La forma di governo regionale

6 
 
Stato dell’ordinamento costituzionale italiano ha registrato nel 
corso della fine del XX secolo un’evidente accelerazione in 
quanto esso rappresentava uno dei cardini principali del 
confronto politico. In tutta la prima metà degli anni novanta i 
profondi cambiamenti politici e lo spostamento di notevoli 
consensi elettorali in particolare nel settentrione d’Italia verso 
movimenti federalisti, ha reso pressante, per l’intera classe 
politica, la richiesta di maggiori autonomie regionali e locali e 
quindi la consequenziale ricezione di idee autonomiste e 
federaliste.  
Tutto ciò ha favorito il varo, nell’ultimo decennio in 
particolare, di riforme legislative e costituzionali di grande 
rilievo che sotto il profilo delle competenze amministrative a 
costituzione invariata (l. 59/97 e l. 127/97), dell’assetto 
organizzativo di governo statutario delle Regioni (l. cost. 1/99 e 
2/01) e delle competenze legislative in particolare (l. cost. 3/01) 
hanno completamente ridisegnato forme e modalità di 
articolazione del potere all’interno dello Stato.  
Obiettivo del presente lavoro è quello di analizzare l’assetto 
organizzativo di governo delle Regioni, partendo dalla loro 
introduzione all’interno della Carta Costituzionale del 1948, 
dallo studio dell’alternativo modello di decentramento del 
potere statale il “federalismo” al quale fu preferito il modello 
“regionale”, dallo studio delle differenze organizzative esistenti 
tra le Regioni speciali e le Regioni ordinarie per arrivare 
all’analisi dell’assetto del potere regionale prima del 1999 e 
studiare, quindi, il mutamento apportato dal legislatore con la 
legge cost. 1/99 con cui è intervenuto sulla forma di governo 
delle Regioni ordinarie e sulla potestà statutaria di queste, 
novellando gli articoli 122, 123 e 126 della Costituzione e la 
legge cost. 2/01 con cui ha previsto l’elezione diretta dei 
Presidenti delle Regioni a statuto speciale. 
Vengono inoltre inseriti interventi della Corte Costituzionale 
all’indomani dell’entrata in vigore delle suddette riforme 
costituzionali e viene analizzato in particolare l’assetto 
organizzativo della Regione Campania, sperando di mettere in 
7 
 
luce alcuni spunti problematici attinenti al merito di queste 
riforme e al metodo da esse utilizzato per rinnovare l’assetto 
regionale.  
 
 
 
8 
 
 
 
 
 
 
CAPITOLO I 
 
 
ASPETTI GENERALI 
 
9 
 
§ 1. COSTITUZIONE E REGIONI 
 
1.1 PROFILI STORICI
4
 
Nell’ aprile del 1945 gli alleati angloamericani e le organizzazioni 
partigiane portarono a compimento la liberazione di tutto il territorio 
nazionale dai tedeschi occupanti e dagli ultimi fascisti loro alleati. Erano 
trascorsi più di vent’anni di dittatura e si era consumata una sconfitta 
militare nella più sanguinosa guerra che la storia dell’umanità abbia mai 
conosciuto. 
Si trattava ora di stabilire le basi del nuovo Stato, di un’Italia diversa in cui 
gli stessi valori che avevano ispirato la Resistenza e la lotta contro il 
nazifascismo, i valori della democrazia, della libertà, della giustizia e della 
solidarietà, fossero posti alla base della nuova società a cui la maggioranza 
degli italiani aspirava.  
Già con il Patto di Salerno dell’aprile del 1944, stipulato tra il Comitato di 
Liberazione Nazionale e la Monarchia, si decise, tra l’altro, di sospendere 
la scelta tra la Monarchia e al Repubblica fino alla fine della guerra. Con il 
Patto di Salerno si decise anche che, a guerra terminata, gli italiani 
avrebbero dovuto eleggere un’Assemblea Costituente con il compito di 
redigere una nuova Costituzione. Lo Statuto Albertino non rappresentava 
più la reale volontà degli italiani.  
Ora la guerra era terminata e la parola alle armi doveva passare alle urne, 
ma sia per difficoltà tecniche relative all’apprestamento delle nuove liste 
degli elettori, sia a causa di pressioni politiche delle forze più moderate che 
temevano nell’immediato dopoguerra una reazione popolare troppo 
favorevole alle forze più innovative, dovettero trascorrere ancora tredici 
mesi perché si giungesse alle prime elezioni libere attraverso le quali gli 
italiani avrebbero dovuto porre le fondamenta delle nuove istituzioni del 
Paese. 
Dal 1928 il popolo italiano non era stato più chiamato alle urne e 
finalmente il 2 giugno del 1946 si celebrarono le elezioni, le prime a 
                                                     
