La disciplina dell'antidumping e le relazioni commerciali con la Cina nel diritto comunitario

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INTRODUZIONE 
 5
L andamento degli scambi internazionali negli ultimi anni Ł 
strettamente legato all ascesa delle cosiddette  ec onomie emergenti  o, se si 
preferisce, di quelli che, forse ancora per poco, possono essere definiti 
 Paesi in via di sviluppo  (PVS). Tali paesi stanno  attualmente 
attraversando una fase di transizione economica nonchØ di forte 
integrazione fra loro. Ci  comporta un rinnovamento  di quelli che sono gli 
attori principali del commercio internazionale. 
Nuove strategie di politica economica, nuovi accordi internazionali fra 
Stati appartenenti a diverse aree del globo tentano di mantenere - quando 
non si tratti di creare -, un equilibrio commerciale di vaste dimensioni, un 
equilibrio che sappia resistere alle sollecitazioni cui i mercati sono 
continuamente esposti. La vulnerabilit  dei mercati  internazionali (e 
conseguentemente del commercio mondiale) si inserisce nel concetto di 
economia globale: essa Ł il riflesso piø immediato della crescente 
integrazione di risorse ed interessi fra gli stati. Nell accezione economica   
quella che rileva ai fini del tema che affronteremo   la globalizzazione dei 
mercati ha come  caratteri salienti le imprese mult inazionali, lo sviluppo di 
reti produttive internazionali, la dispersione degli strumenti  di produzione 
in paesi diversi, la frammentazione tecnica e funzionale della produzione, il 
frazionamento della propriet , la flessibilit  del processo produttivo, le 
risorse mondiali, un crescente commercio tra imprese, l interpenetrazione 
dei mercati finanziari internazionali, la possibilit  di comunicare 
istantaneamente e virtualmente a livello mondiale, cambiamenti nella natura 
dell occupazione e la necessit  di nuove forme di l avoro 1. 
Le dimensioni assunte dall interdipendenza implicano la necessit  di 
una opportuna regolamentazione giuridica del libero mercato, affinchØ la 
libera concorrenza sia tutelata e, soprattutto, arrechi benefici possibilmente 
a tutti i soggetti coinvolti. Quando il commercio assume una dimensione 
                                                 
1
 Cit. in SNYDER F., Globalisation and europeanisation as friends and rivals: European 
Union law in global economic networks, San Domenico (FI), 1999, European University 
Institute, p. 8. 
 6
mondiale, anche le regole devono essere stabilite a livello globale2. Entrano 
qui in gioco gli strumenti elaborati a tale scopo dai principali protagonisti 
del commercio internazionale: l Unione Europea, gli  Stati Uniti, il Canada, 
il Giappone, la Cina (con ci  tralasciando altri im portanti attori tra i PVS, 
come l India ecc.). 
L Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) fu istituita nel 
1995 come risultato dei negoziati multilaterali sul commercio dell Uruguay 
Round (1986-1994)3. Essa costituisce l elemento centrale del sistema di 
norme internazionali per il commercio mondiale. Tale organismo, con sede 
a Ginevra, rappresenta un foro per i negoziati multilaterali sul commercio e 
fornisce una serie di regolamenti e meccanismi per garantire che i propri 
membri si attengano alle norme stabilite. L UE Ł sempre stata una 
sostenitrice del sistema multilaterale degli scambi. Essa Ł infatti convinta 
che il modo migliore per incoraggiare e promuovere gli scambi 
internazionali consista nel concordare su base consensuale le norme 
commerciali multilaterali. Ci  spiega perchØ l UE abbia svolto un ruolo 
chiave nella creazione dell OMC4.  
Il General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)5 attribuiva alla 
Comunit  Europea la posizione di parte contraente s enza un esplicita 
formalizzazione giuridica. Soltanto a seguito dei negoziati dell Uruguay 
Round, alla CE e ai suoi Stati membri fu riconosciuta (sul piano del diritto 
positivo) la qualifica di membro originario, confluita nell art. XI 
dell Accordo istitutivo dell OMC.  
Alla vigilia della firma dell Atto finale dell Urug uay Round sorse un 
contrasto tra il Consiglio e alcuni Stati membri dell UE: la Commissione 
                                                 
