La dirigenza sanitaria

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efficaci forme di controllo e responsabilizzazione (sia all’interno 
degli enti che nei rapporti con l’esterno), fondate sull’effettivo 
conseguimento degli interessi. 
E’ proprio in questo senso che tutte le riforme normative si sono 
orientate. 
Cominceremo l’analisi dalla riforma della dirigenza pubblica e ci 
concentreremo poi, sulla dirigenza del servizio sanitario 
nazionale, distinguendo quella medica da quella professionale 
tecnica ed amministrativa. 
L’Azienda Asl può essere un “mondo” di particolare interesse 
perché oltre ad appartenere al settore delle aziende pubbliche, 
opera in un campo di stretta professionalità dove, l’efficienza e la 
preparazione professionale, sono indispensabili per fornire un 
servizio adeguato all’utente finale. 
Tutti questi aspetti rendono l’ambito della qualificazione del 
personale e della verifica delle responsabilità estremamente 
complesso. 
La valutazione dei dirigenti assume, nel nuovo assetto normativo, 
una centralità di particolare rilievo, in questo frangente di 
evoluzione della struttura. 
Il primo capitolo della tesi illustra l’evoluzione e la riforma della 
dirigenza pubblica, evidenziando il ruolo del dirigente nella sua 
nuova figura, in riferimento a tutte le riforme anche costituzionali 
che riguardano il settore lavorativo nella pubblica 
amministrazione. 
6 
In ultima analisi verrà evidenziato il modello assunto, all’interno 
della riforma dall’azienda sanitaria. 
Il secondo capitolo distingue i due diversi ruoli della dirigenza 
sanitaria differenziando tra quello di area medica e quello di area 
tecnico amministrativa. 
Il terzo capitolo parla del rapporto di lavoro del dirigente 
sanitario in tutte le sue problematiche dall’instaurazione alla 
cessazione, analizzando la valutazione del dirigente sanitario e le 
conseguenze che a questa sono legate, dall’evoluzione della 
disciplina, passando attraverso la contrattazione collettiva. 
Nel quarto capitolo sarà trattata la problematica riguardante 
l’importante ruolo del Comitato dei garanti e lo spoil system che 
fa parte sempre più delle discussioni di dottrina e giurisprudenza. 
Lo scopo di questa tesi è partire dall’analisi della dirigenza 
pubblica in generale per giungere allo studio della dirigenza del 
servizio sanitario nazionale attraverso l’evoluzione normativa, la 
giurisprudenza e la contrattazione collettiva. 
 
 
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 CAPITOLO 1 
  
 La riforma della dirigenza pubblica 
 
 
SOMMARIO 1.1 Le linee di riforma della pubblica amministrazione – 1.2 La riforma 
costituzionale – 1.3 La figura del dirigente pubblico – 1.4 Il nuovo modello 
dell'azienda sanitaria nel riordino della pubblica amministrazione. 
 
1.1 Le linee di riforma della pubblica amministrazione 
 
La stagione delle grandi riforme, nella pubblica amministrazione, 
comincia agli inizi degli anni novanta con la legge delega 421 del 
1992 che ha determinato la prima privatizzazione. 
La legge ha portato ad una graduale applicazione, all'interno 
delle amministrazioni pubbliche, della disciplina sul rapporto di 
lavoro privato. 
Si è creata l'agenzia per la rappresentanza delle pubbliche 
amministrazioni (ARAN) nella fase della contrattazione 
collettiva. 
In questa fase, la separazione tra indirizzo politico e gestione 
amministrativa, viene sempre maggiormente delegata ai dirigenti. 
8 
In attuazione della delega, il decreto legislativo n. 29 del 1993 
(ed i successivi decreti correttivi n. 470 del 1993 e n. 546 del 
1993), hanno portato all'affievolirsi del principio di supremazia 
dell'amministrazione; la pubblica amministrazione diventa parte 
contrattuale del rapporto ed i suoi poteri vengono equiparati a 
quelli del privato datore di lavoro1. 
E' stata sancita la prevalenza dell'accordo contrattuale al 
momento dell'assunzione sul contratto collettivo, sempre che 
questo non disponga diversamente2. 
Il rapporto di pubblico impiego anche se è regolato secondo 
modalità proprie dell'impiego privato, rimane sempre pubblico; 
la privatizzazione si risolve soprattutto in una maggiore 
contrattualizzazione del rapporto. 
Da un lato, è stata prevista una riserva di regime pubblicistico, 
concernente soprattutto gli atti organizzativi all'interno 
dell'ufficio pubblico, e dall'altro un regime privato per i rapporti 
di lavoro, operando adesso la pubblica amministrazione come 
privato datore di lavoro. 
L'art. 51 del d. lgs. n. 29 del 1993 ha stabilito che fosse il 
governo a dettare le direttive all'ARAN e ad autorizzare la 
stipulazione dei contratti collettivi, per conto di tutte le pubbliche 
amministrazioni3. 
                                                 
