La Dirigenza Pubblica: Ritorno al Passato

1  C A P I T O L O I E V O L U Z I O N E N O R M A T I V A D E L L A P U B B L I C A A M M I N I S T R A Z I O N E E D E L L A D I R I G E N Z A P U B B L I C A  
1 ) I L S I S T E M A I T A L I A N O N E L P E R I O D O P R E C E D E N T E L A C O S T I T U Z I O N E  La dirigenza pubblica nasce come categoria autonoma solamente col 
D.P.R. n. 748/1972
1
; in precedenza essa era disciplinata in base al 
modello definito dalla legge Cavour del 23 Marzo 1853, n.1483
2
. Da 
tale modello, che combinava il principio costituzionale inglese della 
responsabilità dei Ministri davanti al Parlamento per la direzione e 
l’esecuzione dell’attività amministrativa da essi svolta, con il principio 
organizzativo di derivazione francese costruito secondo l’archetipo 
                                                             1
  Il D.P.R. 748/1972 creò la nuova carriera dirigenziale scindendola da quella 
direttiva, prevista dal D.P.R. 10 Gennaio 1957 n.3. 
2
 Cavour nel 1853 col riordinamento dell’amministrazione centrale dello Stato, 
stabilì il principio di supremazia dei Ministri e configurò un modello ministeriale 
con un unico capo (coadiuvato da un Segretario Generale). Nel 1888 sarà poi 
Crispi a reintrodurre la figura del Direttore Generale, su cui incombeva la 
responsabilità gestionale dell’ Amministrazione, permanendo il ministro al vertice 
della struttura amministrativa. Con legge 23 Agosto 1988 n.400 (Disciplina 
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) 
venne poi istituita la figura del Sottosegretario di estrazione parlamentare, quale 
collaboratore del Ministro agente per delega. Per una più approfondita 
ricostruzione della storia dell’amministrazione italiana cfr. MELIS, Storia 
dell’amministrazione italiana (1861-1993), Bologna, 1996.
2  delle strutture militari, nacque un sistema politico-organizzativo in cui 
l’unica competenza con rilevanza esterna era quella del ministro che 
assumeva la duplice funzione di responsabile politico verso il Capo 
dello Stato o verso il Parlamento e di capo dell’amministrazione con 
titolarità del potere direttivo e dei poteri connessi con la sua posizione 
di superiore gerarchico. 
Le istanze critiche del periodo liberale nei confronti del modello 
accentrato sia da parte della dottrina
3
, che da parte delle forze 
politiche
4
, ebbero un duplice effetto: sul piano del lavoro 
contribuirono a rafforzare le garanzie degli impiegati mediante le 
leggi sullo stato giuridico
5
, mentre sul piano organizzativo non venne 
in alcun modo intaccato il modello gerarchico. 
                                                             3
 Una parte della dottrina fece notare come i ministri risultassero “investiti di 
funzioni meramente amministrative”, mentre gli impiegati del ministero fossero 
ridotti al rango di semplici esecutori di ordini, totalmente sprovvisti di 
discrezionalità nell’attività da essi svolta; cfr. E. PRESUTTI, Lo Stato 
parlamentare e i suoi impiegati amministrativi, Napoli, 1899, 19. 
4
 Si esprimeva in questi termini il Presidente del Consiglio Bettino Ricasoli nella 
relazione che accompagnava il disegno di legge di conversione del R.D.L. 24 
Ottobre 1866, n.3306, in merito al riordinamento dell’amministrazione dello 
Stato: “Prevale, in certi ordini centrali, la esagerazione del principio astratto della 
responsabilità individuale del Ministro per tutti gli atti amministrativi, i quali si è 
voluto fingere che siano fatti dal Ministro, mentre che realmente non possono 
essere. Questa esagerazione di un principio giusto ha scemato, in pratica, la 
responsabilità dei capi di amministrazione, che è garanzia più immediata e più 
efficace del buon andamento dell’amministrazione ordinaria”. Tratto da C. 
D’ORTA, La sopraordinazione dei ministri secondo il D.Lgs. 3 Febbraio 1993, n. 
