La flat tax come ipotesi alternativa alla tassazione delle persone fisiche

I IN NT TR RO OD DU UZ ZI IO ON NE E  
 
  
 
 
  
 
  
 
IV 
INTRODUZIONE 
 
Il presente elaborato si propone di analizzare la tassazione sui redditi delle 
persone fisiche nell’ordinamento italiano, dal Regno d’Italia ad oggi, per cercare di 
delineare quali potrebbero o dovrebbero essere gli scenari futuri dell’imposta.  
In particolare, l’obiettivo è quello di analizzare la situazione normativa evolutiva 
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, come imposta progressiva generale (con 
le sue deduzioni e detrazioni), e come imposta proporzionale (come eccezione, o 
alternativa all’imposta progressiva generale). 
Con un rapporto tra gettito fiscale e prodotto interno lordo, intorno al 43,1%, 
l’Italia è nei i primi posti della classifica tra i paesi avanzati con un più alto livello di 
pressione tributaria media. Nel confronto tra i quattro principali paesi europei, l’Italia 
occupa la seconda posizione per pressione fiscale complessiva, mentre scende alla 
terza posizione per pressione fiscale sul lavoro (preceduta da Francia e Germania). 
Nel rapporto percentuale che misura la pressione tributaria, sono ricomprese 
tanto le imposte quanto i contributi socio-previdenziali che i contribuenti versano ai 
fini pensionistici. In linea di principio detti contributi, rappresentano quote di reddito 
accantonato nel sistema previdenziale, che il contribuente riotterrà quando maturerà i 
requisiti per ottenere il diritto alla pensione. Tuttavia, l’ente pubblico che dovrebbe 
garantire questo principio, ha contestualmente in gestione anche l’aspetto 
assistenziale; quindi, è facilmente intuibile che il sistema nel suo complesso sia 
difficilmente monitorabile nello spazio e nel tempo. Una riforma previdenziale di
I IN NT TR RO OD DU UZ ZI IO ON NE E  
 
  
 
 
  
 
  
 
V 
divisione netta tra il ruolo previdenziale e quello assistenziale tra gli enti pubblici 
sarebbe auspicabile. 
Negli anni la distribuzione del peso tra le varie entrate tributarie è variata, da 
un’iniziale atteggiamento di propensione verso l’imposizione diretta e di riluttanza nei 
confronti delle imposte indirette, considerate inique poiché commisurate 
all’ammontare dei consumi e quindi tendenzialmente regressive rispetto al reddito, si 
è passati all’analisi di altri fattori come l’efficienza dell’imposizione. 
La crisi economico-finanziaria, dell’ultimo decennio, iniziata nel 2007 e la crisi 
pandemica in corso, iniziata nel 2020 hanno contribuito ad aumentare le 
disuguaglianze economiche sia di reddito, che di mercato del lavoro, che di ricchezza. 
In questo contesto il sistema tributario nazionale non deve essere “afflittivo”, ma deve 
cercare di essere sempre certo, semplice, equo e perseguire la redistribuzione dei 
redditi, evitando “scompensi redistributivi”, per rispondere al meglio ai nuovi bisogni 
dei contribuenti, mantenere il benessere migliorando i servizi welfare, e incentivare lo 
sviluppo del progresso scientifico-tecnologico. 
 
In questo elaborato dopo l’analisi di un excursus storico della disciplina 
dell’imposta sui redditi delle persone fisiche nello stato italiano, ed avere considerato i 
limiti di una eccessiva pressione tributaria (attraverso l’analisi della c.d. curva di 
Laffer), si prenderanno in considerazione le principali deduzioni e detrazioni legate che 
garantiscono la progressività dell’imposta stessa.
I IN NT TR RO OD DU UZ ZI IO ON NE E  
 
  
 
 
  
 
  
 
VI 
Nel terzo capitolo verranno analizzate alcune criticità del sistema impositivo 
italiano, dalla progressività selettiva alla individuazione del soggetto passivo d’imposta 
effettivo. Verranno presi in considerazione alcune casistiche specifiche di “distorsione 
dell’imposta progressiva”, ed in particolare verrà considerata la disciplina già esistente 
della flat tax proporzionale alternativa: sui redditi da fabbricati (c.d. cedolare secca) e 
sui redditi finanziari, sui premi e le vincite, sui contribuenti che optano per il regime dei 
minimi (c.d. forfetario), sui redditi dei “neo-residenti”, sui redditi per i ricercatori e 
docenti che rientrano in Italia, sui redditi delle web companies. 
 
