La disciplina del mercato assicurativo e le prospettive di integrazione europea

Si può tranquillamente affermare che il mercato assicurativo è uno degli  elementi 
cardine dell’economia europea, assolutamente non trascurabile in un’ottica di 
sviluppo. 
Il legislatore europeo, nell’ambito della creazione di un mercato unico dei servizi 
finanziari, ha dedicato in questi anni ampio spazio alla materia assicurativa, 
soprattutto allo scopo di armonizzare le discipline nazionali, in modo da realizzare 
degli standard omogenei in tutti gli Stati Membri. 
Il titolo di questa tesi “la disciplina del mercato assicurativo e le 
prospettive di integrazione europea”, ne riassume efficacemente l’ambizioso 
obbiettivo: fornire al lettore una visione a trecentosessanta gradi del mondo 
assicurativo e della sua disciplina legislativa, e le prospettive di realizzazione del 
“mercato unico”, fondamentale chiave di volta del mercato assicurativo dei nostri 
giorni. 
Le conclusioni alle quali sono giunto non sono univoche: da un lato è inevitabile 
osservare la portata innovativa del progetto in corso di realizzazione, il mercato 
unico europeo. I miglioramenti sono evidenti sotto molteplici aspetti: alti standard 
professionali degli intermediari, maggior tutela del consumatore, 
razionalizzazione dei margini di solvibilità delle compagnie, abbattimento delle 
frontiere per la prestazione dei servizi finanziari.  
Il rovescio della medaglia non è comunque trascurabile: non sempre si è assistito 
ad una implementazione omogenea delle Direttive Europee, realtà che potrebbe 
creare notevoli discussioni e problematiche. Parallelamente alcuni elementi 
dell’impianto legislativo in via di sviluppo non sembrano essere adeguati allo 
standard che l’Unione ha intenzione di realizzare. E’ il caso ad esempio della 
Direttiva 2002/92/CE sull’intermediazione assicurativa, che ha ampi margini di 
miglioramento, soprattutto in chiave di tutela dei consumatori. 
All’interno della dissertazione questi argomenti sono trattati in maniera 
approfondita, con lo scopo precedentemente accennato di fornire il quadro più 
completo possibile dello stato di realizzazione del mercato unico assicurativo. 
Si può concludere osservando semplicemente che il grande progetto UE è in corso 
di realizzazione, e che, sebbene vi siano alcune criticità non trascurabili, un lavoro 
costante delle Istituzioni europee in sinergia con i legislatori nazionali e con i 
 VIII 
protagonisti del mercato assicurativo, porterà sicuramente alla realizzazione di un 
mercato unico pienamente funzionante, con elevati standard di professionalità, 
sicurezza, competitività e tutela dei consumatori. I tempi per conseguire questo 
importante risultato, però, sembrano essere ancora lunghi.
 IX 
Capitolo I 
FINANCIAL SERVICES ACTION PLAN 
 
Sommario: 1.1 Servizi finanziari: elaborazione di un quadro d’azione – 1.2 Il Financial 
Services Action Plan – 1.3 Monitoraggio delle attività – 1.4 FSAP Evaluation Part I – 1.5 
Monitoraggio dell’adozione delle direttive negli stati membri – 1.6 L’attività del “Financial 
Services Policy Group” – 1.7 L’attività dei “Forum Group of Market Experts” 
 
 
1.1 Servizi Finanziari: elaborazione di un quadro d’azione 
 
Nel Giugno 1998 il Consiglio europeo di Cardiff ha invitato la 
Commissione “a presentare un quadro di azioni intese a migliorare il mercato 
unico dei servizi finanziari”. Rispondendo a tale invito, la Commissione ha 
pubblicato una comunicazione
1
 nella quale ha individuato una serie di temi da 
sviluppare urgentemente per beneficiare appieno dei vantaggi della moneta unica 
e assicurare un funzionamento ottimale del mercato finanziario europeo.  
Sono state evidenziate cinque linee di azione essenziali: 
 
