La disciplina internazionale dei diritti dei migranti: il sistema delle Nazioni Unite e dell’Unione Europea

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Introduzione 
 
Scrivere di immigrazione e di immigrati non è un compito facile, soprattutto per me che sono 
soltanto un studente di Scienze Politiche e non ho ancora acquisito quella competenza e quella 
esperienza a chi si accinge di preparare questo tema. Conoscendo i miei limiti e con tutte le 
difficoltà ho deciso di scrivere la tesi di laurea sugli immigrati e sull‟immigrazione.  
Quando iniziai nel 2004 il corso di laurea triennale in Relazioni Internazionali e Diritti Umani non 
pensavo a questo, ma poi riflettendo sui diritti dell‟uomo e considerando la mia posizione in quanto 
straniero, mi chiedevo sempre come possano le norme del diritto internazionale influire sui singoli 
individui e soprattutto come riuscirebbero a condizionare il comportamento degli stati in materia di 
emigrazione e immigrazione. Se l‟emigrazione non ha mai presentato dei problemi agli stati se non 
nella speculata questione della “fuga dei cervelli”, il fenomeno migratorio è sempre stato contornato 
da problematiche relative all‟accoglienza, all‟insediamento, al lavoro, più recentemente all‟accesso 
alle politiche di sicurezza sociale e ai diritti sociali. Ogni stato ha una politica di immigrazione, e 
ogni governo cerca di controllare l‟immigrazione approvando delle leggi sull‟immigrazione, che 
regolano l‟ingresso, il soggiorno, i diritti riconosciuti agli immigrati.  
Nel scrivere questa tesi inizierò con un capitolo introduttorio di definizioni e termini usati per 
descrivere tutta la massa umana in movimento: stranieri, rifugiati, esuli, migranti, apolidi. Le 
definizioni e termini cambiano seguendo lo sviluppo storico delle comunità, e lo stesso discorso 
vale anche per le definizioni -stranieri, rifugiati, esuli, migranti, apolidi-  che nel corso degli anni e 
decenni hanno subito delle variazioni dovuti alle mutazioni nella vita internazionale. Analizzando 
questa terminologia e il suo sviluppo mi aiuterà a capire meglio le varie figure e allo stesso tempo di 
non perdere l‟orientamento e di non confondere le discipline che per quanto in relazione tra di loro 
restano comunque condizionate dalla diversa tipologia; ad esempio stranieri sono anche i corpi 
diplomatici ma che la loro condizione è regolata da una serie di norme che rientrano nel corpus di 
norme del diritto internazionale tradizionale, non si incrociano con il tema dei rifugiati o degli 
immigrati. I rifugiati, e lo status di rifugiato è molto labile, una volta accolti in un determinato paese 
e in seguito alle varie condizioni e alle opportunità che saranno in grado di sfruttare si insediano 
stabilmente, e si trasformano in immigrati. 
Nel secondo capitolo cercherò ci cogliere gli sviluppi nel ambito dei diritti umani connessi con i 
diritti degli stranieri, i vari intrecci e accennerò alle tendenze in movimento, come una possibile  
integrazione dei diritti dello straniero con i diritti umani, superando quella dicotomia tra diritti 
umani e diritti dello straniero. I diritti dello straniero sono diritti umani in quanto oggi la persona
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umana è al centro del diritto internazionale e l‟individuo è protagonista, accanto agli stati nazionali 
e alle associazioni della società civile, delle relazioni internazionali. 
Nel terzo capitolo esaminerò la protezione dei lavoratori migranti a livello internazionale. Il sistema 
di riferimento è quello delle Nazioni Unite, al livello delle Nazioni Unite si decidono le politiche 
internazionali, o sarebbe meglio chiamarle mondiali. Anche la Convenzione per la protezione dei 
diritti umani dei lavoratori migranti e i membri delle loro famiglie è il risultato del lavoro svolto in 
seno delle Nazioni Unite, dove diverse delegazioni nazionali hanno partecipato al progetto della 