4
  Galassi  G.  –  La  Costituzione  e  le  vicende  politico‐istituzionali  italiane  dal  1946  al  1994  – 
www.liberliber.it 
10 
 
suffragio universale. Furono consegnate due schede: una per la scelta fra 
Monarchia e Repubblica, il cosiddetto referendum istituzionale, l’altra per 
l’elezione dei 556 deputati dell’Assemblea Costituente sulla base di un 
sistema elettorale proporzionale a liste concorrenti e collegi elettorali 
plurinominali. 
Per quasi un secolo, a partire dal 1860 quando fu proclamata l’Unità, 
l’Italia era stata una Monarchia sotto la dinastia dei Savoia. Ma già in 
epoca risorgimentale era emerso uno spiccato sentimento antimonarchico, 
che riemerse con rinnovato vigore in occasione della seconda guerra 
mondiale. La compromissione del re Vittorio Emanuele III con il regime 
fascista e la responsabilità per il catastrofico coinvolgimento nel conflitto, 
infatti, avevano messo gravemente in discussione la permanenza della 
Monarchia dei Savoia. Nel tentativo di salvare la Monarchia, poco prima 
della consultazione del 2 giugno, Vittorio Emanuele III abdica (9 maggio 
1946) in favore del figlio Umberto II. Tuttavia gli esiti del referendum 
istituzionale furono favorevoli alla Repubblica. Il 18 giugno 1946 la Corte 
di Cassazione, preso atto dei voti espressi ( circa 12 milioni e 
settecentomila contro 10 milioni e settecentomila), proclamò ufficialmente 
la vittoria della Repubblica. Fu evidente ed imperdonabile per la maggior 
parte del popolo italiano la responsabilità politica e morale del Re 
nell’ascesa della dittatura e nella guerra. E’ significativa la prima 
affermazione contenuta nel primo articolo della futura Costituzione : 
 “L’Italia è una Repubblica …”     a cui corrisponde l’ultima norma,  l’art. 
139  “La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione 
costituzionale” a sottolineare il valore perenne e irrevocabile di quella 
scelta popolare. 
L’Assemblea Costituente, liberamente eletta, inizia i suoi lavori il 25 
giugno 1946 e tre giorni dopo elegge Enrico De Nicola capo provvisorio 
dello Stato. Gli esiti dell’elezione dei 556 componenti dell’Assemblea 
Costituente che, in rappresentanza del popolo avrebbero elaborato la nuova 
Costituzione, furono per lo più favorevoli a quei partiti politici che avevano 
combattuto la dittatura e che si erano riorganizzati nel corso della 
Resistenza assumendo il ruolo di guida nella lotta armata contro il 
nazifascismo. Si trattava principalmente dei tre grandi partiti di massa che 
avrebbero caratterizzato anche la vita politica italiana nei decenni 
11 
 
successivi all’entrata in vigore della Costituzione: la Democrazia Cristiana, 
il Partito Socialista di Unità Proletaria e il Partito Comunista italiano.  
I più alti e valorosi nomi della Resistenza italiana, accanto al fior fiore dei 
giuristi democratici dell’epoca e di una nuova classe politica che si stava 
formando, comparivano tra i Costituenti scelti dagli italiani. 
Una Commissione composta da 75 membri rappresentativi di tutta 
l’Assemblea ricevette l’incarico di redigere un progetto che avrebbe dovuto 
servire da base per la successiva discussione.  Dopo circa sei mesi di 
attività, la Commissione dei 75 presentò il suo lavoro all ’Assemblea che 
nel corso di quasi tutto il 1947 discusse, integrò, modificò, articolo per 
articolo, quella prima proposta e finalmente il 22 dicembre dello stesso 
anno approvò a larghissima maggioranza il testo definitivo della 
Costituzione che successivamente venne promulgato dal Capo provvisorio 
dello Stato ed entrò in vigore il primo gennaio 1948. 
Essa rappresenta, come la definì un grande giurista antifascista e membro 
dell’Assemblea Costituente, Piero Calamandrei, “  il programma politico 
della Resistenza ”. Ad essa i Costituenti decisero di imprimere il carattere 
della rigidità, collocandola al vertice di tutto l’ordinamento giuridico. Si 
tratta di una caratteristica propria di quasi tutte le Costituzioni 
democratiche del novecento legata, appunto, al valore di patto 
fondamentale tra le diverse forze politiche che esse assumono. I Costituenti 
decisero dunque di mettere al riparo gli articoli della Costituzione 
repubblicana da eventuali futuri colpi di mano di momentanee maggioranze 
politiche, parlamentari e di governo, imprimendo ad essa il carattere della 
rigidità. Le regole del gioco e i principi su cui si sarebbe edificato il nuovo 
ordinamento non potevano essere toccati se non con un procedimento di 
revisione costituzionale, molto più lungo e gravoso del normale 
procedimento legislativo e comunque solo con la partecipazione di 
larghissimi schieramenti politici. 
 