29. Poteri di avocazione, annullamento e decisione dei ricorsi gerarchici sugli 
atti dei dirigenti, in Foro amm., 1994, II, 1330. 
5
 Legge 25 giugno 1908, n. 290 (Testo Unico delle leggi sugli impiegati civili 22 
novembre 1908, n. 693).
3  Durante il periodo fascista, nonostante un’opposta corrente di 
pensiero
6
, prevalsero le istanze conservatrici di stampo militare
7
. La 
Riforma De Stefani
8
 accentuò i tratti autoritari già presenti nella legge 
giolittiana del 1908 suddividendo il personale in tre gruppi, limitando 
fortemente l’associazionismo sindacale negli uffici e burocratizzando 
notevolmente i rapporti interni
9
. 
 
2 ) I L M O D E L L O P O S T O D A L L A C A R T A C O S T I T U Z I O N A L E  Il testo finale della Costituzione ha dedicato alla materia del pubblico 
impiego poche disposizioni frammentarie
10
, ricomprese anche in 
                                                             6
 Tale corrente di pensiero postulava l’opportunità di una riorganizzazione 
dell’amministrazione dello Stato secondo logiche di tipo aziendale, caratterizzate 
da una valorizzazione delle figure impiegatizie di livello apicale (c.d. corrente del 
“taylorismo della scrivania”). 
7
 C. D’ORTA, La sopraordinazione dei ministri secondo il D.Lgs. 3 Febbraio 
1993, n. 29. Poteri di avocazione, annullamento e decisione dei ricorsi gerarghici 
sugli atti dei dirigenti, cit. 1330, nt.4, ha precisato come all’interno del partito 
fascista coesistessero all’inizio molteplici correnti di pensiero. Le più rilevanti 
furono indubbiamente il “taylorismo della scrivania” (che portava avanti l’idea di 
una ristrutturazione dell’amministrazione basata su logiche aziendalistiche e che 
puntava ad attribuire un ruolo di preminenza e maggiori poteri alle figure 
dirigenziali apicali) e una corrente ispirata al modello militare e ad uno schema 
rigorosamente gerarchico.  Visionando i R.D. 11 Novembre 1923, n. 2395 e R.D. 
30 Dicembre 1923, n. 2960, risulta subito come prevalse sin dall’inizio la 
concezione militaristica all’interno  del partito fascista. 
8
 R.D. 11 Novembre 1923, n. 2395. 
9
 Una delle prime misure (R.D. 30 Dicembre 1923, 3. 2840) fu il deferimento 
dell’intera materia relativa al pubblico impiego alla giurisdizione del Consiglio di 
Stato. Cfr. G. MELIS, Storia dell’amministrazione italiana (1861-1993) 
10
 V. U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e Costituzione, Padova, 1996, 
43 che precisa come nel momento in cui si trattò di tradurre in norme
4  ambiti diversi rispetto a quella parte del testo espressamente dedicata 
alla “Pubblica amministrazione” (Sezione II, Titolo III). La 
disposizione che detta i principi fondamentali in tema di 
organizzazione e azione della pubblica amministrazione è data 
dall’articolo 97 della Costituzione:  il primo comma di detto articolo 
stabilisce testualmente che “I pubblici uffici sono organizzati secondo 
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento 
e l’imparzialità dell’amministrazione”: si tratta della disposizione 
costituzionale di valenza generale che assiste tutto l’impianto 
organizzativo e funzionale degli enti pubblici. Le regole dell’agire 
amministrativo ruotano dunque attorno ai principi di “buon 
andamento”
11
 e “imparzialità”
12
, ma non viene descritto in maniera 
                                                                                                                                                                       costituzionali i principi centrale relativi al rinnovamento dell’amministrazione la 
linea di continuità prevalse rispetto a ogni esigenza di cambiamento, e dunque “al 
passaggio alla democrazia non corrispose il passaggio ad una nuova forma di 
amministrazione”. 