stesura della Convenzione, un gruppo molto attivo è stato quello dei paesi mediterranei e scandinavi 
(MESCA), che tuttavia non lo hanno ancora ratificato. 
Io ho seguito attentamente ogni articolo della Convenzione, pur di risultare ripetitivo, ma l‟ho fatto 
con il codice dei diritti umani davanti, ad ogni diritto previsto da un articolo sono andato a cercare il 
suo riferimento nel codice dei diritti umani, e non potevo fare altrimenti, che lavorando in questo 
modo incrociato di convenzioni, dichiarazioni, articoli, cercando quel senso originario da dove ogni 
articolo parte per assumere varie connotazioni a seconda delle esigenze specifiche da proteggere. 
Il meccanismo di controllo della Convenzione, è il suo Comitato, che dal momento dell‟entrata in 
vigore della Convenzione ha cercato in ogni modo di accrescere il valore della Convenzione, 
attraverso la partecipazione nei più importanti forum che discutono le tematiche relative ai migranti, 
attraverso la collaborazione con le agenzie specializzate delle NU. Dal entrata in vigore ha emesso 5 
rapporti annuali e nel 2009 ha adottato un‟Osservazione Generale sui migranti domestici, che è la 
categoria più vulnerabile dei gruppi migranti.  
A parte il Comitato l‟AG aveva deciso nel 1999  di creare lo Special Rapporteur sui diritti dei 
lavoratori migranti e continua ancora a svolgere questo compito producendo dei rapporti sulla 
situazione della protezione dei diritti dei migranti a livello mondiale. 
L‟Organizzazione OIL è stata la prima organizzazione a prendere in considerazione la protezione 
dei lavoratori e agire su scala mondiale per la protezione dei loro diritti. Dal momento della sua 
creazione, alla fine della Prima guerra mondiale, l‟OIL ha cercato di dare delle risposte ai problemi 
dei lavoratori migranti. La Prima guerra mondiale aveva messo a dura prova il sistema statuario 
uscito dalla Pace di Westfalia, e l‟OIL visto le dimensioni mondiali dei profughi di guerra, degli 
apolidi provò ad agire tutelando il loro lavoro. Dopo la Seconda guerra mondiale l‟OIL verrà 
integrata nel sistema dell‟ONU e adotterà elaborazioni, raccomandazioni sul tema del lavoro, dei 
diritti dei lavoratori e dei lavoratori migranti. 
Tutto diverso è il caso dell‟Unione Europea, nata per soddisfare esigenze economiche ha preso in 
considerazione i problemi dei lavoratori migranti e ha sviluppato una politica comune europea nel 
campo dell‟immigrazione nel realizzare l‟obiettivo della libera circolazione delle persone all‟interno
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del mercato unico. Il sistema dell‟UE è diverso da quello delle NU, poiché gli Stati membri della 
Comunità hanno rinunciato parte della loro sovranità delegandola all‟UE, mentre nel sistema ONU 
gli Stati sono e rimangono sovrani; nel primo caso si parlerà di politiche comuni, nel secondo di 
convenzioni, accordi, protocolli, cioè  tipici strumenti del diritto internazionale. 
Il sistema dell‟UE è molto complesso e quindi vedere quale è stata la politica dell‟Unione in materia 
dell‟asilo e immigrazione significa cercare di comprendere attraverso le riunioni dei Consigli, le 
comunicazioni della Commissione, le decisioni, le direttive l‟evoluzione di tale politica che anno 
dopo anno sarà sviluppata nell‟ambito della politica estera e di sicurezza comune. 
Visto la complessità del fenomeno migratorio la Comunità ha sviluppato un approccio globale alla 
migrazione, che prende in considerazione il sistema dei visti e dell‟asilo, l‟ingresso e il soggiorno 
degli immigrati, la loro integrazione e persino il ritorno nel Paese di origine. Naturalmente le 
politiche sono diverse e rivolte a realizzare obiettivi specifici, ma nel loro insieme devono 
corrispondere a realizzare l‟obiettivo della comunità: libertà, sicurezza e giustizia
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Capitolo I 
Terminologia e definizioni  
 
