La dottrina del ''debito odioso''

CAPITOLO 1 
LA DOTTRINA DEL “DEBITO ODIOSO”.
1.1 Il concetto di “debito odioso”.
Per “debito odioso” si intende  un debito non vincolante in quanto illegittimamente contratto 
da un regime o da un governo nel nome di una nazione e destinato a soddisfare interessi privati 
anziché pubblici e collettivi.
Tale concetto, elaborato nell’ambito del diritto internazionale con particolare riguardo alla 
successione tra Stati nel debito pubblico, è posto alla base della “teoria del debito odioso” o 
“detestabile”, inteso quale debito nazionale assunto per perseguire interessi diversi da quelli 
nazionali nella piena consapevolezza dei creditori e nell’incoscienza dei cittadini.
L'intuizione morale secondo la quale una Nazione non sarebbe obbligata a onorare 
un’obbligazione contratta a suo nome ma di cui, tuttavia, non avrebbe beneficiato, è stata articolata 
per la prima volta dalla dottrina nel 1927 quando il giurista Alexander Nahum Sack
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 sviluppò il 
concetto del “debito odioso” definendolo quale debito personale del potere che lo ha contratto senza 
rispettare la fondamentale condizione di legalità secondo la quale “i debiti di uno Stato devono 
essere contratti ed i fondi derivanti devono essere impiegati per soddisfare i bisogni e gli interessi 
dello Stato”.
La questione del debito odioso va, pertanto, analizzata sia da una prospettiva legale sia da 
una prospettiva morale, sulla base del presupposto che la moralità e l’equità sono, o dovrebbero 
essere, il fondamento e la giustificazione della legge positiva. La dottrina ha, pertanto, sviluppato il 
concetto di “debito odioso” sul fondamento teorico secondo il quale non sarebbe possibile 
giustificare una pratica legale escludendone gli aspetti morali e, in tal senso, esisterebbero alcuni 
argomenti giuridici che consentono di configurare l'esercizio di un legittimo diritto alla sospensione 
1. Alexander  Nahum Sack ( 1890, Mosca - 1955, New York) Les Effets des Transformations des États sur leurs Dettes 
Publiques et Autres Obligations Financières (Paris: Recueil Sirey, 1927).
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del rimborso del debito pubblico in ragione anche delle circostanze in merito alla conclusione del 
contratto di prestito nonché  della reale destinazione dei fondi.
        Al fine di individuare il carattere illegale o illegittimo del debito
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, giuristi e economisti hanno 
analizzato quali aspetti della nascita e stipula di un contratto di prestito possano essere messi in 
discussione legalmente (ad esempio, il carattere delle parti contraenti al tempo della stipula, 
possibili irregolarità procedurali, la mancanza di consenso esplicito nell'ambito di una relazione di 
ineguaglianza e subordinazione) e se vi siano anche altre ragioni di illegittimità, o illegalità, del 
contratto di debito (ad esempio, l'applicazione di tassi troppo elevati, l'arricchimento senza una 
causa conseguente a episodi di corruzione, il costo eccessivo e non giustificabile, il danneggiamento 
quando una delle parti approfitta della debolezza dell'altra per ottenere vantaggio economico, 
l'abuso del diritto, la presenza di cosiddette “clausole abusive”); E' stata, inoltre, analizzata la 
condotta del creditore (ossia il suo fallimento nell'esaminare in dettaglio la capacità del futuro 
debitore di ripagare o di utilizzare il prestito per gli scopi dichiarati, nonché il rischio di azzardo 
morale, inteso come la propensione ad assumere rischi elevati poiché certi che lo Stato coprirà le 
eventuali perdite) e, infine, la responsabilità del debitore (ossia lo status e la condotta della persona 
o ufficiale che ha contratto il debito nel nome di uno Stato, per valutare se vi sia stata frode, 
corruzione, falsificazione di documenti, storno ed uso privato dei soldi prestati, estorsione, ed altri 
possibili reati)
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.