a. l’UE va dotata di un dispositivo legislativo che consenta di 
affrontare le nuove sfide in materia di regolamentazione; 
b. va eliminata qualsiasi frammentazione residua del mercato dei 
capitali, in modo da ridurre il costo dei capitali raccolti sui mercati 
dell’UE; 
c. gli utenti ed i fornitori di servizi finanziari devono essere messi in 
grado di sfruttare liberamente le opportunità commerciali dal 
mercato finanziario unico, assicurando nel contempo un livello 
elevato di protezione dei consumatori; 
d. va incoraggiato un maggiore coordinamento tra le autorità di 
vigilanza; 
                                                 
1
  COM (1998) 625 del 28.10.1998: “Servizi finanziari: elaborazione di un quadro di 
azione”. 
 1 
e. va sviluppata una infrastruttura integrata a livello UE per le 
operazioni finanziarie al dettaglio e all’ingrosso. 
 
a) Un apparato normativo più snello ed efficace 
 
Secondo la Commissione, il raggiungimento di un apparato normativo più 
snello e più efficace può essere perseguito innanzitutto mediante un 
aggiornamento della legislazione. Elementi fondamentali di questo aggiornamento 
sono la razionalizzazione delle tecniche legislative (legiferare meno e meglio) e 
una maggiore rapidità della legislazione.  
In secondo luogo è auspicabile il miglior utilizzo possibile della normativa 
già esistente i cui difetti attuali possono essere corretti da una migliore attuazione 
a livello nazionale, da un controllo più rigoroso da parte della Commissione e da 
un’interpretazione più chiara ed uniforme delle norme comunitarie. 
 2 
  
LINEE D’AZIONE 
 
La commissione: 
9 eserciterà pressione affinché le direttive siano attuate in modo efficace ed entro i termini 
previsti; 
9 elaborerà comunicazioni interpretative contenenti orientamenti per gli Stati membri e gli 
operatori; 
9 metterà sul tappeto nuove proposte per l’elaborazione della futura legislazione 
prudenziale in materia di servizi finanziari. 
 
Il Consiglio e il Parlamento europeo 
9 sono invitati a collaborare con la Commissione per esaminare la possibilità di concludere 
un accordo interistituzionale che precisi le modalità di elaborazione di una legislazione 
snella, flessibile e più rapidamente adottabile; 
9 dovrebbero impegnarsi ad esercitare un certo grado di autorestrizione nel processo 
legislativo per evitare una legislazione troppo complessa. 
 
 
Gli Stati membri 
9 dovrebbero invitare le loro autorità di vigilanza ad aumentare il loro ruolo di 
autoregolamentazione approfondendo e potenziando i processi volti a rafforzare le norme 
regolamentari e le pratiche operative per un mercato unico efficace; 
9 dovrebbero impegnarsi ai fini di un’attuazione efficace e tempestiva delle direttive. 
 