1. Premessa 
 
Uno dei problemi chiave che gli statisti e i policy-makers di molti paesi devono risolvere è il 
problema dell‟immigrazione. Di immigrazione e di immigrati si discute in ogni stato e in ogni 
governo, riguardo all‟ingresso, riguardo alle politiche dell‟accoglienza o comunemente chiamate 
politiche di immigrazione, ai modelli di accoglienza, ai diritti da concedere agli immigrati. 
Il problema degli immigrati è molteplice.  
Innanzitutto è un problema sociologico, in riferimento ai cambiamenti che provoca nelle società con 
l‟arrivo e la stabilizzazione dei migranti e poi continua con la seconda generazione di immigrati, 
creando non poche spaccature all‟interno della società ospitante dei loro padri;  
secondo, è un problema giuridico quando tutto verte sul nodo cittadino-straniero, sulla concessione 
e l‟acquisto della cittadinanza, sull‟elettorato attivo e passivo, la concessione o no del diritto di 
voto, il riconoscimento dei diritti economici e sociali;  
terzo, è un problema di ordine interno associato al binomio immigrazione-clandestinità-sicurezza, 
basato sull‟equazione immigrazione uguale a crimine, uguale al disordine, e che le misure contro 
l‟immigrazione adottate da ogni governo portano nella maggior parte a una limitazione dei diritti 
riconosciuti a tutti gli esseri umani, compresi i propri cittadini;  
quarto, è un problema internazionale riguardo ai rifugiati, ai profughi di guerra, ai lavoratori 
migranti, e riguarda il diritto di asilo, il diritto all‟accoglienza, il riconoscimento di quella naturale 
aspirazione di tutti gli esseri umani a cercare migliori condizioni di vita in qualsiasi paese e in 
qualsiasi momento come affermato dall‟articolo 13, paragrafo 2, della Dichiarazione Universale dei 
diritti dell‟uomo, oltre all‟articolo 12, paragrafo 2, del Patto Internazionale sui diritti civili e politici;  
quinto, è anche un problema economico che vede gli economisti impegnati nel definire quanti 
benefici porta un immigrato, quanto costa allo sistema sociale. 
Il fenomeno dell‟immigrazione sembra inarrestabile, ed è un fenomeno unidirezionale, dai paesi 
poveri verso i ricchi, dal sud verso nord, dall‟est verso ovest, dal secondo e terzo mondo verso il 
primo mondo. (Secondo una terminologia diffusa negli anni ‟70, per cui il primo mondo sarebbero i 
paesi dell‟economia capitalista, il secondo mondo comprendeva i paesi del blocco sovietico 
caratterizzati dalla economia centralizzata e statale, il Terzo Mondo era un movimento nato nel 
1975 nella Conferenza di Belgrado composto da tutti quegli stati che per varie ragioni non facevano 
parte degli altri due blocchi). Il numero degli immigrati cresce ogni anno, la loro presenza pone seri
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problemi alla società occidentale, le vie seguite da loro attraversano l‟intero globo terreste, via 
mare, via terra, le loro storie attirano l‟attenzione dell‟opinione pubblica mondiale mobilitando 
settori di società civile per dignitose politiche di accoglienza, mentre i governi nazionali si 
dimostrano incapaci di reagire, paralizzati dalla enorme flusso degli esseri umani in movimento, le 
organizzazioni della società civile e quelle non governative guardano all‟ONU, all‟Unione Europea 
come le uniche organizzazioni in grado di coordinare e fare politiche mondiali, la prima, e regionali 
la seconda, politiche lungimiranti, politiche che, date la grandezza e l‟estensione del fenomeno 
migratorio, non possono non essere da un lato globali, dall‟altro macroregionali.  
Trattare il tema dell‟immigrazione è un compito molto arduo e richiede conoscenze 
interdisciplinari, poiché la materia è vastissima e i punti di osservazione cui ognuno può collocarsi 
sono molteplici.  
Io vorrei adottare il punto di vista internazionale, con particolare riguardo all‟importante lavoro 
svolto dalle Nazioni Unite e dalle sue Agenzie specializzate nel campo difficile dell‟immigrazione, 
iniziato con la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani nel 1948, con l‟approvazione del Patto 
sui diritti economici, sociali e culturali e del Patto sui diritti civili e politici del 1966 ed entrati in 
vigore nel 1976, e poi con le numerose Convenzioni in materia dei diritti umani, e in particolare con 
la Convenzione sui Lavoratori Migranti adottato dall‟Assemblea Generale nel 1990 ed entrato in 
vigore nel 2003. Anche se tutto questo lavoro svolto ha come destinatari principali gli stati sovrani, 
nelle loro elaborazioni emerge con chiarezza anche il ruolo degli individui nella comunità 
internazionale. In linguaggio giuridico, si potrà dire che gli individui sono soggetti di diritto 
internazionale al pari degli stati e delle organizzazioni intergovernative. 
Si potrà affermare che i diritti umani valgono per tutti e in tutte le situazioni giuridiche e politiche 
possibili e immaginabili, quindi valgono e devono essere riconosciuti anche agli stranieri, agli 
apolidi, agli immigrati, ai rifugiati senza alcuna distinzione. Gli stati nazionali, dall‟altra parte 
hanno sempre considerato la materia dell‟immigrazione una questione che rientra nell‟ambito della 
loro sovranità totale, e nonostante alcune convenzioni riconoscano tale facoltà agli stati, si potrebbe 
supporre che alla luce dei recenti sviluppi nel campo internazionale, la materia dell‟immigrazione 
rientra a pieno titolo nel corpus del nuovo diritto internazionale dei diritti umani, ma questo verrà da 
me proposto nel secondo capitolo; per ora ritengo utile cominciare ripercorrendo e analizzando lo 
sviluppo di alcuni termini chiave: rifugiati, apolidi, migranti, qual è il loro sviluppo, la loro 
definizione, quali sono le differenze, a quali soggetti si applicano e proteggono.
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2. Cittadini e stranieri 
 