1 A. PERRINO, Il rapporto di lavoro pubblico, CEDAM, 2004, p. 5 ss. 
2
 P. VIRGA, Il pubblico impiego dopo la privatizzazione, Milano, 1993. 
3
 A. CORPACI, La privatizzazione del pubblico impiego alla prova, Foro it. 995,V, 29. 
9 
La riforma non è stata esente da critiche4, anche la Consulta ha 
sostenuto che la privatizzazione avrebbe potuto concernere 
soltanto rapporti non riguardanti potestà pubbliche5. 
Solo in un secondo tempo6 è comparsa la distinzione tra rapporto 
di servizio e rapporto organico, in linea con un avvicinamento tra 
lavoro pubblico e lavoro privato. 
I criteri attuativi della riforma, sono stati più volte valutati7 per 
arrivare a riconoscere che, la privatizzazione, valorizza la 
distinzione tra organizzazione della pubblica amministrazione e 
rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti 8. 
La regolamentazione legislativa, e la sottrazione alla 
contrattazione collettiva, degli aspetti lavorativi, rivolti 
all'organizzazione della pubblica amministrazione, realizzano un 
corretto bilanciamento tra imparzialità e buon andamento 
nell'amministrazione9. 
Il valore dell'imparzialità è perfettamente integrabile con quello 
dell'efficienza, anzi più imparzialità assicura maggiore necessità 
di correttezza nello svolgere il lavoro e quindi, più efficienza. 
Il valore dell'imparzialità può trovare attuazione in un equilibrato 
dosaggio di fonti regolatrici10. 
                                                 
4 G. GHEZZI, La legge delega per la riforma del pubblico impiego: prime osservazioni, in 
Riv. Giur: lav. 1992, I, 544; F. CARNICI, La cosi detta privatizzazione del pubblico impiego, 
in Riv. it. Dir. Lav., 1993, I, 8. 
5
 Corte cost. 20 maggio 1976, n. 118, in Foro it. 1976, I, 2551. 
6
 Corte cost. 5 maggio 1980, n. 68, in Foro it. 1980, I, 1553. 
7
 Corte cost. 30 luglio 1993, n. 359, in Foro it. 1993, I, 3219. 
8 Corte cost. 28 marzo 1996, n. 88, in Giust. Civ. 1996, I, 1549. 
9
 Corte cost. 25 luglio 1996, n. 313, in Foro it. 1997, I, 34. 
10 A. FALCONE, La mezza privatizzazione della dirigenza pubblica al vaglio della corte 
10 
Questo equilibrio di fonti regolatrici è stato utilizzato dalla Corte 
costituzionale anche per giustificare il regime del rapporto di 
lavoro pubblico nella sentenza n. 309 del 1997, dove la corte 
dichiara infondata la questione di legittimità costituzionale, 
sollevata verso l'art. 2 co. 1 della legge n. 421 del 23 ottobre 
1992 e successive modifiche, nella parte in cui dispone la 
riconduzione sotto la disciplina del diritto civile, del rapporto di 
lavoro dei dipendenti pubblici11. 
La giurisdizione si è sempre indirizzata verso la valorizzazione 
del decentramento, cercando di snellire, migliorare e semplificare 
gli apparati e le procedure, portando ad un evoluzione positiva in 
efficienza ed efficacia. 
Il rapporto di lavoro pubblico deve erogare energie lavorative 
che, con tutte le altre componenti dell'organizzazione pubblica, 
sono finalizzate al raggiungimento delle finalità istituzionali 
dell'amministrazione. 
La “seconda privatizzazione” è avvenuta con la legge delega n. 
59 del 1997, con l'obbiettivo principale di decentrare e 
semplificare il sistema amministrativo12.  
Questa seconda riforma ha eliminato la riserva di regime 
                                                                                                                            
costituzionale, in Lav. pubb. amm. 1997, p.237. 
11
 Corte cost. n. 309, del 16 ottobre 1997, in Foro it. 1997, I, 3484. 
12
 M. D' ANTONA, Autonomia negoziale discrezionalità e vincolo di scopo nella 
contrattazione collettiva della pubblica amministrazione, in Argomenti dir. lav. 1997, p.70 
ss; G. CECCORA, C. D’ ORTA, La riforma del pubblico impiego, Bologna, 2004, 124 ss; F. 
NIZZA, Esigenze e prospettive nella riforma per la riorganizzazione della pubblica 
amministrazione, in Riv. amm. 1989, p.438; C. ZOLI, Amministrazione del rapporto e tutela 
delle posizioni soggettive dei dipendenti pubblici, in Giornale dir. Lav. Relzioni ind. 1993, 
641 ss. 
11 
pubblicistico istituzionalizzando, invece, l'unificazione tra lavoro 
pubblico e lavoro privato, escludendo anche il governo dal 
procedimento negoziale del contratto collettivo13. 
La riserva legislativa, contenuta all'art. 97 della Costituzione, 
stabilisce che spetta alla legge l’organizzazione degli uffici 
pubblici, in modo che sia assicurato il buon andamento e 
l’imparzialità dell’amministrazione, ma è all’interno degli uffici 
che sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le 
responsabilità dei funzionari tra regime pubblicistico e 
privatistico. 
L'organizzazione, nel suo nucleo essenziale, resta 
necessariamente affidata alla massima sintesi politica espressa 
dalla legge, nonché alla potestà amministrativa nell'ambito di 
regole che la stessa pubblica amministrazione sancisce14. 
L'amministrazione assume ora le vesti di privato datore di lavoro, 
questo unito all'interesse pubblico al cui raggiungimento mirano i 
principi di buon andamento ed imparzialità15 della pubblica 
amministrazione. 
Il buon andamento diventa il risultato che si attende dall'esercizio 
dei poteri privati di datore di lavoro, quindi, dall'attività della 
dirigenza. 
L'imparzialità è divenuta insostituibile regola di gestione dei 
                                                 
