La finanziaria 2005: analisi di un percorso politico

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CAPITOLO PRIMO 
 
EVOLUZIONE DEL PROCESSO DI BILANCIO NEI REGIMI DEMOCRATICI 
 
1.1 La legge finanziaria: una prospettiva storica. 
La legge finanziaria è un elemento tipico delle istituzioni contemporanee: solo nel XX 
secolo sono maturate le condizioni fondamentali per lo sviluppo di un compiuto 
strumento tecnico-politico inserito nel processo annuale di bilancio, segnato da un 
profondo sforzo di tipo programmatico che sia in grado di proiettare nel futuro gli 
obiettivi e le politiche che impegneranno le risorse pubbliche. 
 
Nel secolo scorso, e già parzialmente in quello precedente, in Europa e negli Stati Uniti 
l'intervento pubblico in economia era già stato largamente attuato per favorire processi di 
industrializzazione, per temperare i conflitti di classe, e in particolare, durante la prima 
Guerra Mondiale, per organizzare la produzione. 
La crisi del '29 fece inoltre sorgere un complesso di problemi la cui soluzione si rivelò al 
di là della capacità di recupero delle forze economiche individuali: ovunque fu lo Stato ad 
assumersi nuovi e importanti oneri, adottando misure più radicali di controllo e 
assumendo il ruolo di soggetto attivo dell'espansione economica In generale i governi, a 
cominciare da quello americano, potenziarono l'intervento statale seguendo linee di 
condotta empiriche. Il primo e più importante sforzo di sistemazione teorica delle 
trasformazioni in corso giunse nel 1936, con la pubblicazione da parte dell'economista 
inglese John Maynard Keynes del volume The General Theory of Employment, Money 
and Interest. Proprio la crisi del '29 e la seguente depressione fornirono a Keynes gli 
elementi per confutare alcune delle proposizioni fondamentali della teoria economica 
classica
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, che non sapeva spiegare la Grande depressione, né la sua gravità, né la sua 
durata. In particolare l'autore attribuì allo stato il compito di accrescere il volume della 
domanda effettiva
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, manovrando in senso espansivo la spesa pubblica; condizione 
preliminare di questa manovra era l'abbandono del mito del bilancio in pareggio: la spesa 
                                                 
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In particolare quelle secondo cui il mercato tenderebbe spontaneamente a produrre l'equilibrio fra 
domanda e offerta e a raggiungere la piena occupazione delle unità di lavoro disponibili. 
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 Quella che oggi chiamiamo domanda aggregata. 
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pubblica poteva essere finanziata anche col ricorso ai deficit di bilancio
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 e con la quantità 
di moneta in circolazione.  
Le linee di intervento proposte trovarono attuazione in quasi tutti i governi occidentali 
dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale, integrandosi con le idee di alcuni 
economisti di epoca precedente e dando vita alla sintesi neoclassica, che avrebbe 
dominato la scena per altri 20 anni. Negli anni Settanta la macroeconomia attraversò una 
crisi, dovuta in gran parte al fenomeno della stagflazione
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 che i modelli keynesiani non 
erano in grado di spiegare e neppure avevano previsto.  
Le teorie di Keynes subirono una feroce critica, soprattutto da parte dei razionalisti
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, ma 
nonostante ciò, vi è ancora un nucleo di teoria macroeconomica sul quale vi è ampio 
consenso. 
In generale possiamo affermare che dagli anni Settanta in poi le funzioni del governo 
centrale si sono progressivamente ampliate, fino a giungere al welfare state, dove 
l'impegno di risorse è ingente, le competenze del governo sono altamente specializzate e 
maggiori sono i poteri di controllo finanziario. 
Il processo di integrazione fra le economie nazionali inoltre ha contribuito allo sviluppo 
dei moderni sistemi di contabilità pubblica costringendo i vari stati a produrre conti 
sempre più precisi per reggere le sfide della competizione economica internazionale. 
Relativamente a questo aspetto, il cambiamento di portata storica più evidente, che 
maggiormente ha influenzato i processi di bilancio nei loro contenuti è sicuramente 
quello che ha riguardato nell'ultimo decennio i paesi aderenti all'Unione Europea, ed in 
particolare gli undici che sono entrati nell'area monetaria dell'euro, nel 1998. L' Unione 
Europea ha chiesto a questi ultimi non solo di far convergere gli obiettivi finanziari in 
vista della moneta unica, ma ha inciso profondamente sugli aspetti procedurali, 
armonizzando scadenze e terminologie, e imponendo una serie di documentazioni da 
fornire per verificare la convergenza e la stabilità delle politiche di bilancio.  
La comparsa di un processo di bilancio con un forte significato politico è dunque un 
problema delle democrazie mature, e solo nell'ultimo cinquantennio sono emersi gli 
strumenti specifici per la gestione e il risanamento delle finanze pubbliche, strumenti che 
hanno spesso una natura complessa e una terminologia variabile da paese a paese. 
                                                 