Nella figura dello straniero rientrano tante figure diverse con diverse caratteristiche precise. 
Potremmo dire che straniero è un termine troppo generico per definire appieno la complessità del 
fenomeno migratorio. Sin dai tempi remoti esiste la figura dello straniero. Se ne parla già nella 
Bibbia
1
. Per gli antichi greci gli stranieri erano i barbari. La nozione moderna, tipicamente giuridica 
dello straniero, è nata ed è stata creata con la nascita e l‟affermazione dello stato moderno. Lo stato 
moderno nasce dalla lotta dei grandi potentati contro il dominio imperiale e per sostenere questa 
lotta ha bisogno di creare un ente, appunto lo stato, al quale aderiscano tutti i sudditi uniti, dalla 
nascita nello stesso territorio, dalla lingua, dalla condivisione delle stesse tradizioni, usi e costumi. 
Sulla base di questi tre criteri, nascita, lingua, tradizione si traccerà la prima distinzione fra chi è 
nato in un determinato posto, cioè fra chi appartiene a quella determinata società semplicemente 
perché è nato e chi non appartiene in quanto è nato in un altro posto, un altro territorio. 
Con la rivoluzione francese e il rovesciamento della monarchia borbonica e con la successiva 
abolizione degli privilegi di status, il terzo stato, quelli che una volta erano i sudditi, diventano 
cittadini, cioè si trasformano in titolari di diritti soggettivi, creando quella istituzione di cittadinanza 
come condizione particolare di godimento dei diritti civili, politici e successivamente sociali da cui 
resterebbero esclusi i non cittadini, cioè chi non è titolare dei diritti civili, politici e sociali in quanto 
non è membro di quella particolare comunità o società. 
Stranieri, seppure per certi profili parificati ai cittadini italiano sono gli italiani non appartenenti alla 
Repubblica
2
. In Francia, in base all‟art. 1 dell‟Ordinanza n 45-2441, 9 ottobre 1945 relativa “alle 
condizioni di entrata e soggiorno degli stranieri in Francia” afferma che sono stranieri “tutti gli 
individui che non hanno la nazionalità francese, sia che essi abbiano una nazionalità straniera, sia 
che non abbiano nazionalità”. Da questi articoli di due diverse costituzioni statali emerge con 
chiarezza una definizione negativa dello straniero, essendo tale chi non ha la cittadinanza, in questo 
caso italiana o francese, definizione questa che sottolinea il carattere di estraneità dell‟individuo 
rispetto all‟ordinamento nazionale di un determinato paese
3
. 
Da queste considerazioni generali sulla figura dello straniero si delineano altre figure come 
l‟apolide, il rifugiato, l‟immigrato, lavoratori di frontiera, lavoratori stagionali, lavoratori nelle 
                                                           