12 
 
 
1.2 STATO REGIONALE E STATO FEDERALE 
Dunque nella nostra storia costituzionale la scelta della forma di Stato fu 
rimessa direttamente al popolo; alla Costituente rimaneva, quindi, da 
definire quale forma di governo repubblicana prediligere (parlamentare, 
presidenziale o semi-presidenziale), scegliere tra Stato accentrato e 
decentrato e soprattutto quale forma riconducibile al secondo tipo 
(federalismo o regionalismo).
5
 
I Costituenti idearono una repubblica parlamentare, in cui, quindi, il 
Parlamento è l’unica istituzione a detenere la rappresentanza della volontà 
popolare e in quanto tale elegge in modalità differenti sia il Governo che il 
Presidente. Quest’ ultimo ha una funzione di garanzia verso le parti 
politiche e di rappresentanza dell’unità nazionale, perciò di solito non ha 
forti poteri d’influenza politica sulle istituzioni. 
Il Parlamento si rapporta col Governo tramite il voto di fiducia, in questo 
modo esso ha perennemente il controllo sull’agire dell’esecutivo con la 
possibilità di revocarlo e nominarne un altro. Una mozione di sfiducia può 
essere presentata in qualsiasi momento da un decimo dei componenti di una 
camera e,  nel caso il Governo sia sfiduciato, il Presidente della Repubblica 
può nominarne un altro o decidere di sciogliere le Camere qualora non 
fosse possibile trovare un’altra valida maggioranza parlamentare. 
La seconda fondamentale scelta che fecero i Costituenti riguardò la forma 
di decentramento del potere statale. 
La difesa delle libertà e la partecipazione popolare al nuovo ordinamento 
democratico furono le fondamenta su cui poggiare la nascita delle Regioni. 
Ma lo stesso risultato si sarebbe potuto ottenere anche optando per la forma 
di Stato federale?
6
  
Il termine “ federalismo ” è relativamente nuovo: nei dizionari francesi e 
inglesi dell’Ottocento, infatti, è definito “ neologismo ” . L’espressione, 
sebbene non individuabile nella Costituzione americana, nasce negli Stati 
Uniti alla fine del Settecento per indicare un assetto istituzionale che 
presenta elementi di forte novità sia rispetto allo Stato assoluto 
                                                     
