionale è considerato come l’agente di uno Stato ma non il suo rappresentante
presso l’organizzazione dove egli è impiegato.
8
Un valido contributo all’elaborazione di una definizione universale della figura del
funzionario internazionale è venuto dalla giurisprudenza dei tribunali amministrativi
internazionali. Da essa, infatti, sono emerse le tre caratteristiche essenziali: l’esercizio di una
funzione pubblica al servizio di un’organizzazione internazionale, in maniera esaustiva e
continuativa, nell’ambito di un regime giuridico particolare di carattere internazionale.
La prima caratteristica è dunque il servizio presso un’organizzazione internazionale. Essa
serve a distinguere la funzione pubblica internazionale da quella nazionale, in modo da
garantirne l’indipendenza da ogni possibile interferenza esterna. D’altronde, il principio
dell’indipendenza dei funzionari internazionali era già radicato nel rapporto Balfour del 1920 al
Consiglio della Società delle Nazioni, il testo che ha gettato le basi della funzione pubblica
internazionale moderna .
La seconda caratteristica è l’esercizio esaustivo e continuativo della funzione. Così si
sottolinea, da un lato, che il funzionario, a differenza di altre categorie di agenti internazionali
(membri di commissioni, esperti, ecc.), deve consacrarsi esclusivamente ai doveri della sua
carica, e questo sia per garantire l’indipendenza da pressioni esterne, sia per il buon
funzionamento dei servizi dell’organizzazione. Dall’altro lato, esprime un’idea di “funzionario a
vita”, che però non è la regola presso le organizzazioni internazionali, preferendo esse, nella
maggioranza dei casi, forme di contratti a tempo determinato.
Infine, la terza caratteristica lega la disciplina dei funzionari internazionali ad un insieme di
norme di carattere internazionale, tese a garantire di nuovo l’indipendenza ma anche la lealtà nei
confronti delle organizzazioni.
8
S. BASTID, Les fonctionnaires internationaux: "i membri del Segretariato, una volta nominati, non sono più al
servizio del loro Paese d'origine ma diventano temporaneamente ed esclusivamente dei funzionari della Società
delle Nazioni. Le loro attribuzioni non sono nazionali, bensì internazionali".
Ciascuna di queste tre caratteristiche è necessaria ma non sufficiente: per essere
considerato tale un funzionario deve possederle tutte, contemporaneamente. Può allora succedere
che alcuni funzionari nazionali rispondano alle condizioni dell’esaustività e della continuatività,
senza perciò acquisire il titolo di funzionari internazionali. E’ il caso, ad esempio, dei funzionari
di polizia degli uffici centrali nazionali specializzati nelle questioni di polizia internazionale, che
agiscono in stretto contatto con l’Interpol. Ma esistono anche casi intermedi, che si collocano a
metà strada tra i funzionari pubblici interni e quelli internazionali, come il personale civile
dell’Organizzazione del trattato dell’Atlantico del Nord (O.T.A.N.), di nazionalità americana,
messo dal governo degli Stati Uniti a disposizione dell’Organizzazione in qualità di personale
internazionale ma dipendente dal governo nazionale, il quale può quindi deciderne la cessazione
dalle funzioni.
L’organizzazione internazionale resta pur sempre libera di determinare la condizione
giuridica del suo personale. E’ per questo motivo, fondamentalmente, che risulta difficile
uniformare la disciplina del personale internazionale, a livello tanto universale quanto regionale.
Ciononostante, si possono individuare due macro-tendenze all’armonizzazione della disciplina
della funzione pubblica internazionale, una a livello delle Nazioni Unite, l’altra a livello della
Comunità europea.