1
 Riferimenti alla figura dello straniero si trovano sia nella Genesi che nell‟Esodo.  
2
 Ex-art. 51, comma 2: “La legge può, per l‟ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli 
italiani non appartenenti alla Repubblica”; anche Nascimbene Bruno, “Lo straniero nel diritto italiano”, Giuffré editore, 
1988, pag. 8 
3
 Nell‟antica Grecia c‟era la distinzione fra appartenenti alla polis e non appartenenti, chiamati barbari, nell‟antica 
Roma fra gens e nemici
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piattaforme off-shore, lavoratori interinali, lavoratori legati ad un progetto, lavoratori assunti per un 
impiego specifico. A parte l‟apolide e il rifugiato tutte le altre tipologie rientrano nella figura 
dell‟immigrato, con varie specifiche e varie sfumature. 
 
3. L’apolide 
 
L‟apolide è lo straniero che non ha alcuna cittadinanza, cioè che non ha legami giuridici stabiliti e 
duraturi con nessun paese.  
La Convenzione sullo status degli apolidi adottata il 28 settembre 1954 ed entrata in vigore il 6 
giugno 1960, divisa in sei capitoli, definisce la figura dell‟apolide, delinea il suo status giuridico, 
elenca le condizioni di impiego e di assistenza, enuncia le misure amministrative che possono 
essere applicate a loro
4
. 
Nel Capitolo I, Disposizioni generali, nell‟articolo 1, paragrafo 1, si afferma che: “ai fini della 
presente Convenzione, il termine apolide, indica una persona che nessuno Stato considera come suo 
cittadino nell‟applicazione della sua legislazione”. Nel secondo comma dell‟ articolo 1, indica i casi 
in cui la Convenzione non sarà applicata
5
 escludendone sia le persone che beneficiano dei 
programmi delle Nazioni Unite sia tutti quelli che hanno commessi dei crimini e atti contrari agli 
scopi ed ai principi delle Nazioni Unite. 
 
4. Rifugiati 
  
Se la nozione di apolide e la condizione di apolidìa non presentano difficoltà nella definizione, 
succede tutto il contrario con il termine e la condizione di rifugiato, avendo questa nozione subito 
delle trasformazioni di definizione sia nelle convenzioni relative allo status di rifugiato sia nelle 
convenzioni regionali che si sono occupate della figura del rifugiato. Il cambiamento nella 
definizione è dovuto soprattutto agli sviluppi della comunità internazionale, molto sensibile ai diritti 
della persona umana e alla sua relativa protezione, alla persistenza del problema dei rifugiati che 
                                                           