L’ultimo capitolo verrà dedicato esclusivamente alla disciplina della flat tax 
come imposta esclusiva sui redditi delle persone fisiche, partendo dai fondamenti 
teorici e dagli aspetti positivi e negativi si cercherà di analizzare l’evoluzione della sua 
applicazione nel mondo, in particolare in alcuni stati europei, dalla sua istituzione ad 
oggi, cercando, per quanto possibile, di verificare l’esistenza di legami cause-effetto 
univoci, determinabili e quantificabili.  
Verranno poi considerate le proposte applicative specifiche della flat tax in 
Italia proposte in particolare nel disegno di legge del 13 luglio 2015, e dall’Istituto 
Bruno Leoni, e l’evoluzione che queste proposte hanno avuto successivamente nei 
governi italiani, e nella riforma fiscale 2021 che il governo ed il parlamento italiano 
stanno per approvare.
L L ’ ’I IM MP PO OS SI IZ ZI IO ON NE E  P PE ER RS SO ON NA AL LE E    
S SU UL L  R RE ED DD DI IT TO O  
 
  
 
 
  
 
  
 
1 
Capitolo I 
 
L’IMPOSIZIONE PERSONALE SUL REDDITO 
 
1.1 La disciplina dell’imposta nel nostro ordinamento. – 1.2 I tributi e le imposte progressive dal Regno 
d’Italia al secondo dopoguerra. – 1.3 La nascita dell’imposta sui redditi delle persone fisiche (IRPEF) ed 
alcuni dati statistici. – 1.4 I limiti alla pressione tributaria: la curva di Laffer. – 1.5 Analisi della pressione 
fiscale in Italia ed in Europa. 
 
1.1 - La disciplina dell’imposta nel nostro ordinamento 
 
L’autorità pubblica trova le risorse necessarie per perseguire il benessere 
collettivo dal prelievo coattivo di ricchezza dei privati, ma questo aspetto un fattore 
primario e nello stesso tempo costitutivo del concetto stesso di comunità. Il principio 
del prelievo forzoso e della legalità dello stesso in materia tributaria, oggi riconosciuta 
sia dalla Corte costituzionale (Sentenza n.26 del 10 febbraio 1982) che dalla Corte di 
Cassazione (Cass. S.U. Ord. n.1782 del 26 gennaio 2011), trae la sua origine dal sistema 
tributario romano e dalle costituzioni imperiali. 
L’art. 23 della Costituzione afferma che “nessuna prestazione personale o 
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. Esiste cioè una riserva di 
legge che contiene il principio classico delle democrazie liberali “no taxation without 
representation”, previsto già in età diocleziana e nel codice giustinianeo era previsto, 
allorquando l’imperatore riservava a sé stesso il potere di istituire nuove imposte, 
negando allo stesso tempo alle provinciae qualsiasi autonomia impositiva sui cittadini.
L L ’ ’I IM MP PO OS SI IZ ZI IO ON NE E  P PE ER RS SO ON NA AL LE E    
S SU UL L  R RE ED DD DI IT TO O  
 
  
 
 
  
 
  