5
 Ercolano C. – La forma di Stato tra storia e prospettive – www.ambientediritto.it 
6
 Ercolano C. – op. cit. 
13 
 
(caratterizzato da una notevole centralizzazione del potere), sia rispetto alle 
Confederazioni (regolate dalle norme di diritto internazionale). Nello Stato 
federale del prototipo statunitense le funzioni pubbliche (legislative, 
amministrative, giurisdizionali) sono ripartite tra livelli territoriali di 
governo diversi ed inoltre vengono enumerate nella Costituzione le materie 
di competenza dello Stato centrale, mentre le residuali restano di 
competenza degli Stati membri. In base al riparto di competenze, si 
individuano il modello del federalismo anglosassone e del federalismo 
europeo. Nel modello anglosassone alcune competenze legislative sono 
riservate allo Stato centrale e anche le funzioni amministrative sono 
attribuite secondo lo schema di riparto delle competenze legislative. Nel 
modello europeo, invece, le funzioni legislative sono in parte di 
competenza esclusiva dello Stato centrale, in parte di competenza 
concorrente e le funzioni amministrative sono sempre attribuite agli Stati 
membri, secondo il modello del federalismo di esecuzione.
7
 La 
partecipazione degli Stati membri alle funzioni dello Stato centrale può 
essere estremamente variegata ( ad es. attraverso le seconde Camere). 
 Il federalismo previsto nella Costituzione statunitense si basava sul 
principio di netta separazione tra Stato centrale e Stati membri. 
Nell’evoluzione dallo Stato liberale allo Stato sociale, che si realizza nel 
XX secolo, l’accentramento delle decisioni politiche, allo scopo di 
garantire il rispetto del principio di uguaglianza sostanziale, richiede un 
riassetto dei rapporti tra i livelli territoriali di governo. Tale fenomeno 
comporta lo sviluppo del federalismo cooperativo, caratterizzato dal 
superamento della netta separazione tra sfere di competenza, accompagnato 
da una serie di elementi di riequilibrio, rappresentati dalle forme di 
partecipazione degli Stati membri alle decisioni dello Stato centrale.  
Negli Stati Uniti, in Canada, in Austria, in Svizzera, il passaggio a questo 
tipo di federalismo avviene attraverso emendamenti costituzionali o 
attraverso l’azione congiunta del legislatore e dei giudici costituzionali. 
 Negli Stati che, come la Germania, si sono dotati solo più di recente di un 
assetto federale, invece, la Costituzione stessa prevede un modello di 
federalismo cooperativo.
8
 
                                                     
7
 Groppi T. – Lezioni sul federalismo – www.unisi.it  
8
 Groppi T. – op. cit. 
14 
 
Lo Stato regionale nasce dopo lo Stato federale, nel corso del XX secolo, 
nella forma di Stato democratico-pluralista. Storicamente, le prime 
esperienze di Stato regionale sono quella spagnola ed italiana.  
In Spagna la Costituzione della seconda repubblica ha previsto una forma 
di Stato regionale. La sua attuazione, tuttavia, è stata bruscamente interrotta 
dalla guerra civile, scoppiata durante il processo di istituzione della prima 
regione, la Catalogna. Il primo esempio di Stato regionale, pertanto, è 
rappresentato dal modello italiano, che si è in seguito diffuso in Spagna, in 
Portogallo, sia pure con alcune varianti in Francia, forse in Belgio, nel 
Regno Unito, in Polonia.  
I caratteri dello Stato regionale, di cui generalmente si parla a contrario 
rispetto allo Stato federale, sono sintetizzabili in quattro punti: 
1) Le regioni non godono di autonomia costituzionale ma autonomia 
statutaria; gli Statuti, quanto all’oggetto, non si occupano di 
diritti, quanto ai limiti, sono vincolati dallo Stato centrale. 
2) Lo Stato regionale è caratterizzato da una forma di ripartizione 
territoriale del potere sulla base di una Costituzione rigida. 
Sfugge però a questa definizione la devolution britannica. Non è 
prevista una ripartizione su base territoriale della funzione 
giurisdizionale (anche in alcuni Stati federali, però, la funzione 
giudiziaria è unitaria). Nella Costituzione sono elencate le materie 
di competenza delle regioni, mentre quelle residue spettano allo 
Stato centrale. Le funzioni amministrative sono di solito 
esercitate in base al principio del parallelismo rispetto alla 
funzione legislativa. 
3) Negli Stati regionali le regioni hanno autonomia impositiva, ma 
solo nei limiti in cui quest’ultima è riconosciuta dallo Stato 
centrale. 
4) Le regioni non partecipano al processo di revisione della 
Costituzione, che pertanto non si configura come un patto tra 
Stato centrale e regioni. 
Si dice che la scelta federalista implica soprattutto un’ adesione culturale al 
modello, nonché l’occasione data da una particolare situazione storica 
contingente. L’itinerario formativo tipico, comune alla stragrande 
15 
 