 
b) L’eliminazione della frammentazione residua del mercato dei capitali 
 
La Commissione non ritiene che l’introduzione della moneta unica possa 
essere condizione sufficiente per provocare l’integrazione dei mercati finanziari, i 
quali rimarranno frammentati a causa della sussistenza di barriere regolamentari, 
amministrative e fiscali. 
Per quanto riguarda la domanda, gli emittenti devono poter accedere con 
facilità ai mercati finanziari paneuropei, in condizioni di concorrenza. Per 
realizzare questo obiettivo si impongono nuove misure nei settori del mutuo 
 3 
riconoscimento dei prospetti, e del finanziamento delle giovani imprese 
innovatrici non quotate. 
Nell’ambito dell’offerta gli investitori devono essere liberi di investire le 
loro attività senza scontrarsi con barriere giuridiche o amministrative, né con 
problemi di informazione. Si prospetta una maggiore armonizzazione contabile al 
fine di stimolare gli investimenti transfrontalieri con una maggiore trasparenza ed 
una migliore comparabilità dei bilanci, e l’eliminazione delle restrizioni 
quantitative e qualitative agli investimenti: i gestori di fondi pensione e di 
assicurazione vita, infatti, gestiscono una porzione crescente delle riserve di 
risparmi dell’Unione. Un miglioramento, per quanto minimo, dei rendimenti 
potrebbe generare utili sostanziali per i membri dei fondi pensione e contribuire 
ad alleggerire il costo del finanziamento pubblico delle pensioni. Ciò potrebbe, in 
ultima analisi, contribuire alla creazione di posti di lavoro, rafforzando nel 
contempo la sicurezza dei risparmi per la pensione. 
Prodotti come fondi pensione e assicurazione vita sono sottoposti a 
trattamenti prudenziali e fiscali che variano da Stato membro a Stato membro. 
Questa situazione può creare differenze arbitrarie tra prodotti e far pendere 
ingiustamente la bilancia a favore di un gestore piuttosto che di un altro. Per 
ovviare a questo problema la Commissione si adopererà per il realizzarsi di 
condizioni di concorrenza uniformi per prodotti finanziari analoghi. 
I prestatori di servizi di investimento devono altresì poter esercitare le loro 
attività in tutta l’Unione senza dovere espletare formalità giuridiche e 
amministrative ridondanti.  
Nel quadro della direttiva relativa ai servizi d’investimento, il mantenimento delle 
regolamentazioni locali in materia di negoziazione di attività dà luogo ad un 
mosaico di requisiti molto diversi e rende arduo ai prestatori di servizi di 
investimento avere accesso ai mercati regolamentati di altri Stati membri e 
competervi in modo efficace. 
La Commissione ritiene che le attività transfrontaliere non devono essere soggette 
a regole di negoziazione inutili imposte dal paese ospitante, in quanto 
l’autorizzazione del paese di origine e la vigilanza delle istituzioni offrono 
all’investitore professionale le garanzie necessarie. 
 4 
  
LINEE D’AZIONE 
 
La Commissione: 
 
9 proporrà miglioramenti alle direttive relative ai prospetti, in modo tale da eliminare le 
discordanze tra normative nazionali e permettere il mutuo riconoscimento di tali prospetti; 
9 esaminerà la possibilità di incentivare, con iniziative giuridiche adeguate, i fondi 
specializzati nel capitale di rischio a raccogliere a livello europeo i capitali necessari al 
finanziamento delle nuove imprese di piccole dimensioni; 
9 esaminerà se le opzioni in materia di informazione contabile previste dalle direttive 
contabili siano inadeguate, tenuto conto della necessità di una maggiore armonizzazione 
delle norme in materia; 
9 elaborerà, sulla base di una comunicazione, una direttiva che mira allo smantellamento 
delle misure che limitano gli investimenti dei fondi di previdenza integrativa e non sono 
motivate da considerazioni di congruenza monetaria; 
 
 
9 si sforzerà di addivenire ad un consenso sul ruolo del revisore legale dei conti nel contesto 
dell’informazione degli investitori e dei mercati finanziari; 
9 continuerà a lavorare al miglioramento della normativa relativa al governo societario in 
cooperazione con gli organismi privati e pubblici competenti; 
9 si adopererà per preservare la concordanza tra le norme contabili europee e le norme 
contabili internazionali elaborate dalla IASC, in particolare introducendo la contabilità al 
volore equo nel quadro normativo della’UE; 
9 individuerà i mezzi più vantaggiosi (legislativi e non) per migliorare l’efficacia delle 
direttive sui servizi di investimento promuovendo la necessaria convergenza delle 
impostazioni nazionali relative alle regole di condotta. 
 
Il Consiglio e il Parlamento europeo 
9 sono invitati a fare progressi nell’adozione delle proposte di direttive relative alle 
procedure di offerta pubblica di acquisizione e allo statuto della società europea (SSE); 
9 sono invitati ad adottare rapidamente la legislazione necessaria basata sulle proposte della 
Commissione nel settore degli OICVM. 
 