 
2 
L’art. 53 della Costituzione recita “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese 
pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.”, e richiama il principio della 
capacità contributiva
1
, le cui origini possono farsi risalire alla riforma di Servio Tullio
2
, 
che trasformò un sistema tributario basato su un’imposizione diretta personale (che 
gravava in ugual misura su tutti i cittadini, e quindi “iniquo verso i cittadini indigenti”), 
in un sistema tributario basato sul tributum ex censu, con degli indici diretti di capacità 
contributiva che ogni pater familias doveva dichiarare (il numero dei componenti della 
famiglia, dei servi, degli animali, della quantità di oro, argento ed oggetti preziosi, e 
l’estensione dei propri terreni), e prevedendo anche un’esenzione dal carico tributario 
per la classe dei capitecensi (la sesta ed ultima classe dei contribuenti, quella cioè con 
minore capacità contributiva).  
Il principio fondamentale della capacità contributiva è presente in quasi tutti gli 
ordinamenti costituzionali dei paesi moderni, soprattutto europei
3
. Certo è che una 
differenza sostanziale del potere tributario originario romano e quello attuale persiste, 
allora lo Stato acquisiva principalmente risorse straordinarie od ordinarie per 
 
1
 Il metodo per calcolare la capacità contributiva del contribuente prevede che la base imponibile sia 
calcolata secondo il reddito dei contribuenti, chi ha maggiori risorse dovrebbe contribuire 
maggiormente alla spesa pubblica. Alcuni teorici ritengono che sia più equo tassare il consumo, in 
quanto il reddito dovrebbe essere visto come ciò che il cittadino crea in favore della società, ma ciò 
comporterebbe maggiori problemi di equità e di tracciabilità dei consumi stessi. 
2
 M. Leoni, Il principio della capacità contributiva nella riforma tributaria di Servio Tullio e nella flat tax: 
proporzionalità o progressività? Edizione Tabula Fati, 2021. 
3
 M. Bernasconi, F. Biagi, A. Brugiavini, G. Brunello, L. Corazzini, P. De Ioanna, C. Dosi, L. Greco, M. 
Langella, A. Marenzi, V. Rebba, D. Rizzi, N. Sartor, P. Valbonesi, G. Weber, in Evoluzione e Riforma 
dell’Intervento Pubblico, Giappicheddi Editore Torino, 2013 si leggono alcuni esempi che possono 
rappresentare la quasi universalità di tale principio: a) In Francia l’art. 13:“Per il mantenimento della 
forza pubblica e per le spese d’amministrazione, è indispensabile un contributo comune: esso deve essere 
egualmente suddiviso tra i cittadini in base alle loro capacità.”; b) In Germania l’art 120, Comma terzo : 
“Le imposte sul patrimonio e sui redditi, nonché le imposte indirette dovranno essere proporzionate e 
progressive ispirandosi a criteri sociali”; c) in  Spagna l’art. 31: Tutti contribuiranno a sostenere le spese 
pubbliche in base alla loro capacità economica, attraverso un sistema fiscale equo sulla base dei principi 
di uguaglianza e di tassazione progressiva, che in nessun caso potrà arrivare alla confisca.”
L L ’ ’I IM MP PO OS SI IZ ZI IO ON NE E  P PE ER RS SO ON NA AL LE E    
S SU UL L  R RE ED DD DI IT TO O  
 
  
 
 
  
 
  
 
3 
finanziare campagne militari, oggigiorno lo Stato dovrebbe acquisite tributi per 
perseguire il processo di sviluppo sociale della comunità. E questo si riallaccia ad 
un’altra funzione che lo Stato deve perseguire e far percepire ai cittadini, e cioè quella 
della redistribuzione della ricchezza, che non è solo redistribuzione dei carichi fiscali 
secondo equità. Se lo Stato riuscisse a garantire un processo di sviluppo sociale 
sostenibile e Pareto efficiente, e lo stesso cittadino lo percepisse direttamente, il 
concetto di tributo concettualmente potrebbe lasciare a quello di contributo. 
Il potere tributario, pertanto dovrebbe avere come fine il perseguimento del 
benessere comune, e non essere inteso e visto come “un mero strumento per fare 
cassa”, l’obbligazione tributaria non dovrebbe mai perdere la connessione con la 
dimensione individuale del contribuente per lasciare il posto ad un’esigenza di mero 
equilibrio finanziario. Inoltre, spesso ai fini fiscali possono affiancarsi fini di politica 
economica come quelli di stabilità, del pieno impiego e dello sviluppo economico, ed 
ecco quindi che il tributo deve rispettare necessariamente anche il principio della 
solidarietà. 
Affinché la norma tributaria possa fare ciò è anche necessario che la stessa non 
sfoci in produzioni normative contorte, con leggi incomplete e sempre più spesso 
integrate da risoluzioni e circolari, a volte sintomo di una mancata pianificazione e 
programmazione iniziale da parte del legislatore stesso. La chiarezza e la certezza 
giuridica deve essere garantita dal legislatore, come sancito dall’art. 3 della 
Costituzione che dispone: “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine 
economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,
L L ’ ’I IM MP PO OS SI IZ ZI IO ON NE E  P PE ER RS SO ON NA AL LE E    
S SU UL L  R RE ED DD DI IT TO O  
 