maggioranza degli Stati federali  –  ma disatteso in almeno due casi, 
Austria e Belgio  –  prevede, infatti, la preesistenza di più entità sovrane 
indipendenti tra loro e in posizione di equiordinazione. Lo stadio finale di 
tale evoluzione è il passaggio ad un vero e proprio Stato, con una 
conseguente traslazione di sovranità in favore della Federazione, essendo 
gli Stati membri ormai soggetti alla prevalenza del diritto federale e agli 
interventi autoritari delle autorità centrali. 
A ben vedere, ed almeno in via di principio, nel caso dell’Italia ricorrevano 
entrambe queste condizioni. L’ idea ottocentesca secondo la quale il modo 
migliore di rendere “uno” un Paese diviso è quello di riconoscerne le 
diversità, emerge con forza proprio nel periodo costituente, propugnata da 
giuristi quali l’Esposito
9
. 
L’Unità d’Italia, l’adesione cioè dei vari Stati preunitari all’ordinamento 
monarchico-costituzionale piemontese, era, infatti, avvenuta mediante 
annessioni. Per lo più sanzionate da votazioni popolari – cosiddetti 
plebisciti – esse rivestono talvolta la figura giuridica di Trattati 
internazionali e altre di atti interni dichiaranti l’appartenenza al territorio 
dello Stato di determinate Province. Qualche autore si spinge fino ad 
indicare, nei plebisciti, vere e proprie “risoluzioni votate dal popolo, 
sovranità popolare esercitata direttamente dal popolo stesso”  una delle 
forme storiche da cui lo Stato può avere origine.
10
 Questa digressione 
storica è necessaria, ai nostri fini, per giustificare l’assunto che l’Italia 
avrebbe potuto, legittimamente, nascere come Stato federale. Nel 
risorgimento, l’Unità in senso elementare è stata inizialmente concepita da 
molte correnti come configurabile su basi federali.
11
 
Nel processo di federalizzazione degli Stati, l’iniziativa e lo sviluppo dello 
stesso processo sono governati direttamente dalle singole entità 
preesistenti, che decidono di concedere poteri, fino a perdere sovranità, in 
favore del nascente Stato federale. 
La discrasia del caso italiano dal modello sta solamente nel fatto che, 
all’adesione volontaristica degli Stati preunitari allo Stato unitario che 
poteva preludere ad una sopravvivenza di quegli ordinamenti originari, non 
                                                     
9
 Esposito D. – Autonomia locale e decentramento amministrativo nella nuova Costituzione – in Riv. Dir. 
Pubbl., 1948, 193 ss. 
10
 Fusinato A. – Annessione – voce  in Enciclopedia Giuridica  italiana, Milano, Giuffrè, 1892, vol. 1.2.2, 
2055 ss. 
11
 Allegretti  U. – Autonomia regionale e unità nazionale – in Le Regioni, 1995, 9‐10 
16 
 
seguì la creazione di un nuovo ordinamento costituzionale che avvenne 
solo un centinaio di anni dopo. La mancata adesione al modello federale fu 
giustificata dalle vicende storiche successive all’Unità; nel tempo è finita 
per prevalere una visione anti-unitaria del federalismo, giustificata 
dall’assunto che esso avrebbe finito per acuire le differenze sociali e 
culturali fra le popolazioni e avrebbe costituito un freno a livello 
economico. Si scelse quindi la centralizzazione del potere come unica 
possibilità di superamento delle diversità secolari del Paese. Altra 
fondamentale caratteristica che viene attribuita agli ordinamenti particolari 
come risultato del processo di federalizzazione di uno Stato è la loro 
presunta originarietà. Al contrario, il processo di regionalizzazione sarebbe 
governato direttamente dallo Stato centrale e l’autonomia sarebbe quindi 
concessa dall’ordinamento centrale e non certamente originaria. 
Confutabile è certamente il primo punto: il Crisafulli aveva affermato “Non 
bisogna confondere l’indiscutibile originarietà che tali ordinamenti 
potevano avere prima del sorgere dello Stato federale, con la posizione ad 
essi spettante dopo il loro inserimento nell’ordinamento federale 
complessivo. L’originarietà esprime un modo d’essere giuridico 
dell’ordinamento in quanto esclusivo, autosufficiente e quindi 
impenetrabile”.
12
 
Queste circostanze, come non ricorrono nel caso dello Stato regionale, così 
non ricorrono nel caso degli ordinamenti degli Stati membri di Stati 
federali. 
Ma anche sul processo di regionalizzazione italiano si può avanzare una 
diversa considerazione : la formazione delle regioni è avvenuta attraverso 
un atto di volontà unilaterale dello Stato, dato confutabile non dal punto di 
vista formale ma dal punto di vista sostanziale se si pensa alle Regioni 
Speciali.  
                                                     
12
 Crisafulli V. – Lezioni di diritto costituzionale – Padova, Cedam, 1970, 71‐72