Nel regime comune delle Nazioni Unite, cioè in quell’insieme di norme che, nel cosiddetto
‘sistema delle Nazioni Unite’, regolamentano le remunerazioni, i vari sussidi e indennità, il
congedo, le pensioni ed altre prestazioni sociali nonché, più in generale, tutte le condizioni
d’impiego del personale applicate dall’O.N.U. e dalle sue istituzioni specializzate,
l’armonizzazione è intrapresa da organi tecnici, (come la Commissione della funzione pubblica
internazionale, il Comitato misto della Cassa comune delle pensioni del personale delle Nazioni
Unite, il Corpo Comune d’ispezione), da organi di coordinamento tra segretariati (come il
Comitato Amministrativo di Coordinamento o C.A.C., oppure il Comitato Consultivo sulle
Questioni Amministrative o C.C.Q.A.) e da organi intergovernativi (assemblea deliberante o
organi esecutivi delle organizzazioni).
A livello europeo, invece, cioè nell’insieme delle organizzazioni europee coordinate
(Comunità europea, C.E., Organizzazione del trattato dell’Atlantico del Nord, O.T.A.N.,
Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, O.S.C.E., Unione dell’Europa
Occidentale, U.E.O., Agenzia spaziale europea, A.S.E.), solo la Comunità europea ha adottato
uno “statuto unico” ed un “regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee”. E’ in
questo regolamento comunitario, continuamente riveduto fino ad oggi, che si possono leggere le
caratteristiche di una peculiare ‘funzione pubblica europea’. Nel quadro istituzionale europeo, si
può rilevare una certa disposizione all’armonizzazione delle norme in materia, che, tuttavia, si
riferisce essenzialmente all’ammontare delle remunerazioni e al regime unico delle pensioni.
1.3 LA NOZIONE DI FUNZIONARIO COMUNITARIO
Nel suo senso più largo, l’espressione ‘funzione pubblica comunitaria’ designa l’insieme
delle persone al servizio della Comunità europea. Fin da ora si potrà notare la molteplicità delle
istituzioni comunitarie e la varietà del loro personale, che oggi ammonta a più di ventisei mila
persone. Il che illustra bene quanto vari possano essere i testi applicabili.
Infatti, se si considerano anche gli impiegati negli uffici di rappresentanza della Comunità e
le delegazioni, questi agenti sono sparsi tra un centinaio di luoghi di esercizio delle loro funzioni,
distribuiti tra Bruxelles, Lussemburgo, Strasburgo, Ispra (Varese), Firenze, Berlino, Dublino,
Geel (Belgio), Karlsruhe, Petten (Paesi Bassi), nonché altre città sedi di delegazioni
rappresentative delle istituzioni comunitarie (Liubliana, Tokyo, Washington, ecc.).
Infatti, alle istituzioni classiche (Consiglio, Commissione, Parlamento, Corte di giustizia,
Tribunale di primo grado, Corte dei Conti, Comitato economico e sociale, Comitato delle
Regioni e Mediatore dell’Unione europea) bisogna aggiungere una dozzina di organismi
comunitari decentralizzati, dai nomi più disparati (agenzie, uffici, fondazioni)
9
. Da includere
anche l’Istituto europeo di Firenze, la Banca centrale europea (B.C.E.) e la Banca europea degli
investimenti (B.E.I., anche se si tratta di un ente indipendente)
10
. Un posto a parte è occupato
9
V. lista in J. RIDEAU, "Diritto istituzionale dell'Unione europea e delle Comunità europee", 2a edizione, 1996;
ma anche i loro statuti in V.I. MULLER, "Gli organismi comunitari decentralizzati", Petites Affiches n°. 10, 22
gennaio 1997, p.23.
10
C.G.C.E., 15 giugno 1976, causa 110/75, racc. 1976, p. 955.
dall’Associazione europea della Cooperazione (A.E.C.), associazione di diritto belga che da
molto tempo rappresenta l’infrastruttura in personale e materiale della cooperazione finanziaria e
tecnica delle Comunità, nei confronti dei paesi Africa, Caraibi e Pacifico (A.C.P.). Gli statuti del
personale di tutti questi organismi furono dapprima armonizzati, applicando le disposizioni
rilevanti per i funzionari e gli agenti di C.E.E. ed Euratom; poi, a partire dal 1968, si assistette al
processo di unificazione normativa, grazie all’entrata in vigore del predetto trattato di fusione
degli esecutivi
11
, che rendeva necessaria l’unificazione del regime dei funzionari e di quello
applicabile ad altri agenti delle comunità, continuamente modificato fino ad oggi
12
.