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 Politica del Deficit spending. 
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Termine utilizzato per indicare la coesistenza di elevata disoccupazione ed elevata inflazione. 
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Sostenevano che i modelli keynesiani non potevano più essere utilizzati per indirizzare la politica 
economica e che la teoria della politica economica doveva essere studiata utilizzando i concetti della teoria 
dei giochi. 
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1.2 La legge finanziaria: una prospettiva politica. 
Nonostante negli ultimi decenni ci siano stati molti progressi nello studio comparativo 
delle strutture legislative, l'area che più specificatamente si occupa di budget e strumenti 
di bilancio rimane quanto mai povera di analisi: infatti, la maggior parte della letteratura 
qualitativa esistente in materia ha sempre puntato l'attenzione solo su un modesto numero 
di casi, ricorrendo poi a facili generalizzazioni. Parallelamente, gli studi quantitativi si 
focalizzano solamente su poche caratteristiche istituzionali che paiono rilevanti alla 
comprensione del ruolo del legislativo in termini di bilancio, come per esempio il potere 
o meno di emendare (Joachim Wehner, Legislative arrangements for financial scrutiny: 
Explaining cross-national variation). 
L'espansione della sfera pubblica ha concentrato in un gruppo di attori politici la 
responsabilità di programmi di spesa molto ampi e complicati e, parallelamente,la 
tecnologia contabile ha favorito l'emergere di ruoli chiave in ambito burocratico.  
Dunque, una compiuta analisi dei bilanci pubblici, non può prescindere dalla descrizione 
degli attori politico-sociali implicati nel processo e dai loro rapporti. In particolare, nella 
fase di formulazione è centrale il ruolo dell'esecutivo; forti differenze esistono fra i vari 
paesi nelle facoltà effettive dei ministri finanziari e dei capi di governo. 
Nel Regno Unito, il controllo sull'autorità di bilancio rimane nelle mani dell'esecutivo, e 
in particolare, l'attore principale del processo è il Cancelliere dello Scacchiere incaricato 
di negoziare i preventivi e di stendere la bozza della documentazione di bilancio. Il 
governo traduce la bozza in due documenti formali: il budget delle entrate (budget 
receipts) e quello delle uscite (budget outlays). Segue un ampio dibattito parlamentare 
scandito in particolare dagli opposition days, durante i quali si discutono le relazioni dei 
deputati contrari al governo. Il potere del parlamento è in ogni caso solo ratificatorio: i 
membri delle camere non possono emendare le decisioni proposte, e il voto finale libera 
le risorse finanziarie per la gestione dell'anno successivo. Non esistono inoltre 
commissioni specifiche che si interessino di questioni riguardanti il budget né uffici 
predisposti al supporto dell'esecutivo in materie che concernono analisi tecniche. 
In Francia il concetto di loi de finance fu introdotto già durante lo stato assoluto, quando 
tale espressione indicava una misura ricorrente di modulazione delle imposizioni fiscali 
controllate direttamente dalla corona.  
L' attuale contenuto della legge annuale, prevista dalla Costituzione del 1958, ricalca 
l'impostazione della legge finanziaria del periodo monarchico, con finalità e modalità 
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ovviamente diverse. Caratteristica fondamentale del sistema francese è la ghigliottina 
parlamentare: se entro 40 giorni l'assemblea non trova una alternativa valida alle 
proposte del governo, si considera approvata la bozza originale, redatta dal responsabile 
delle finanze e dal Primo Ministro. 
Il Congresso statunitense ha poteri in materia finanziaria garantiti dalla Costituzione, 
prende decisioni riguardanti questioni di budget servendosi dell'apporto di un complesso 
sistema di commissioni specializzate presenti in entrambi i rami ed inoltre può servirsi di 
un importante supporto analitico fornito dal CBO (Congressional Budget Office). 
 
Nel complesso comunque in tutti i paesi democratici sono riconoscibili tre momenti 
distinti all'interno del ciclo annuale di bilancio: 
 ξ  fase di formulazione delle politiche: le singole amministrazioni sono chiamate 
a programmare le proprie richieste per il futuro esercizio finanziario che il 
governo tradurrà in proposte concrete, al fine di presentare al parlamento il 
futuro disegno di legge finanziaria; 
 ξ  fase di adozione delle politiche; il disegno di legge viene discusso in 
parlamento, fino alla sintesi riconciliativa destinata a diventare legge; 
 ξ  fase di implementazione e valutazione: la messa in opera degli strumenti è 
continuamente controllata da esperti di contabilità pubblica che valutano 
l'effettivo funzionamento della macchina pubblica. 
E' bene ricordare che tali processi, nel loro complesso, rispondono ad esigenze comuni, 
che determinano quindi forti somiglianze: gli elementi giuridici fondamentali del 
processo di bilancio sono simili in tutti gli Stati e sotto un profilo propriamente politico, 
si possono riscontrare ovunque i caratteri descritti da Wildavsky come tipici del 
budgeting americano: una rete di interazioni che determina una serie di impegni da parte 
del governo - o promesse-, di scelte fiscali e di autorizzazioni di spesa.  
Inoltre, secondo il medesimo autore, il bilancio è al tempo stesso una previsione ed un 
contratto: in quanto previsione, esso deve contenere le cifre attese dal governo della 
finanza pubblica; come contratto contiene appunto quelle promesse che l'autorità, sia essa 
governo o parlamento, formula all'amministrazione e alla comunità. Le promesse sono 
tuttavia il frutto di un gioco di interazioni e conflitti tra molti attori, che può determinare 
il passaggio da una conduzione meramente formale della politica di bilancio a una 
qualche innovazione, che si abbatte su vari settori del policy making. I mezzi offerti dal 
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processo di bilancio odierno costituiscono, come vedremo anche nel caso italiano, una 
potente strumentazione per agire sulle prospettive della comunità.