2
 COMMISSIONE EUROPEA, Una globalizzazione al servizio di tutti   L Unione  Europea e 
il commercio internazionale, 2002, p.7. 
3
 Bilateral trade relations, China-EU, in 
http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/countries/china/index_en.htm. 
4
 COMMISSIONE EUROPEA, op. cit., p. 9. Cfr. PIVA P., La politica commerciale comune, 
in Diritto dell Unione Europea (parte speciale) , a cura di STROZZI G., Torino, 2005, p. 431. 
5
 L Accordo Generale sulle Tariffe ed il Commercio (General Agreement on Tariffs and Trade; 
GATT) fu firmato il 30 ottobre 1947 a Ginevra (Svizzera) da 23 paesi per stabilire le basi per 
un sistema multilaterale di relazioni commerciali con lo scopo di favorire la liberalizzazione 
del commercio mondiale. 
 7
riteneva che tutti gli Accordi allegati rientrassero nella competenza 
esclusiva comunitaria, laddove il Consiglio e otto degli allora dodici Stati 
membri della CE si esprimevano a favore dell esistenza di una competenza 
concorrente degli Stati a concludere il GATS e l Accordo TRIPS6 oltre che 
alcuni accordi sullo scambio di merci. La questione fu risolta dal parere 
1/94 reso dalla Corte di Giustizia delle Comunit  E uropee in seguito alla 
richiesta presentata dalla Commissione. La Corte ha accolto solo in parte le 
argomentazioni avanzate dalla Commissione, riconoscendo, sulla base 
dell art. 133 (ex art. 113) del Trattato CE, una competenza esclusiva della 
Comunit  per la conclusione di tutti gli Accordi al legati relativi agli scambi 
di merci. Per gli accordi in materia di servizi e di tutela dei diritti di 
propriet  intellettuale, la Corte afferma invece l esistenza di competenze 
concorrenti7.  
Per effetto del parere espresso dalla Corte, l Accordo istitutivo 
dell OMC si configura, quindi, nell ordinamento com unitario come un 
accordo misto, cui partecipano contemporaneamente la Comunit  e i suoi 
Membri, ciascuno per le materie che rientrano nell ambito delle proprie 
sfere di competenza esclusiva a contrarre obbligazioni internazionali. La 
Comunit  e i suoi Stati membri, sottoscrivendo e ra tificando l Atto finale 
dell Uruguay Round, hanno accettato il principio dell impegno globale cos  
come codificato nell art. II dell Accordo istitutiv o8. 
L OMC conta oggi 144 Stati membri. Essa rappresenta l unico 
organismo internazionale che disciplina l interscambio di merci, servizi e 
diritti di propriet  intellettuale. L incisivit  de lle norme OMC Ł 
                                                 
6
 L’Accordo generale sugli scambi dei servizi (General Agreement on Trade in Services; 
GATS) disciplina gli scambi multilaterali di servizi, in un quadro di trasparenza e di 
progressiva liberalizzazione. L Accordo sugli aspetti commerciali della propriet  intellettuale 
(Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights; TRIPS) fissa degli 
standards minimi  per la tutela della propriet  intellettual e (es. copyright, brevetti industriali, 
marchi, ecc.). Insieme con il GATT ed il GATS, il TRIPS costituisce uno dei tre pilastri 
dell’OMC. GATS e TRIPS furono firmati nel 1994, al termine dei negoziati dell Uruguay 
Round. 
7
 PICONE P., LIGUSTRO A., Diritto dell  Organizzazione Mondiale del Commercio , Padova, 
2002, pp. 53 ss. Cfr. DANIELE L., Il diritto materiale della Comunit  Europea,  Milano, 2000, 
pp. 186 ss. 
8
 Ibidem; cfr. GAJA G., Introduzione al diritto comunitario, Bari, 2005, pp. 146 ss. 
 8
direttamente proporzionale al numero dei suoi membri. Ecco perchØ l UE 
ha attivamente incoraggiato la Cina ad aderire all Organizzazione ed Ł 
attualmente impegnata a collaborare con la Russia e con numerosi altri 
paesi per la loro adesione. L accordo bilaterale tra Cina ed UE sull OMC 
firmato a Pechino il 19 maggio 2000   insieme a que llo tra USA e Cina del 
novembre 1999   Ł stato una pietra miliare del processo di accessione della 
Cina all Organizzazione9. 
La Cina risulta il secondo maggior beneficiario tra i 180 paesi del 
Sistema Generalizzato delle Preferenze elaborato dall UE, con il quale essa 
garantisce preferenze commerciali autonome alle importazioni dai paesi in 
via di sviluppo10.  
Il presente lavoro intende approfondire le relazioni commerciali tra 
l UE e la principale fra le economie emergenti, la Cina, appunto, alla luce di 
uno degli aspetti piø problematici del commercio internazionale: il dumping 
commerciale o dumping sui prezzi.  
In linea generale, un prodotto Ł considerato oggetto di dumping 
quando il suo prezzo all esportazione Ł inferiore ad un prezzo comparabile 
del prodotto simile, praticato nel Paese esportatore nell ambito di normali 
operazioni commerciali11. Si tratta di una fenomeno di concorrenza sleale e, 
piø precisamente, di una forma di discriminazione internazionale dei 
prezzi12. 
Il caso cinese dimostra come il dumping sui prezzi sia sostanzialmente 
l effetto combinato di altre due forme di dumping: quello monetario e 
quello sociale. Rimandando al primo capitolo per un analisi dettagliata del 
fenomeno commerciale, si rende opportuno quanto meno accennare una 
definizione di questi ultimi, al fine di comprendere la portata del problema 
di seguito trattato. 
                                                 