 
 
 5 
c) I mercati al dettaglio degli Stati membri non sono ancora aperti 
 
Allo stato delle cose valutato dalla Commissione nella comunicazione, 
l’interpenetrazione dei mercati si è realizzata soprattutto attraverso lo stabilimento 
di succursali o di controllate, spesso mediante l’acquisizione di operatori già 
insediati in un altro mercato nazionale. Ad esempio, nel mercato 
dell’assicurazione sulla vita, le imprese di assicurazione della maggior parte 
degli stati membri non effettuano vendite transfrontaliere. 
Per realizzare un autentico mercato interno occorre contemperare due 
obiettivi a volte contrastanti: innanzitutto, i consumatori dovrebbero poter 
scegliere con cognizione di causa nella certezza che i loro interessi sono tutelati 
da solidi meccanismi di garanzia; un secondo obiettivo è accrescere la 
concorrenza e ampliare le possibilità di scelta dei consumatori consentendo a tutti 
gli intermediari finanziari di prestare i loro servizi a clienti/consumatori in 
qualsiasi parte dell’UE, sulla base dell’autorizzazione rilasciata loro dall’autorità 
di vigilanza nel paese d’origine. Gli stati membri si preoccupano legittimamente 
di proteggere i consumatori dall’esposizione al rischio finanziario, ma l’esigenza 
di garantire un elevato livello di protezione non dove essere utilizzata come 
pretesto per ostacolare l’attività transfrontaliera. 
La Commissione ritiene che continuerà ad essere impossibile sviluppare un 
prodotto paneuropeo per quanto riguarda i prestiti ipotecari, l’assicurazione sulla 
vita o i fondi pensione, in mancanza di un coordinamento e del riconoscimento 
reciproco delle differenze di fondo delle disposizioni nazionali in materia. 
Occorre dunque sviluppare soluzioni pragmatiche per riconciliare l’obiettivo della 
promozione della piena integrazione dei mercati finanziari con quello di 
assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori e mantenere la loro 
fiducia.  
9 Occorre avviare iniziative mirate a migliorare il grado di protezione dei 
consumatori attraverso la convergenza delle prassi nazionali. In 
particolare, il coordinamento delle prassi nazionali per quanto riguarda gli 
intermediari di assicurazione può dare un contributo sostanziale sia alla 
 6 
protezione dei consumatori che alla più larga commerciabilità dei prodotti 
assicurativi. 
9 Occorre individuare le differenze sostanziali tra le norme giuridiche che 
tutelano i consumatori nei diversi paesi. Sono necessari meccanismi che 
consentano alle istituzioni comunitarie di tracciare un quadro sistematico 
delle fattispecie in cui si applicano le normative nazionali degli stati 
membri. 
9 La Commissione perseguirà una politica che distingua tra consumatori ed 
operatori professionali
2
, limitando l’applicazione delle norme del paese 
ospitante ai casi in cui è in gioco la sicurezza dei consumatori
3
. 
9 Occorre sviluppare una strategia che protegga i consumatori da pratiche 
commerciali aggressive e sleali ma che allo stesso tempo consenta loro di 
cercare il prodotto più conveniente. 
9 Occorre mettere a disposizione mezzi di ricorso efficaci a livello 
transfrontaliero. Si devono assumere iniziative in materia di risoluzione 
extragiudiziale delle controversie e di trattamento dei reclami. 
                                                 
2
  Il principio della protezione differenziata dei consumatori è stato sancito negli anni 
ottanta dalla Corte di giustizia quando ha dichiarato, in materia di esigenze di protezione dei 
consumatori, che si deve anche ammettere che tali ragioni non hanno la stessa importanza per 
tutti […] e che possono esistere casi in cui, dato il carattere del rischio e del contraente […] non 
vi è alcuna necessità di tutelare quest’ultimo mediante l’applicazione delle norme imperative del 
suo ordinamento nazionale. (causa 205/84, Racc. 1986, pag 3755). La Commissione ha già 
applicato questo principio nei settori dell’assicurazione e dei servizi d’investimento. 
3
  Il termine “consumatore” è stato definito nella legislazione in materia di protezione dei 
consumatori: si tratta di una persone fisica che agisce al di fuori della sua attività professionale o 
lavorativa. 
 7 
  