L’unificazione non ha impedito di mettere in luce la varietà delle situazioni giuridiche e la
diversità dei testi applicabili.
Innanzitutto, bisogna distinguere i Commissari europei
13
, i giudici e gli avvocati generali
della Corte di Giustizia e i membri della sua cancelleria e, a partire dal 1989, i membri del
Tribunale di primo grado e della relativa cancelleria. Queste persone sono soggette ad un regime,
particolare e distinto dallo statuto dei funzionari, disciplinato dai trattati base
14
. Si tratta dei
funzionari cosiddetti “elettivi”, in quanto sono parte di organi comunitari elettivi. Essi non sono
soggetti alle disposizioni dello statuto dei funzionari.
Invece, i funzionari comunitari propriamente detti (circa 26.000 a tutto il 1998) rilevano
per lo statuto unico sopra citato, che ha valore di regolamento per tutte e tre le Comunità.
Accanto a loro si pone la categoria degli “altri agenti delle comunità europee”, tra i quali si
trovano i funzionari impiegati a tempo determinato, quelli ausiliari (che svolgono normali
compiti amministrativi), quelli locali e i consiglieri speciali (spesso anziani funzionari di grado
elevato in congedo). Questa categoria è stata sempre più ampliata a partire dall’entrata in vigore
dell’Atto Unico, il 1° luglio 1987. La loro caratteristica principale è la temporaneità
dell’impiego, fondato su contratti ad hoc conclusi dalle istituzioni, rappresentate per l’occasione
11
Art. 25 del trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità Europee, v.
sopra, nota 2.
12
Ultima modifica in ordine temporale, reg. n°. 2458/98 del Cons., del 22 dicembre 1998, in G.U.C.E. n°. L 307
del 17 novembre 1998, pp. 1-2.
13
C.G.C.E., 12 dicembre 1989, causa C-163/88, racc.1989, p. 4189.
14
Trattati di base, protocolli sullo statuto della Corte, Atto Unico e decis. C.E.C.A., C.E.E. e Euratom n°.
88/591 del Cons., del 17 agosto 1989, in G.U.C.E. n°. L 241, versione modificata in G.U.C.E. n°. C 215 del 21
agosto 1989.
dall’Autorità investita del potere di nomina (A.I.P.N.), con gli agenti interessati. A seconda delle
circostanze, si può trattare di contratti a tempo determinato oppure a tempo indeterminato. La
durata del loro contratto dipende dal carattere dell’impiego al quale vengono assegnati, che può
essere temporaneo o permanente.
Una terza categoria è composta dagli agenti di “organismi satelliti”, come il Centro
europeo di Berlino
15
, la Fondazione europea di Dublino
16
e l’Istituto europeo di Firenze
17
, i quali
godono di uno statuto specifico, ispirato a quello generale. E’ però da escludere il personale
docente delle scuole europee (Bruxelles, Lussemburgo) per i figli dei funzionari, perché non si
tratta di organismi comunitari, non essendo esse nate da accordi internazionali tra gli Stati
membri.
Infine, si è ultimamente verificato un aumento del personale cosiddetto “esterno” (rispetto
alle istituzioni e agli organismi satelliti). Si tratta in particolare di esperti nazionali distaccati, in
servizio soprattutto presso la Commissione, ma anche in seno al Consiglio (è sufficiente
ricordare che il Comitato dei rappresentanti permanenti, CO.RE.PER., è assistito da funzionari
dei ministeri nazionali nella preparazione delle disposizioni- regolamenti, direttive, decisioni- del
Consiglio) e al Parlamento europeo. Ma vi rientrano anche i tirocinanti, i consulenti e i
cooperanti del servizio nazionale. In questo modo si sono potuti sviluppare i contatti tra
l’amministrazione comunitaria e quelle nazionali, migliorando le conoscenze nazionali delle
realtà comunitarie e arricchendo le Comunità di esperienze amministrative nazionali. Questa
pratica, infatti, permette alle istituzioni comunitarie di evitare che i loro funzionari vengano
completamente tagliati fuori dalle realtà nazionali e di beneficiare di un notevole afflusso di
competenze nell’affrontare compiti particolari, che richiedono conoscenze specifiche non
disponibili presso i servizi. D’altro lato, si offre agli Stati membri la possibilità di formare un
gran numero di funzionari nazionali ai meccanismi comunitari, sia che si tratti di giovani laureati
oppure di personale già esperto.