1.2 La dottrina del “debito odioso” nel Diritto Internazionale.
In generale, la dottrina ha individuato quale condizione fondamentale affinché un debito 
possa essere qualificato come “odioso”, e in quanto tale non vincolante per la Nazione nel nome del 
quale è stato contratto, la circostanza per cui le risorse derivanti da tale obbligazione siano state 
utilizzate per soddisfare scopi oggettivamente estranei all'interesse nazionale.
2. David Ruzié, Droit international public, 17  édition, Paris, Dalloz, 2004, p.4.
3. Eric Toussaint e Hugo Ruiz Diaz, L'audit de la dette: un instrument dont les mouvements sociaux devraient se 
saisir, http://cadtm.org/L-audit-de-la-dette-un-instrument.
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Il concetto di “debito odioso” o “detestabile”, di recente formulazione e ad oggi non ancora 
pienamente riconosciuto dal Diritto Internazionale, è stato elaborato e sviluppato da diversi studiosi 
del diritto ed economisti ( Sack, Howse, Jayachandran, Kremer etc.). Dall’analisi delle diverse 
teorie elaborate in merito risulta possibile sintetizzare le seguenti caratteristiche fondamentali 
comuni:
1) il debito può essere definito “odioso” qualora sia stato contratto dal governo del Paese senza 
che i cittadini ne fossero a consapevoli e senza il loro consenso;
2) tale debito non deve essere stato contratto al fine di soddisfare interessi e bisogni collettivi
generali della Nazione;
3) i prestatori devono essere a conoscenza del fatto che la destinazione e utilizzazione dei fondi 
da esso derivanti non beneficerà la collettività.
Solamente nel caso in cui sussistano contemporaneamente queste condizioni, secondo gli 
autori, i cittadini in nome dei quali è stato contratto un debito sarebbero legittimati a “ripudiarlo” e 
non sarebbero, di conseguenza, considerati responsabili ai fini del rimborso.
Ad oggi, il concetto di debito odioso elaborato dalla dottrina non ha ancora trovato una 
chiara collocazione nel diritto internazionale. In particolare, non esiste attualmente un chiaro e 
definito complesso di norme nel diritto internazionale a cui le Nazioni possano appellarsi nel caso 
in cui vogliano sospendere il rimborso del loro debito pubblico in ragione dell'eventuale carattere 
cosiddetto “odioso”.
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 Inoltre, non esiste alcuna istituzione internazionale deputata all’analisi e 
gestione di questo tipo di casi (né le sedi arbitrali internazionali né la Corte di Giustizia 
Internazionale), tanto che in assenza di un corpo normativo di riferimento e di un organismo 
competente, il ripudio di un debito da parte di una Nazione, nella pratica, risulta quindi destinato a 
divenire oggetto di trattative e negoziazioni diplomatiche.
La nozione di debito odioso divenne rilevante nel contesto della giustizia transnazionale, nel 
4. Robert Howse, “The Concept of  Odious Debt in International Public Law”, United Nations Conference on Trade 
and Development Discussion Paper 185 (july 2007), 10, report on odious debt for the United Nations;
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momento in cui si rilevò che nel caso di successione tra stati (così come anche nel caso di 
disgregazione o di altri cambiamenti tali da alterare la natura della sovranità stessa di una Nazione), 
le obbligazioni legali internazionali precedentemente assunte non devono sempre essere 
automaticamente trasferite al nuovo stato.
Pur non avendo una chiara collocazione nella vigente legge internazionale, quindi, le basi 
legali che consentono di qualificare come “odioso” un debito sono certamente sempre esistite, e 
vanno identificate con la nozione stessa di “equità”, ab immemorabili posta a fondamento dei 
principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili.