  
 
 
  
 
  
 
4 
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i 
lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”.  
Un sistema tributario ideale per definirsi ottimo
4
 deve essere: a) 
economicamente efficiente, cioè essere in quado di minimizzare gli effetti distorsivi 
che esso produce sull’economia
5
; b) amministrativamente semplice, cioè essere di 
facile interpretazione e improduttivo di costi diretti ed indiretti; c) flessibile, cioè deve 
esser in grado di risponder prontamente ai cicli economici; d) trasparente, cioè il 
contribuente deve essere in grado di conoscere le imposte che paga; e) equo, cioè gli 
individui identici devono essere trattati allo stesso modo e chi ha maggiore capacità 
contributiva deve pagare effettivamente più imposte. 
L’eccessiva burocrazia, non è sintomo di semplicità amministrativa, e per le 
imprese questa rappresenta un costo in termini di tempo dedicato agli adempimenti 
amministrativi (e quindi sottratto alla produzione aziendale), ed in termini di costi da 
erogare ai consulenti esterni per l’elaborazione di documenti.  
Da un rapporto internazionale della Banca Mondiale e PWC Paying Taxes del 
2016
6
 viene evidenziato che nel 2014 hanno dedicato 269 ore (più di 11 giorni) per 
regolare la propria posizione contributiva a fronte di una media europea di 173 ore (in 
Gran Bretagna servirebbero solo 110 ore), ed anche considerando i 14 adempimenti 
nazionali, l’Italia ha il primato europeo a fronte di una media europea di 11,5 (in Gran 
Bretagna e Spagna sono solo 8). 
 
4
 J. Stiglitz, Economia del Settore pubblico, vol.1, Hoepli, 2003. 
5
 Non deve cioè modificare i comportamenti dei contribuenti persone fisiche (in termini di risparmio, di 
consumo, di tempo dedicato al lavoro, di tempo dedicato al tempo libero), delle imprese 
(riorganizzazione aziendale o del lavoro) e delle banche (variazione dei piani finanziari). 
6
 https://www.pwc.com/gx/en/paying-taxes-2016/paying-taxes-2016.pdf.
L L ’ ’I IM MP PO OS SI IZ ZI IO ON NE E  P PE ER RS SO ON NA AL LE E    
S SU UL L  R RE ED DD DI IT TO O  
 
  
 
 
  
 
  
 
5 
In uno studio di Assolombarda, del 2015
7
, è stato stimato che il costo medio 
della burocrazia sul fatturato tocca il 4% per le piccole imprese (2,1% per le medie), 
varia dai € 108.000 per una piccola impresa ai € 710.000 per un’azienda di medie 
dimensioni, e gli adempimenti burocratici “costano” alle piccole e medie imprese, 
rispettivamente, tra i 45 e i 190 giorni da parte di un collaboratore dedicato. 
L’indice della Burocrazia 2020
8
 