15
Reg. n°. 1859/76 del Cons., del 29 giugno 1976, in G.U.C.E. n°. L 214 del 6 agosto 1976; n°. 680/87 del
Cons., del 23 febbraio 1987, in G.U.C.E. n°. L 72 del 14 marzo 1987.
16
Reg. n°. 1860/76 del Cons., del 29 giugno 1976, in G.U.C.E. n°. L 214 del 6 agosto 1976.
17
Decisioni del Consiglio superiore dell'Istituto.
Comunque, bisogna ricordare che se, in quanto funzionari, tutto il personale
amministrativo è soggetto al medesimo statuto, sussistono talvolta delle particolarità per alcuni
di essi, in particolare in materia di condizioni di reclutamento e di graduatoria (per esempio i
quadri linguistici: interpreti e traduttori), di destinazione, di congedi, di remunerazioni
(funzionari designati in un paese terzo soggetti all’allegato X
18
.In ogni caso, anche se c’è unità
della funzione pubblica comunitaria, le istituzioni mantengono un’autonomia in materia (ad
esempio nel campo dell’organizzazione dei servizi
19
).
18
Introdotto dal reg. n°. 3019/87 del Cons., del 5 ottobre 1987, in G.U.C.E. n°. L 286 del 9 ottobre 1987.
19
C.G.C.E., 13 dicembre 1979, causa 14/79, racc. 1979, p. 3679.
CAPITOLO II
LA STRUTTURA DELLO STATUTO
2.1 L’EVOLUZIONE DELLO STATUTO DEL PERSONALE DELLE
COMUNITA’ EUROPEE
Lo statuto dei funzionari e il regime applicabile agli altri agenti delle Comunità
Europee
20
sono nati da una decisione dell’Autorità investita del potere di nomina (A.I.P.N.).
Conformemente all’articolo 2, I comma, dello statuto, ogni istituzione determina le autorità
che possono esercitare i poteri concessi dallo statuto all’Autorità. Si tratta di poteri esercitati
autonomamente all’interno delle istituzioni.
L’A.I.P.N. può essere l’istituzione stessa; altrimenti le sue competenze sono attribuite a
livelli inferiori dell’amministrazione.
Lo statuto dei funzionari comunitari si fonda sul modello giuridico seguito dalla maggior
parte degli Stati membri. Esso rientra nella tradizione giuridica del diritto romano.
Il testo si compone di 110 articoli ripartiti in nove titoli, ai quali sono aggiunti undici
allegati (l’ultimo, in ordine temporale, è l’allegato XI, inserito nel 1991). Il regime applicabile
agli altri agenti si compone invece di 103 articoli.
E’ allo studio delle norme contenute in questo statuto e nelle sue successive rettifiche,
che saranno dedicate le prossime pagine.
Lo statuto del personale delle Comunità europee ha attraversato quantomeno tre fasi nel
corso delle sue periodiche revisioni: una “preliminare”, una “principale” e, infine, una detta
“delle riforme”.
La “fase preliminare” iniziò con i primi passi mossi dalla cooperazione europea a sei, nel
quadro della C.E.C.A. L’articolo 85 dell’omonimo trattato prevedeva che “le misure iniziali e
transitorie convenute dalle Alte Parti Contraenti, per consentire l’applicazione delle
disposizioni del presente Trattato sono fissate da una Convenzione allegata”
L’articolo 7, paragrafo 3, di tale Convenzione allegata prevedeva che “in attesa che la
Commissione disposta dall’articolo 78 del Trattato fissi il numero effettivo degli agenti e
stabilisca il loro statuto, il personale necessario è reclutato a contratto”.