11
 V. S. CASSESE, Corso di Diritto Amministrativo, Roma, 2012 La formula di 
tale principio è molto vasta. Secondo la Corte costituzionale, il principio di buon 
andamento comporta l’obbligo della pubblica amministrazione di perseguire la 
migliore realizzazione dell’interesse pubblico, in modo che vi siano coerenza e 
congruità tra l’azione amministrativa e il fine che essa deve perseguire. Secondo 
altra dottrina, il principio di buon andamento comporta la tempestività dell’azione 
amministrativa e il fine che essa deve perseguire. Ad avviso di altri, comporta la 
tempestività dell’azione amministrativa. Per altri ancora, esso impone economicità 
(minor costo), efficacia (che misura il rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi 
prestabiliti) ed efficienza (minore dispendio di risorse per ottenere i risultati). 
12
 Dal principio di imparzialità, sia dottrina che giurisprudenza hanno tratto 
diverse conseguenze, di cui quattro sono fondamentali: obbligo di determinare 
criteri e modalità prima di procedere;  obbligo dell’amministrazione procedente di 
esaminare in modo accurato, completo e imparziale tutti gli elementi rilevanti di 
ciascuna fattispecie; obbligo di compiere in modo oggettivo un esame in cui
5  chiara il legame che deve esservi tra organi politici e organi 
burocratici. 
I Padri costituenti hanno disciplinato, seppur in via di principio, tutti 
gli aspetti dell’amministrazione e le varie forme di responsabilità al 
suo interno, lasciando la normativa riguardante l’esecutivo in chiave 
politica e la stessa forma di governo “a maglie larghe”, onde evitare la 
creazione di un esecutivo forte. Evidentemente, gli stessi erano 
consapevoli della circostanza che fosse proprio l’amministrazione ad 
assicurare l’essenziale continuità dello Stato al di là delle contingenze 
del sistema politico e della stessa forma di governo nei suoi aspetti 
chiaramente giuridici
13
. 
Viene così introdotta una riserva di legge in materia di organizzazione 
della pubblica amministrazione (unanimemente ritenuta una riserva 
relativa) in base alla quale è compito del legislatore definire quali 
siano i principi direttivi ed i criteri di massima della materia mentre è 
rimesso all’autorità amministrativa l’esercizio del potere di 
integrazione, puntualizzazione e sviluppo delle linee generali 
                                                                                                                                                                       vengono comparati gli interessi da valutare e di tenere conto dei relativi risultati; 
obbligo del titolare dell’ufficio di astenersi quando abbia interese personale 
relativo alla decisione che deve essere presa, per assicurare l’imparzialità 
dell’amministrazione. Il principio di imparzialità costituisce anche la base della 
disciplina relativa all’ineleggibilità, incompatibilità e i conflitti di interesse nelle 
cariche pubbliche, così S. CASSESE, Corso di Diritto Amministrativo, cit. 
13
 Così L. VENTURA, Forme di Stato e forme di governo, in L. Ventura - P. 
Nicosia - A. Morelli - R. Caridà, Stato e sovranità. Profili essenziali, Torino 2010
6  prestabilite. In altri termini, il legislatore emana una legge 
fondamentale (o generale), entro la quale, a livello di fonte secondaria 
(o regolamentare) ciascuna amministrazione emana le disposizioni che 
completano i principi introdotti dal potere legislativo.   
La mancanza di una chiara definizione del rapporto che deve 
intercorrere tra organi politici e organi burocratici ha fatto sorgere un 
dibattito soprattutto per la presenza dell’art.95, comma 2, Cost.
14
, che 
parrebbe aver recepito il pregresso sistema verticistico, in virtù del 
principio di responsabilità ministeriale. 
L’art. 97, comma 3, Cost. specifica ulteriormente il principio di 
imparzialità stabilendo che l’accesso alle pubbliche amministrazioni 
deve avvenire per concorso
15
 
16
, non vengono tuttavia poste regole 
certe e immodificabili in relazione alla natura del rapporto di lavoro 
che deve intercorrere tra pubblici dipendenti e pubblica 
amministrazione. Nessuna soluzione definitiva può essere desunta 
dall’affermazione per cui i pubblici dipendenti sono al servizio 
                                                             14
 “I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei 
Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri”. 