13
 C. D'ORTA, G. CECORA, La riforma del pubblico impiego, Bologna 1994, p.60ss. 
14 Corte cost., n. 309, del 16 ottobre 1997, in Foro it. 1997, I, 3484. 
15
 C. D'ORTA, il potere organizzativo della pubblica amministrazione tra diritto pubblico e 
diritto privato, in Lav. pubb. amm. Commentario, Milano 2000, p. 324ss. 
12 
rapporti di lavoro che, si esprime ad esempio, con il reclutamento 
per concorso, distinta dall'altra imparzialità, di cui è titolare la 
pubblica amministrazione, quella verso il cittadino16. 
Organizzazione del lavoro e gestione delle prestazioni, sono 
passate dalla tutela pubblica a quella privata e, sono libere per 
poter raggiungere il fine espressione di scelte insindacabili del 
datore di lavoro17. 
Organizzare il lavoro e gestire le prestazioni lavorative non sono 
più nell'area di diritto pubblico dove invece, restano le attività 
volte a perseguire finalità di pubblico interesse motivate ed 
evidenziate in ciascun atto. 
Difficile rimane comunque, la certa individuazione tra l'area 
pubblica e quella privata. 
La ricostruzione, che si è affermata, sostiene l'appartenenza 
all'organizzazione alta18 regolata dal regime pubblicistico: 
− della determinazione di principi di organizzazione 
riguardanti la tipologia dei diversi uffici in relazione, alle 
loro funzioni ed il raccordo di organizzazioni e dotazioni 
organiche con i relativi fabbisogni; 
− la gestione dei fondamentali principi di organizzazione 
delle risorse umane, finanziarie e tecnologiche; 
− conferimento, revoca e graduazione delle funzioni e delle 
                                                 
16 G. D'AURA, nuove norme sulla privatizzazione del pubblico impiego, in Giorn. dir. 
amm.1998, p.1018 ss. 
17 C. ZOLI, Amministrazione del rapporto di lavoro e tutela delle posizioni soggettive dei 
dipendenti pubblici, in Giorn. dir. lav e relazioni ind. 1993, p. 641 ss. 
18 Cons. Stato, ad. Gen. 10 gennaio 1999, n.9, in Giust. Civ. 1999, I, 3167. 
13 
responsabilità dirigenziali. 
Rientrano nell'area di micro organizzazione19 governata da regole 
privatistiche: 
− organizzazione interna degli uffici dirigenziali non generali 
e, il conferimento di incarichi di direzione o 
coordinamento di uffici non dirigenziali; 
− la ripartizione e l'organizzazione delle risorse; 
− la gestione dei rapporti di lavoro e di mobilità collettiva. 
Guardando alla contrattazione collettiva, con la seconda 
privatizzazione, vengono eliminate le materie di riserva statale e 
le precedenti necessarie autorizzazioni alla sottoscrizione. 
Sono le parti a decidere la disciplina del sistema contrattuale pur 
essendoci sempre, una relazione gerarchica tra contratto di 
comparto e contratto integrativo20. 
Alla contrattazione collettiva è stata delegata la determinazione 
di ciò che deve essere regolato nella contrattazione integrativa. 
L'ARAN svolge attività di relazione sindacale e di negoziazione 
dei contratti collettivi e assiste la pubblica amministrazione, al 
fine di uniformare l'applicazione dei nuovi CCNL21; ha 
comunque sempre potenza rappresentativa e di assistenza. 
Nel processo di riforma maggiore attenzione è stata dedicata al 
cittadino, l'attività della pubblica amministrazione deve 
                                                 
19
 Cons. Stato, 1999, n. 9, cit. 
20
 M. RICCIARDI, I nuovi sistemi  di classificazione del personale nei rinnovi contrattuali 
1998-2001,  in Lav. pubb. amm. 1999, p. 263 ss. 
21 D.Lgs. n. 165 del 2001, art 46, co 1.