In base all’articolo 8, III comma, del trattato C.E.C.A., detta Commissione doveva
raggruppare “il presidente della Corte, il presidente dell’Alta Autorità, il presidente
dell’Assemblea e il presidente del Consiglio”. Il suo compito era di fissare “il numero degli
agenti, la scala dei loro trattamenti, indennità e pensioni”.
Finalmente, lo statuto del personale della C.E.C.A. entrò in vigore il 28 gennaio 1956,
grazie al lavoro della Commissione dei quattro presidenti
21
. Esso fu il precursore e l’ispiratore
del futuro statuto dei funzionari delle Comunità europee.
Il suo articolo 62 contemplava la possibilità per la Commissione dei quattro, di apporre
degli emendamenti allo statuto
22
, che entravano in vigore alle stesse condizioni dello statuto.
Il vecchio statuto del personale della C.E.C.A. prevedeva
23
inoltre che i trattamenti, le
indennità, i sussidi, il regime di previdenza sociale, quello pensionistico, le norme sulla durata
del lavoro e dei permessi e l’anzianità necessaria alla promozione e all’avanzamento di grado,
fossero disciplinati da un regolamento del personale della Comunità, che doveva essere rivisto
ogni tre anni.
I quattro presidenti delle istituzioni C.E.C.A. vararono un nuovo regolamento, il 15
febbraio 1962, con effetto retroattivo al 1° gennaio, che sostituiva il vecchio statuto del
20
Reg. n°. 31 C.E.E. e 11 C.E.E.A. del Cons., del 18 dicembre 1961, in G.U.C.E. del 14 giugno 1962,
1385/62.
21
Si trattava, all'epoca, dei signori Pilotti, Mayer, Pella e Rey. Lo statuto entrò in vigore il 1° luglio 1956, però
non è stato mai pubblicato nella Gazzetta ufficiale, ma solo comunicato ad ogni agente.
22
Su proposta di una delle istituzioni e dopo consultazione delle altre istituzioni, così come del Comitato del
personale di ogni istituzione e, all'occorrenza, dopo il parere della Commissione del regolamento generale previsto
all'articolo 46.
personale C.E.C.A. con il nuovo statuto dei funzionari e un regime applicabile agli altri agenti
della C.E.C.A
24
.
Il 27 marzo 1957, venivano firmati a Roma i trattati istitutivi di C.E.E. e C.E.E.A. Gli
articoli 212 del trattato C.E.E. e 186 di quello C.E.E.A. disponevano in maniera identica le
modalità di creazione dello statuto dei funzionari e del regime applicabile agli altri agenti
25
.
Dopo l’entrata in vigore del nuovo statuto dei funzionari delle Comunità europee e del
regime applicabile agli altri agenti
26
, versione molto simile all’omonimo statuto dei funzionari
della C.E.C.A., bisognò, da un lato, adeguare
al nuovo regime le situazioni giuridiche esistenti, per mezzo di disposizioni transitorie;
dall’altro lato, si dovette mettere in opera il nuovo dispositivo, proprio in occasione dei nuovi
reclutamenti.
Il 1° luglio 1967 entrò finalmente in vigore il trattato di fusione (del 1965) delle tre
Comunità. L’articolo 24 del trattato di fusione statuiva che i funzionari delle tre Comunità
facevano parte di un’unica amministrazione
27
.
Il nuovo statuto comune dei funzionari ed il regime applicabile agli altri agenti delle tre
Comunità poterono entrare in vigore solo il 5 marzo 1968. Durante gli otto mesi intercorsi tra
23
Sempre quello del 1956, agli articoli 46, 47 e 51.
24
Effettivo dal 1° gennaio 1962, come sopra ricordato, il nuovo statuto traeva spunto dagli articoli 46 e 62 di
quello del 1956, così come dall'art.27, paragr.1 dello statuto dei funzionari e del regime applicabile agli agenti
della C.E.E. e della C.E.C.A., contenuti nei regolamenti n.° 31 C.E.E. e 11 C.E.E.A., del 18 dicembre 1961.