15
 “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, 
salvo i casi stabiliti dalla legge”. 
16
 Vengono però fatti salvi dalla norma costituzionale i “casi previsti dalla legge” 
tali da permettere l’assunzione anche con modalità differenti dal concorso 
pubblico; in merito, v. TAR Lazio, sez. III, 7 Marzo 2005, n.1729, in Foro amm. 
TAR, 2005, 740 (s.m.) laddove si prevede che la legge speciale “anche in virtù del 
principio di buon andamento, deve prevedere un minimo di procedura selettiva, 
anche solo per titoli”.
7  esclusivo della nazione
17
; essa pone infatti una regola che prescinde 
dalla natura giuridica del rapporto di lavoro.  
Le previsioni costituzionali analizzate presuppongono una pubblica 
amministrazione con due anime: da un lato neutrale, essendo essa 
tenuta ad attuare gli indirizzi e le scelte politiche nel rispetto dei 
principi di buon andamento e imparzialità, dall’altro lato sottoposta 
all’esecutivo, espressione di una determinata maggioranza 
parlamentare. È necessario dunque leggere le disposizioni della parte 
II, titolo III, sezioni I e II della Costituzione, unitamente ai principi 
fondamentali contenuti nei primi dodici articoli della Carta 
Costituzionale nonché con altre norme volte a disciplinare in maniera 
più diretta il pubblico impiego (come gli articoli 28
18
 , 51
19
 e 54
20
 
cost.). Sebbene siano state prospettate distinte opinioni, la maggior 
parte della dottrina è d’accordo nell’affermare che la Costituzione non 
                                                             17
 Art. 98, cost, co.1 
18
 “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente 
responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in 
violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli 
enti pubblici”. 
19
 “Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici 
e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti 
dalla legge. 
La legge può, per l'ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare 
ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica. 
Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo 
necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro”. 
20
 “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di 
osservarne la Costituzione e le leggi. 
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con 
disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”.
8  ha individuato quale unico modello del rapporto tra organi politici e 
burocratici quello gerarchico. Se si accogliesse rigidamente tale 
principio, verrebbe infatti ad essere compromessa l’imparzialità 
dell’agire amministrativo
21
: in quanto rappresentante della 
maggioranza di governo, il ministro sarebbe portato a privilegiare un 
punto di vista di parte nella gestione dell’amministrazione. 
22
 
 L’autonomia dell’amministrazione dalla politica e il suo essere dotata 
di funzioni e responsabilità proprie è rilevabile anche dall’art. 28 Cost. 
che individua la diretta responsabilità dei funzionari per gli atti da essi 
compiuti in violazione dei diritti. 
Dal quadro costituzionale , nonostante alcune ambiguità, pare 
prevalere un rifiuto del modello gerarchico e un giudizio positivo nei 
confronti del modello amministrativo imperniato sul ruolo attivo degli 
uffici e dei funzionari, composta da dirigenti indipendenti dai partiti, 
capaci e responsabili
23
 
24
. 
                                                             21
 Sul principio gerarchico, secondo l’insegnamento classico quale forma di 
sopraordinazione basata sui poteri di ordine, controllo e coordinazione, v. A. 
AMORTH, La nozione di gerarchia, Milano, 1936. 
22
 A. M. SANDULLI., Governo e amministrazione, in Riv. Trim. Dir. Pubb., 
1966, ora in Scritti Giuridici, I, Napoli, 1990, cit., 758. 
23
 A. BOSCATI, Il dirigente dello Stato, 2006, cit., 16. 
24
 Da un lato vi era quella parte della dottrina che sottolineava la scelta del 
costituente in favore di una relazione di continuità tra attività politica e 
amministrativa, con sottoposizione della seconda alla prima (M. NIGRO, Studi 
sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione, Milano, 1966.); 
dall’altro vi erano coloro i quali facevano risaltare l’autonomia 
dell’amministrazione rispetto alla politica.