9
 vede l’Italia, nella comparazione con gli altri 
paesi analizzati, tra i peggiori per quanto riguarda gli ostacoli burocratici (è seconda 
solamente alla Spagna). Una piccola-media impresa è costretta a dedicare alla 
compilazione di documenti, alle richieste di certificazioni e bolli 312 ore ogni anno. Un 
impegno di 2 ore giornaliere per 8 mesi di una risorsa. A tutto ciò devono essere 
aggiunti i costi economici relativi all’impiego di eventuali consulenti e al pagamento 
delle tasse connesse ai procedimenti amministrativi.  
E’ in questa ottica che il sistema tributario deve essere di semplice 
apprendimento ed applicazione
10
, e nel contempo poco discrezionale, in questo modo 
non si avrebbero degli sprechi di tempo in analisi di pratiche amministrative, la cui 
spesa non dovrebbe ricadere sul contribuente, come pure non dovrebbe avere l’onere 
di dimostrare a priori la sua buona fede in caso di accertamento, come anche non 
 
7
 https://www.assolombarda.it/centro-studi/quanto-costa-la-burocrazia. 
8
 https://www.competere.eu/indice-della-burocrazia. 
9
 L’indice prende in considerazione diverse voci: le dichiarazioni relative ai salari dei dipendenti e alla 
previdenza sociale, le assunzioni e i licenziamenti e ovviamente gli adempimenti fiscali. Solo per 
quest’ultimo settore le PMI sono costrette a impiegare ben 173 ore annuali, mentre l’impiego e la 
previdenza sociale costano all’impresa 123,5 ore su 312 totali. In più viene evidenziato che l’Italia fa 
molto ricorso ai consulenti esterni e alle certificazioni da parte di enti terzi rispetto agli altri paesi 
analizzati. 
10
 M. Margarita, La proposta – Trasformare la crisi in opportunità, in Ore12 Economia, del 5 giugno 2020, 
tra l’altro specifica: “È essenziale, oltre a un profondo miglioramento della rete informatica, una riforma 
fiscale che preveda si l’uso della tecnologia, ma con pochi e mirati adempimenti, senza duplicazione di 
dati, senza ipotizzare strumenti che portano l’imprenditore allo sfinimento ma da cui non si traggono 
reali effetti concreti”.
L L ’ ’I IM MP PO OS SI IZ ZI IO ON NE E  P PE ER RS SO ON NA AL LE E    
S SU UL L  R RE ED DD DI IT TO O  
 
  
 
 
  
 
  
 
6 
dovrebbe essere giudicato da un Giudice Tributario che è espressione dell’ente 
accertatore stesso (e quindi con un livello di imparzialità debole). 
 
1.2 – I tributi e le imposte progressive dal Regno d’Italia al secondo dopoguerra
11
 
 
Con la nascita del Regno d’Italia, il sistema impositivo era prevalentemente di 
tipo gabellare, con una burocrazia elementare, con tributi di immediata e facile 
percezione, con l’obiettivo principale di ottenere rapidamente le entrate necessarie 
per fronteggiare la spesa pubblica.  
Si imponevano “dazi” su ogni scambio di bene, pedaggi in corrispondenza del 
transito sui ponti, ed all’ingresso di ogni comune esistevano delle guardiole (la cd 
“gabella comunale” che oggi chiameremmo dogana), in cui i funzionari controllavano e 
pesavano le merci, in entrata ed in uscita. Il 10% delle entrate tributarie era costituito 
dai proventi della tassa sul macinato dei cereali, calcolata sulla quantità di prodotto 
macinato, e quantificata in base al tempo di macinatura, alla contabilizzazione del 
numero di giri delle macine. 
Si ricorreva anche alla richiesta di pagamento di tributi (che oggi chiameremmo 
“bollo”) in caso di concessioni, autorizzazioni, permessi, attestazioni provenienti da 
pubblici uffici (dalla vidimazione delle scritture contabili obbligatorie, alle carte da 
gioco, agli strumenti di pesi e misura). Nacque l’imposta sui domestici
12
, la tassa a 
 
11
 T. Lamedica, Le tasse di una volta, Edizione IPSOA Gruppo Wolters Kluwer, 2011. 
12
 L’imposta sui domestici era fissa e non legata al tenore di vita del padrone, era maggiore per il 
domestico uomo rispetto alla domestica donna, non si pagava se i domestici erano addetti al “servizio 
esclusivo degli ammalati” (che oggi chiameremmo badanti) o facevano “le balie” (cioè allattavano i 
bimbi del padrone in sostituzione delle madri naturali).