9
 COMMISSIONE EUROPEA, op, cit., p. 10. 
10
 Bilateral trade relations, China-EU, cit. 
11
 GALGANO F., MARRELLA F., Diritto del commercio internazionale, Padova, 2004, pp. 
193-194. 
12
 M LLER W.,  KHAN N., NEUMANN H. A., EC anti-dumping law: a commentary on 
regulation 384/96, Wiley, Chichester, 1998, p. 3. 
 9
Con l espressione  dumping monetario  o  dumping di cambio  si Ł 
soliti indicare una situazione di mercato nella quale il prezzo piø basso del 
prodotto straniero rispetto a quello nazionale simile deriva da un artificioso 
rapporto di cambio tra le monete dello Stato di origine e quello di vendita 
della merce13.  In tali circostanze il sistema delle esportazioni  dello Stato a 
moneta svalutata riceve un notevole impulso, risultando i costi di 
produzione, in termini di cambio, inferiori ai costi dei paesi   a valuta sana . 
A differenza del dumping sui prezzi, che viene praticato volontariamente da 
singole imprese nazionali e con riferimento a prodotti ben determinati, il 
dumping valutario Ł una conseguenza automatica della svalutazione decisa 
dal Governo di un paese ed ha valenza generale, estendendosi a tutti i rami 
della produzione ed a tutti i mercati esteri14. 
Piø semplice Ł il concetto di dumping sociale, consistente nella 
riduzione artificiale dei costi di produzione derivante dal mancato rispetto di 
standards minimi di trattamento dei lavoratori nello Stato della produzione 
di un qualsiasi prodotto oggetto di esportazione. In questa fattispecie rientra 
l impiego di detenuti e minori senza alcuna tutela dei diritti sociali del 
lavoratore15. 
Quanto ai paesi considerati, la scelta di soffermarsi sulla Cina non Ł 
casuale. Un analisi dei rapporti di questa ormai grande potenza 
commerciale con l UE non pu  prescindere dalla cons tatazione dei notevoli 
cambiamenti e progressi avvenuti nell economia cinese a partire dagli anni 
Cinquanta16. 
                                                 