LINEE D’AZIONE 
 
La Commissione: 
9 metterà in atto le iniziative annunciate nel Libro verde “Servizi finanziari – 
Promuovere la fiducia dei consumatori”; 
9 presenterà proposte per introdurre mezzi di ricorso e procedure di trattamento dei 
recliami di levello adeguato per i clienti dei servizi finanziari; 
9 individuerà e catalogherà le differenze tra le disposizioni adottate dagli Stati 
membri invocando “l’interesse generale” a protezione dei consumatori nel settore 
dei servizi finanziari, in vista dell’elaborazione di misure concordate, mirate e 
proporzionate; 
9 adotterà una politica basata sulla distinzione tra operatori professionali all’ingrosso 
e comuni consumatori al dettaglio, per concentrare l’azione di regolamentazione 
sugli ambiti nei quali è più necessaria e per evitare costi di adempimento 
indebitamente elevati; 
9 studierà nuove incisive peoposte per assicurare che gli intermediari di 
assicurazioni debbano soddisfare rigorosi requisiti professionali e di altra natura 
allo scopo di migliorare la protezione dei consumatori e il funzionamento del 
mercato unico delle assicurazioni; 
9 affronterà gli ostacoli giuridici fondamentali alla diffusione dei prodotti finanziari 
seguendo una strategia graduale, viste le radicate differenze delle tradizioni 
giuridiche. 
 
 
d) L’esigenza di cooperazione tra le autorità regolamentari e di vigilanza 
 
La cooperazione tra le autorità di vigilanza nazionali è fondamentale per la 
gestione del rischio istituzionale/prudenziale, e deve svilupparsi organicamente 
sia per rafforzare la capacità di far fronte a problemi transfrontalieri, sia per 
elaborare un’impostazione di vigilanza comune per affrontare nuove forme di 
rischio prudenziale sui mercati bancari, assicurativi e mobiliari. 
Occorrerà altresì una stretta cooperazione tra le autorità di vigilanza e l’autorità 
monetaria competente per la gestione della liquidità all’interno del sistema; tale 
cooperazione deve fondarsi su una chiara attribuzione delle responsabilità. 
 8 
Il coordinamento delle autorità di vigilanza deve essere basato su modalità 
attentamente studiate: la Commissione riterrebbe assai utile l’elaborazione di una 
“carta delle autorità di vigilanza” che attribuirebbe chiaramente le competenze per 
lo svolgimento dei diversi compiti di vigilanza su base transfrontaliera. 
Ulteriori elementi sottolineati dalla Commissione sono: l’importanza della 
cooperazione internazionale sotto il profilo regolamentare, e soprattutto 
l’esportazione dell’ordinamento della Comunità per assicurare la stabilità 
finanziaria nei paesi dell’Europa orientale, che stanno compiendo progressi 
costanti, anche se non uniformi, nel recepire la legislazione UE sui servizi 
finanziari. 
 
 
LINEE D’AZIONE 
 
La Commissione: 
9 contribuirà all’elaborazione di una “carta delle autorità di vigilanza” che definisca 
le responsabilità rispettive e meccanismi per il coordinamento dei diversi 
organismi aventi funzioni di vigilanza al livello UE. 
9 riesaminerà le norme comunitarie in materia di requisiti patrimoniali degli enti 
creditizi. 
 
Il Consiglio e il Parlamento europeo: 
9 dovrebbero adottare le proposte di direttiva in materia di risanamento e 
liquidazione degli enti creditizi e delle imprese di assicurazione. 
 