4
 La “Convenzione sullo status degli apolidi venne adottata dalla Conferenza degli Plenipotenziari riuniti nel Consiglio 
Economico e Sociale”. 
5
 Questa Convenzione non sarà applicabile: 
i) alle persone che beneficiano di una protezione o di un assistenza da parte di un organismo o di un‟istituzione delle 
Nazioni Unite…, oppure ii) alle persone che le autorità competenti del Paese nel quale le stesse persone hanno stabilito 
la loro residenza riconoscono i diritti e gli obblighi connessi al possesso della cittadinanza di questo Paese, iii) alle 
persone delle quali si avranno fondate ragioni per credere: a) che hanno commesso un crimine contro la pace, un 
crimine di guerra o un crimine contro l‟umanità…, b) che hanno commesso un crimine grave di diritto comune fuori del 
Paese di residenza prima dei esservi ammesse, c) che si sono resi colpevoli di atti contrari agli scopi ed ai principi delle 
Nazioni Unite.
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continua ad essere presente e alle diverse situazioni regionali che hanno voluto estendere il termine 
a una serie di condizioni umane.  
Movimenti di gruppi di profughi legati da vincoli etnici, religiosi, politici, gruppi che sono stati 
perseguitati per i motivi sopra elencati ci sono sempre stati in Europa a partire dalle guerre di 
religione
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 ma non hanno mai messo in difficoltà i paesi in cui andavano o venivano ospitati, sia 
perché si appoggiavano ai correligionari ed erano in numeri comunque piccoli. 
Tutto cambia durante la Grande Guerra e con la fine della guerra. Masse di profughi si riversano in 
Europa e in Asia costretti dalle persecuzioni e dalle divisioni in piccoli stati dell‟Europa centrale e 
sud-orientale. Profughi che mettono in serie difficoltà gli stati che li raccolgono, profughi che 
versano in condizioni di estrema povertà. I paesi europei cercano di risolvere, ma anche di 
contenere l‟esodo di massa, con accordi bilaterali. Toccherà invece alla Società delle Nazioni il 
compito di risolvere il problema dei rifugiati che diventerà anche l‟obiettivo dell‟organizzazione 
appena creata, nel 1919, che risponderà a questo compito immane, instaurando un doppio livello di 
cooperazione: da una parte, creando le strutture che dovrebbero gestire i rifugiati e i loro flussi, 
dall‟altra, concludendo accordi e convenzioni
7
. 
La SdN, tramite gli Accordi ad hoc, si proponeva di rimediare a situazioni di determinati gruppi di 
persone che potrebbero essere in pericolo in caso di ritorno, legando la definizione di rifugiato a 
determinati gruppi nazionali: rifugiato è chi appartiene a una delle comunità considerata in pericolo 
di persecuzioni da parte degli stati. 
Dopo la Seconda Guerra Mondiale il problema dei rifugiati si ripropone in maniera ancora più 
drammatica rispetto alla situazione creata nel periodo tra le due guerre, e al livello internazionale si 
rende necessario creare una struttura solida che si occuperà di questo problema. La costituzione 
dell‟Iro che subentrerà all‟Unrra non introduce nulla di nuovo nel sistema di categorie mantenendo 
sempre la stessa definizione operata dalla SdN. Infatti, ai fini dell‟identificazione dei rifugiati, 
propongono un elenco che contiene le vittime dei regimi razzisti, i rifugiati dalla Saar e dalla terra 
                                                           
6
Per motivi religiosi gli ugonotti di Francia dopo la revoca dell‟Editto di Nantes si riversarono in diversi paesi 
dell‟Europa; cosi come i Padri Pellegrini in Inghilterra che andarono nel continente nord-americano; per motivi sia 
religiosi che etnici ricordiamo le persecuzioni degli ebrei in diverse ondate e in diversi paesi dell‟Europa e i moriscos 
spagnoli; per motivi politici ricordiamo gli émigres francesi sfuggiti al terrore della Rivoluzione francese,i coloni 
americani, alleati degli tories che andarono in Canada e negli altri paesi dopo l‟indipendenza delle tredici colonie 
inglesi dalla madrepatria. 
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 Tra le strutture, venne creato nel 1921 l‟Alto Commissario per i Rifugiati che affidò al grande scienziato e diplomatico 
norvegese Nansen. Nansen legherà il suo nome alle tre operazioni: il rimpatrio di 450 mila prigionieri di guerra, la 
raccolta di fondi in favore di 30 milioni di russi colpiti dalla fame e il piano di scambio di popolazioni nella guerra tra 
Grecia e Turchia. L‟innovazione del documento di identità-viaggio per i rifugiati ed apolidi. Il c.d. “Passaporto 
Nansen”. Gli Accordi ad hoc ricordiamo gli accordi del 1922, 1924 che riguardano i rifugiati russi e armeni, l‟accordo 
30 giugno del 1928 che riguarda i rifugiati assiri o assiro-caldei e i rifugiati turchi, la Convenzione del 28 maggio 1933 
che riguarda i rifugiati spagnoli, la Convenzione del 10 febbraio 1938 riguarda i rifugiati provenienti dalle Germania 
nazista, soprattutto ebrei tedeschi, e il Protocollo del 14 settembre del 1939 che riguarda i rifugiati austriaci vittime di 
persecuzioni naziste.