13
 COMBA A., Il neoliberismo internazionale   Strutture giuridic he a dimensione mondiale 
dagli accordi di Bretton Woods all Organizzazione Mondiale del Commercio, Milano, 1995, p. 
113. 
14
 SANTA MARIA A., Cina: regole internazionali e dumping sociale e monetario, in Il diritto 
del commercio internazionale, 2003, p. 675. 
15
 SANTA MARIA constata l assenza di una disciplina armonica che colpisca gli effetti 
distorsivi del commercio internazionale determinati dal social dumping. Tale constatazione si 
fonda sull assunto dell autore che tale forma di du mping sia assimilabile all attribuzione di 
sussidi all esportazione, incompatibili con il sistema di controllo multilaterale degli scambi. 
Egli muove da ci  per concludere che la vigente dis ciplina anti-dumping OMC dovrebbe essere 
integrata dalla previsione di simili violazioni dei diritti sociali. Cfr. SANTA MARIA A., Cina: 
regole internazionali e dumping sociale e monetario, cit. 
16
 LEMOINE F., L economia cinese , Bologna, 2005, pp. 95 ss. Negli anni Cinquanta la Cina 
avvi  una politica di autarchia ed indipendenza eco nomica, puntando ad un obiettivo 
 10
Oggi l UE Ł la seconda fonte di importazioni cinesi (dopo il Giappone 
e prima degli Stati Uniti) e fornisce circa un quarto delle importazioni 
 ordinarie  (rivolte al mercato domestico) cinesi. Nei suoi confronti per  la 
Cina guadagna terreno nel tessile e sfonda nei settori elettrico ed 
elettronico17. Questa realizza con il mercato europeo i suoi maggiori avanzi 
(per lo piø derivanti da attivit  di assemblaggio) 18. L UE registra invece un 
disavanzo notevole nei confronti della Cina e ci  d eriva in larga misura 
dall esistenza di barriere all entrata nel mercato cinese (dazi, norme anti-
dumping, diritti compensativi, autorizzazioni e permessi di natura 
amministrativa; ma anche la distanza ed i relativi costi di trasporto 
costituiscono un rilevante ostacolo agli scambi). Complessivamente, il 
commercio bilaterale Ł aumentato di quattro volte a partire dalle riforme 
avviate in Cina dalla fine degli anni Settanta19.   
La maggiore presenza cinese sui mercati mondiali Ł accompagnata da 
un ruolo sempre piø importante rivestito dai flussi internazionali di capitale. 
Gli investimenti diretti esteri (IDE)20 in Cina hanno inizialmente stentato a 
decollare. Un inversione di tendenza si Ł registrata all indomani dell entrata 
della Cina nell OMC l 11 dicembre 2001 (con operati vit  dal 2002). L UE Ł 
ormai uno dei principali investitori esteri in Cina. Diversamente dagli 
                                                                                                                                 
prioritario: l importazione di beni di investimento che consentissero di aumentare la capacit  
produttiva e, quindi, di ridurre nel lungo periodo la dipendenza dall estero. Ma, stante il rifiuto 
cinese di ricorrere a forme di finanziamento esterno, le importazioni del paese erano limitate 
dalla sua capacit  di esportare. Cos , a partire da l 1979, la Cina adott  una strategia di apertura 
ispirata dall esperienza dei  Dragoni  asiatici. Da  questo momento in poi questo paese attu  
politiche che le permettevano di trarre profitto dai propri vantaggi comparati nelle industrie ad 
alta intensit  di lavoro. Seguendo questa tendenza,  con un volume di esportazioni  (e 
importazioni) che raggiungono piø del 22% del PIL nel 2001, la Cina Ł uno dei grandi paesi in 
via di sviluppo piø aperti al commercio internazionale. Cfr. CHINA STATISTIC PRESS, 
China Statistical Yearbook, 2002 e MINISTRY OF COMMERCE OF THE PEOPLE S 
REPUBLIC OF CHINA   Economic system, in 
http://be2.mofcom.gov.cn/aarticle/aboutchina/economy/200701/20070104255483.html. 
17
 LEMOINE F., op. cit., pp. 99 ss. Secondo l autore, il settore tessile cinese sarebbe stato 
quello che piø di tutti avrebbe beneficiato dell entrata nell OMC a seguito della soppressione, 
nel 2005, delle quote all importazione di tali prodotti dai PVS. 
18
 Cfr. dati EUROSTAT 2003. 
19
 Cfr. DELEGATION OF THE EUROPEAN COMMISSION IN CHINA, EU-China trade 
relations, in http://www.delchn.cec.eu.int/. 
20
 Gli IDE sono investimenti reali  (vale a dire di capitali, scorte, ecc.) all estero che implicano 
la gestione diretta da parte dell imprenditore. In genere consistono nell apertura di un azienda 
consociata o nell acquisizione di controllo su di un altra impresa mediante fusione. Cfr. 
FONDAZIONE ITALIA-CINA, http://www.italychina.org/.