Esistono solamente pochi casi pratici nella storia recente in cui alcune Nazioni hanno 
invocato il concetto di debito odioso, nel tentativo di ripudiare parte del debito pubblico contratto da 
precedenti governi e ritenuto illegittimo. Tali storici esempi (che verranno di seguito analizzati nel 
secondo capitolo) si differenziano dai casi di mero inadempimento del debito da parte di una 
Nazione, che consiste nella violazione di un'obbligazione assunta, atteso che nel caso di ripudio del 
debito in applicazione del concetto di “debito odioso” ciò che viene contestato é la fonte stessa 
dell'obbligo di adempimento (rimborso). 
1.3 Le principali posizioni dei giuristi.
Il concetto di “debito odioso” o “detestabile”, elaborato e sviluppato nel '900 da diversi 
studiosi del diritto ed economisti, ha cercato di fornire le basi morali e legali sulle quali individuare 
i presupposti e le condizioni di una ipotesi di troncamento, totale o parziale, della continuità delle 
obbligazioni di debito assunte illegittimamente da un governo e successivamente non utilizzate al 
fine di favorire la Nazione nel cui nome erano state contratte, così danneggiando gli interessi stessi 
della popolazione, nella consapevolezza del creditore.
La nozione moderna di debito odioso è stata articolata per la prima volta, nel periodo tra la 
Prima e la Seconda guerra mondiale, dal giurista Alexander Nahum Sack
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, nella sua pubblicazione 
5. Alexander  Nahum Sack (1890-1955) esperto di giurisprudenza e docente di diritto russo, specializzato in 
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del 1927 intitolata “Gli effetti delle Trasformazioni dello Stato sui Debiti Pubblici e su altre 
Obbligazioni Finanziarie”. Secondo la teoria di Sack, i debiti odiosi sarebbero quei debiti contratti 
contro gli interessi della popolazione di uno Stato, senza il consenso popolare e nella piena 
consapevolezza di tali circostanze da parte del creditore.
Sack scrisse in merito quanto segue: “..se un potere dispotico contrae un debito, non per il 
bisogno o gli interessi dello Stato, ma per rafforzare il suo regime dispotico, per reprimere la 
propria popolazione che lo combatte, ecc., i debiti contratti sono odiosi per la popolazione di tale 
Stato. Il debito così contratto non è un'obbligazione per la nazione; è il debito di un regime, il 
debito personale di un potere che lo ha contratto, di conseguenza le responsabilità ricadono su 
questo potere... la ragione per cui questi debiti “odiosi” non possono gravare sullo Stato dipende 
dal fatto che essi non rispettano una delle condizioni fondamentali che determinano la legalità dei 
debiti di uno Stato. Questa condizione è la seguente: i debiti di uno Stato devono essere contratti ed 
i fondi derivanti devono essere impiegati per i bisogni e gli interessi dello Stato. Debiti “odiosi” 
contratti ed usati per finalità che, nella piena consapevolezza da parte dei creditori, vanno 
utilizzati contro gli interessi della nazione, non debbono compromettere sulla legislatura successiva 
ricadendo su di essa– nei casi in cui si riesca a far cadere il Governo che li ha contratti – ad 
eccezione del caso in cui tali debiti abbiano realmente portato a dei benefici.”
In ogni caso Sack, nel sostenere che l'applicazione della dottrina del debito odioso avesse 
una tale portata pratica da poter essere considerata come legge positiva del diritto internazionale, 
propose le seguenti condizioni alla sua applicazione, al fine di evitare usi opportunistici della 
dottrina stessa:
“1) Il nuovo Governo dovrà provare ed un Tribunale internazionale dovrà accertare quanto segue: 
a) che i bisogni dichiarati dal governo precedente come condizione per contrarre il debito in 
legislazione finanziaria internazionale. Dopo aver insegnato all'università di San Pietroburgo, lascia la Russia nel 1921 
per stabilirsi in Estonia , dove sarà consigliere per il governo per questioni monetarie. Successivamente si stabilì a 
Parigi dove insegnò diritto internazionale  e poi a New York ricoprendo l'incarico di professore alla Northwestern 
University e alla New York University;
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questione siano odiosi poiché in chiara contraddizione con gli interessi del popolo dell'intero Stato 
precedente o di una parte dello stesso, e che b) I creditori, nel momento in cui concedevano il 
prestito, erano a conoscenza dello scopo alieno all'interesse del popolo e della natura odiosa del 
debito.