25
Era così riportato: "il Consiglio stabilisce all'unanimità, in collaborazione con la Commissione e dopo
consultazione delle altre istituzioni coinvolte, lo statuto dei funzionari e il regime applicabile agli altri agenti delle
Comunità. Allo scadere dei quattro anni successivi all'entrata in vigore del presente Trattato, questo statuto ed il
regime possono essere modificati dal Consiglio, votante a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione
e dopo consultazione delle altre istituzioni coinvolte".
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Reg. n.° 31 C.E.E. e 11 C.E.E.A. del Cons., del 18 dicembre 1961, v. nota 1.
27
Esso disponeva che "i funzionari e gli altri agenti della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, della
Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica, diventano, alla data dell'entrata in
vigore del presente trattato, funzionari e altri agenti delle Comunità europee e fanno parte dell'amministrazione
unica di queste Comunità.
Il Consiglio, votando a maggioranza qualificata, stabilisce, su proposta della Commissione e previa consultazione
delle altre istituzioni coinvolte, lo statuto dei funzionari delle Comunità europee e il regime applicabile agli altri
agenti di queste Comunità".
le due date, restarono in vigore le precedenti norme, in virtù dell’articolo 25 del trattato di
fusione
28
.
Le disposizioni transitorie e finali permisero di integrare gli agenti che al I gennaio 1962
erano permanentemente occupati presso una delle istituzioni delle Comunità. Per questa
operazione, vennero seguiti alcuni principi cardine.
Un primo principio era contenuto in disposizioni transitorie particolari, secondo le quali
ciascun agente doveva essere integrato con il grado ed il livello che deteneva al momento
dell’entrata in vigore del nuovo statuto. Nel caso in cui
il funzionario avesse prestato servizio in una delle istituzioni da più di sei mesi era prevista una
semplice nomina in ruolo; in caso contrario, gli veniva conferito il titolo di tirocinante. Al fine
di compiere questa distinzione, un’autorità preposta, l’autorità investita del potere di nomina,
(A.I.P.N.), designava
29
una commissione di integrazione apposita, per ogni istituzione,
composta da agenti che esercitavano funzioni direttive in quell’istituzione. La commissione
doveva emettere un parere favorevole all’integrazione dell’interessato. In pratica, essa si
esprimeva sull’attitudine dell’agente all’esercizio delle funzioni per le quali egli era stato
assunto. Tuttavia, essa non si poteva esprimere sui funzionari di grado A1 e A2. Il parere si
fondava su di un rapporto circa la competenza, il rendimento e la condotta nel servizio, redatto
dai superiori gerarchici dell’interessato. Nel caso in cui l’agente non venisse accettato, il suo
contratto doveva in ogni caso essere denunciato dalla commissione
30
; essa poteva sempre
suggerire un grado ed un livello, però inferiori a quelli che l’interessato deteneva prima del
parere.
28
Ai termini di questo articolo, "fino all'entrata in vigore dello statuto e del regime unici previsti all'articolo 24,
così come della regolamentazione da applicare in virtù dell'articolo 13 del protocollo allegato al presente trattato,
i funzionari e gli altri agenti reclutati prima della data di entrata in vigore del presente trattato restano soggetti
alle disposizioni che erano loro applicabili fino a quel momento.
I funzionari e gli altri agenti reclutati a partire dalla data di entrata in vigore del presente trattato, nell'attesa
dello statuto e del regime unici previsti dall'articolo 24 e dalla regolamentazione da stabilire in applicazione
dell'articolo 13 del protocollo allegato al presente trattato, sono soggetti alle disposizioni applicabili ai funzionari
e agli agenti delle Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica".
29
Art. 102, paragr. 1 dello statuto dei funzionari della C.E.C.A.
30
Art. 102, paragr. 2 dello statuto dei funzionari della C.E.C.A.
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