Gli Stati membri: 
9 dovrebbero spingere le loro autorità di vigilanza a contribuire al massimo al 
miglioramento dell’infrastruttura di vigilanza globale. 
 
 
e) Condizioni generali per un mercato finanziario UE pienamente integrato 
 
La Commissione ritiene che un quadro normativo elastico e aggiornato 
non può da solo assicurare un funzionamento ottimale del mercato finanziario 
unico, ed auspica perciò la realizzazione di una serie di condizioni più ampie. 
 9 
A livello di infrastrutture un mercato pienamente funzionante presuppone 
l’esistenza di mezzi tecnici e pratici necessari perché il regolamento delle 
operazioni transfrontaliere possa essere effettuato con la stessa facilità ed 
efficienza del regolamento delle operazioni nazionali. Devono perciò essere 
colmate le lacune giuridiche dei sistemi di pagamento e di regolamento delle 
operazioni su titoli, e dei sistemi di pagamento al dettaglio. 
Riguardo la politica di concorrenza la Commissione riconosce un effetto 
positivo alla coperazione tra banche ed altre imprese di servizi finanziari nei limiti 
delle norme del trattato che vietano gli abusi di posizione dominante e 
accertandosi che gli accordi conclusi non implichino restrizioni della concorrenza. 
La Commissione ritiene anche che eventuali interventi degli Stati membri sotto 
forma di aiuti di Stato rischia di avere effetti distorsivi della concorrenza, e si 
impegna ad adoperarsi con energia per assicurare la parità delle condizioni di 
concorrenza, applicando rigorosamente le disposizioni del trattato in materia di 
aiuti di stato. 
 Le politiche fiscali sono destinate a influenzare pesantemente la 
prestazione di servizi su scala transfrontaliera. I risparmi delle persone fisiche, ad 
esempio, sono fortemente sensibili alle differenze di tassazione dei redditi da 
capitale. Le distorsioni derivanti da tali differenze devono perciò essere 
minimizzate.  
Altri esempi di situazioni “patologiche” si riscontrano in materia di fondi 
pensione e assicurazione sulla vita, soprattutto per quel che riguarda le formalità 
relative ad adempimenti fiscali ed obblighi di informativa previsti negli Stati 
membri, che causano una lievitazione dei costi degli operatori. In materia di 
assicurazione sulla vita, infine, solo i premi versati ad un operatore nazionale 
beneficiano di un trattamento fiscale favorevole. 
 La mobilità del lavoro costituisce un altro fattore indispensabile per il 
corretto funzionamento di un mercato paneuropeo. Le società che operano in più 
Stati membri non dovrebbero essere costrette ad istituire un fondo pensioni 
 10 
distinto in ciascun paese, con conseguenti ripercussioni negative sul costo del 
lavoro
4
. 
 
 
LINEE D’AZIONE 
 
La Commissione: 
9 presenterà proposte per accrescere la certezza giuridica per quanto riguarda 
l’impego di garanzie su base transfrontaliera. 
9 ridurrà gli ostacoli di ordine statistico all’esecuzione di bonifici di importo 
modesto al dettaglio. 
9 preseterà proposte per eliminare gli ostacoli fiscali all’affiliazione tranfrontaliera 
ai fondi pensione, agevolando così lo sviluppo di strutture societarie paneuropee 
e incoraggiando la mobilità del lavoro. 
 
Il Consiglio e il Parlamento europeo: 
9 dovrebbero adottare la proposta di direttiva sulla tassazione del risparmio. 
 
Consiglio e gli Stati membri: 
9 dovrebbero impegnarsi ad applicare il codice di condotta sulla tassazione delle 
imprese. 
                                                 
4
  Questo problema è stato in parte affrontato dalla legislazione comunitaria nella direttiva 
98/49/CE, relativa alla salvaguardia dei diritti a pensione complementare dei lavoratori subordinati 
e dei lavoratori autonomi che si spostano all’interno della Comunità europea. 
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