2)Se confermati questi due punti precedenti,i creditori devono provare che i fondi derivanti da 
questi prestiti non siano stati utilizzati per scopi odiosi- danneggiando la popolazione o parte di 
essa- ma che siano invece stati utilizzati per finalità generali o specifiche dello Stato non aventi 
caratteristiche di odiosità”.
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Altri giuristi usarono diverse tassonomie, come O'Connel
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 che nel 1967 coniò il concetto di 
“debiti ostili” riferendosi ai debiti di guerra mentre altri parlarono di “debiti immorali”.  Vi furono 
poi altre correnti di pensiero che elaborarono il concetto di “debito irresponsabile” o di “prestito 
odioso”, in ogni caso sempre riferito al concetto di “sviluppo del debito mondiale non speso per gli 
interessi della popolazione”
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.
Nel contesto della negoziazione della Convenzione di Vienna sulla Successione tra Stati 
rispetto ai Trattati, Mohammed Bedjaoui
9
, inviato speciale della Commissione del Diritto 
Internazionale, concluse che il concetto di “debito odioso” fosse un termine-ombrello per definire 
una serie di debiti, tra cui quelli specifici assunti in occasione di conflitto, nonché quelli imposti o 
soggioganti. Bedjaoui chiarì il concetto attraverso l'elaborazione di due esempi:
a) dal punto di vista dello Stato successore, un debito odioso può essere definito come un debito 
contratto dallo Stato precedente per finalità contrarie all'interesse comune sia dello Stato successore 
sia del territorio a cui viene trasferito;
b) dal punto di vista della comunità internazionale, un debito odioso può essere definito come un 
6.Alexander Nahum Sack, Les Effets des Transformations des États sur leurs Dettes Publiques et Autres Obligations 
Financières (Paris: Recueil Sirey, 1927);
7.O’Connell DP (1967). State Succession in Municipal Law and International Law, Vol. I;
8.Khalfan A, King J and Thomas B (2003). Advancing the Odious debt doctrine, Center for
International Sustainable Development Law. Working Paper COM/RES/ESJ, 11 March.
(Available at http://www.cisdl.org/pdf/debtentire.pdf.);
9. Mohammed Bedjaoui, nato nel 1929, diplomatico e giurista algerino. E' stato ambasciatore francese e per le Nazioni 
Unite, Giudice presso la Corte internazionale di Giustizia;
6
debito assunto in contrasto con i principi fondamentali del diritto internazionale, e che ispirano lo 
stesso Statuto delle Nazioni Unite.
Il Centre For The International Sustainable Development (CISDL) dell'università Mc Gill di 
Montreal
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 ha fornito una definizione  di “debiti odiosi” simile a quella di Sack ma più direttamente 
in sintonia con la finanziarizzazione contemporanea, qualificandoli quali “quelli contratti contro gli 
interessi dei cittadini di uno Stato, senza il loro consenso e in piena conoscenza di causa su chi 
siano i creditori”.
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Gli economisti Seema Jayachandran
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 e Michael Kremer
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 hanno analizzato la questione 
rilevando che al fine di qualificare un debito come “detestabile” sarebbe necessaria l'istituzione di 
un organismo internazionale preposto a dichiarare ex ante che un apparato di governo agisce 
illegittimamente, in modo tale da obbligare un creditore a utilizzare la dovuta diligenza al fine di 
accertare la legittimità dell'operazione di prestito, così da evitare che nella successione tra stati 
venga ripudiato il debito in quanto odioso.
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I giuristi Ginsburg e Ulen
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 hanno, invece, proposto un approccio economico alla questione, 
suggerendo, in particolare, che coloro che decidono legittimamente di invocare la dottrina del 
debito odioso ottengano compensazioni finanziarie per il danno reputazionale sofferto. In tal senso 
il FMI e la Banca Mondiale dovrebbero  offrire  un'assicurazione a tali paesi di poter ricevere 
prestiti futuri anche dopo il ripudio del debito (inteso come esercizio del diritto alla sospensione del 
rimborso), cosi non dovendo subire l'esclusione  dai mercati finanziari e all'accesso di futuri prestiti.
In conclusione, parte maggioritaria della dottrina ritiene necessario preliminarmente 
identificare la natura del potere che contrae un debito al fine di qualificare quest'ultimo, 
10. CISDL, Centro internazionale legale di ricerca, Montreal, Quebec, Canada, fondata allo scopo di promuovere e 
favorire la conoscenza della legislazione internazionale per lo sviluppo sostenibile;
11. Francois Chesnais, Debiti illegittimi e diritto all'insolvenza, Editions Raison d'agir, 2011, pag. 116 e Global 
Economic Growth Report, Toronto, luglio 2003;
12. Professoressa associata del dipartimento di economia Northwestern University;
13. Professore di economia dello sviluppo, dipartimento di economia Harvard University;
14. Seema Jayachandran e Michael Kremer, “Odious Debt”, American Economic Review 96, (2006) 82-92;
15. Tom Ginsburg e Thomas S. Ulen – Odious Debt, Odious Credit, Economic Development, and democratization, Law 
& Contemporary Problems 70.3 (2007): 115-36;
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eventualmente, come “odioso” o “detestabile”. Solo una volta accertata la natura autocratica del 
potere potrà sussistere una presunzione di “odiosità” del debito contratto.
Tuttavia, come si avrà modo di analizzare, nella pratica la natura dispotica del regime che 
contrae un debito non costituisce un presupposto fondamentale al fine di qualificare come “odioso” 
un debito, atteso che anche un governo democraticamente eletto potrebbe contrarre un debito 
destinato consapevolmente a soddisfare interessi illegittimi diversi da quelli pubblici, ad esempio 
qualora venisse assunto in mancanza delle necessarie autorizzazioni, nel caso in cui il contraente 
fosse a conoscenza della destinazione illegittima di tali fondi e, in ogni caso, qualora fosse destinato 
consapevolmente a soddisfare interessi diversi da quello pubblico, considerato in stretta 
correlazione con la nozione di consenso dei cittadini (e non solo, quindi, di legittimazione al potere 
del governo che ha contratto il prestito) e di beneficio (inteso quale finalità di interesse pubblico). In 
sostanza, quindi, anche gli eventuali prestiti concessi a un regime democratico in violazione delle 
norme imperative del diritto internazionale possono essere definiti illegittimi, come confermato 
dalla Convenzione di Vienna sulla validità dei trattati del 1969 che prevede all'art. 53 la nullità degli 
atti contrari allo jus cogens
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. 
Non esiste oggi una definizione univoca di “debito odioso”, la quale va infatti declinata a 
seconda dello specifico contesto analizzato, atteso che tale nozione include quella di debito illegale 
(ovverosia quello che viola l'insieme delle norme applicabili in un certo paese ed in un preciso 
momento temporale) e di debito illegittimo (debito che non è stato contratto in favore dell'interesse 
generale,  può aver seguito delle procedure di contrattazione perfettamente legali, ma può essere 
considerato illegittimo in merito a considerazioni che riguardano i principi giuridici generali).
16. Art. 53, Trattati in contrasto con una norma imperativa del diritto internazionale generale (Ius cogens)“E' nullo 
qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto 
internazionale generale. Ai fini della presente convenzione, per norma imperativa di diritto internazionale generale si 
intende una norma che sia stata accettata e riconosciuta dalla Comunità internazionale degli Stati nel suo insieme in 
quanto norma alla quale non è permessa alcuna deroga e che non può essere modificata che da una nuova norma di 
diritto internazionale generale avente lo stesso carattere”;
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