La dirigenza nell'ente locale: evoluzione legislativa, funzioni e responsabilità

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modo essere utilizzato per i dirigenti del settore pubblico, i quali non possono 
essere definiti l’alter ego del Ministro o del Sindaco. 
E’ necessario, pertanto, esaminare i testi normativi prima di poter 
individuare le caratteristiche del dirigente nell’ambito del pubblico impiego. 
La nascita della figura del dirigente pubblico viene, normalmente, fatta 
risalire al D.P.R. 748/1972, che disciplina le funzioni dirigenziali nelle 
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo. 
Tale decreto istituì una vera e propria “carriera dirigenziale”
1
, attraverso la 
creazione di tre profili: primo dirigente, dirigente superiore e dirigente generale. 
L’ambito di applicazione del D.P.R. 748/1972 era, però, limitato alle sole 
amministrazioni statali e non si estendeva anche agli enti locali, la cui 
organizzazione rimaneva pertanto ancorata alle disposizioni dei previgenti Testi 
Unici. 
Occorre attendere oltre dieci anni per assistere al primo, timido tentativo di 
introduzione della figura dirigenziale all’interno degli enti locali: il D.P.R. 
347/1983 tenta di introdurre tale profilo professionale, caratterizzato da particolari 
ambiti di autonomia e responsabilità, non innovando, comunque, in modo 
sostanziale le disposizioni del D.P.R. 748/1972.  
E’ soltanto con il D.P.R. 268/1987 che, per la prima volta, un testo 
normativo prevede un insieme di articoli specifici destinati alla dirigenza degli 
enti locali, cercando di disciplinarne le funzioni, le responsabilità e le forme di 
reclutamento, tentativo ulteriormente ripreso e sviluppato nell’ultimo dei contratti 
collettivi di categoria avente natura pubblicistica, il D.P.R. 333/1990. 
In realtà, i citati decreti non hanno istituito negli enti locali una vera e 
propria figura dirigenziale, limitandosi ad una mera definizione dei compiti, delle 
funzioni e delle responsabilità degli impiegati degli enti locali inquadrati nelle 
                                                 
1
 TERRANOVA S., Il rapporto di pubblico impiego, Milano, 1995, 223. 
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qualifiche apicali, non distinguendo, in maniera sostanziale, tali figure dagli ex 
impiegati direttivi, pur mutuando alcuni istituti dal D.P.R. 748/1972. 
In ogni caso, i provvedimenti sopra richiamati permettono di identificare, 
sia pure in linea generale, alcune caratteristiche tipiche della funzione 
dirigenziale, indispensabili per permetterne una concreta individuazione. 
Senz’altro propri della figura dirigenziale sono i compiti ausiliari rispetto 
alla funzione di indirizzo politico
2
. 
Tale funzione ausiliare comporta l’instaurazione di un rapporto che, se non 
proprio definibile “fiduciario”, comporta, comunque, la scomparsa del rapporto 
gerarchico, caratteristico dei primi provvedimenti normativi, a favore di un 
rapporto di direzione tra dirigenza e rappresentanti politici. 
Seconda caratteristica tipica è l’attribuzione, in capo al dirigente, di 
compiti, propri e non delegati, di attuazione degli indirizzi e degli obiettivi 
indicati dalla parte politica, non solo nel senso di traduzione di tali indirizzi in 
provvedimenti formali, ma anche mediante l’individuazione dei mezzi da 
impiegare e delle procedure da avviare per il raggiungimento degli obiettivi stessi. 
Terza caratteristica fondamentale è l’attribuzione al dirigente del potere, 
anch’esso proprio e non delegato, di disposizione diretta dei mezzi necessari allo 
svolgimento dell’attività amministrativa, siano essi materiali od umani, con la 
conseguente rappresentanza esterna dell’amministrazione di appartenenza 
nell’attività di raggiungimento degli obiettivi prefissati dalla parte politica. 
Queste tre caratteristiche, sebbene lontane dal definire compiutamente la 
figura del dirigente pubblico, sono comunque già sufficienti per sottolineare come 
l’istituzione e la regolamentazione della dirigenza in una qualsiasi 
amministrazione pubblica non sia una semplice questione di istituzione e 
regolamentazione di specifiche figure professionali, ma discenda direttamente 
                                                 
2
 TERRANOVA S., op. cit., 227. 
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dall’organizzazione della stessa Pubblica Amministrazione, attraverso la 
creazione di specifici organi cui preporre le figure dirigenziali
3
. 
Deve osservarsi che la creazione di specifici organi, con proprie 
competenze esclusive direttamente rilevanti all’esterno dell’amministrazione, è 
espressamente preclusa alla contrattazione nazionale, in quanto materia attinente 
all’organizzazione degli uffici, coperta da riserva di legge dall’art. 97 della 
Costituzione. 
1.2 - La L. 142/1990. 
La L. 142/1990, ora trasfusa nel D.Lgs. 267/2000, stabilisce fondamentali 
principi in tema di “status dirigenziale”, tutti ispirati al tentativo di delineare, da 
un lato, una separazione tra ambito politico ed ambito amministrativo, e, 
dall’altro, una concreta “managerialità” del dirigente dell’ente locale, bilanciando 
l’acquisita assunzione di poteri con la diretta responsabilità per l’effettiva 
realizzazione dei progetti dell’ente, oltre che della correttezza amministrativa e 
dell’efficienza della gestione. 
L’art. 51 della legge in esame affida ai dirigenti la direzione degli uffici e 
dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, i 
quali devono uniformarsi al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo 
spettano agli organi elettivi, mentre la gestione amministrativa è attribuita ai 
dirigenti. 
Alla dirigenza, inoltre, spettano tutti i compiti, compresa l’adozione di atti 
che impegnino l’amministrazione verso l’esterno, che la legge e lo statuto 
espressamente non riservino agli organi di governo dell’ente; vengono inoltre 
specificatamente indicate alcune competenze peculiari dei dirigenti, ossia la 
                                                 
3
 D’AURIA G., Ufficiali o dirigenti, in Riv. Corte dei Conti, 1991, fasc. 5, 78. 
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presidenza delle commissioni di gara e di concorso, la responsabilità delle 
procedure d’appalto e di concorso e la stipulazione dei contratti. 
Lo statuto di ciascun ente può inoltre prevedere che la copertura dei posti 
di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta 
specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto 
pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi 
restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire. 
Il rinnovo di tali contratti è disposto con provvedimento motivato, che 
contiene la valutazione dei risultati ottenuti dal dirigente, in relazione al 
conseguimento degli obiettivi e all’attuazione dei programmi, nonchè al livello di 
efficienza e di efficacia raggiunto dai servizi dell’ente da lui diretti. 
L’interruzione anticipata dell’incarico può essere disposta con 
provvedimento motivato, quando il livello dei risultati conseguiti dal dirigente 
risulti inadeguato. 
1.3 - La disciplina della dirigenza nel D.Lgs. 29/1993. 
Il D.Lgs. 29/1993, provvedimento che ha introdotto la privatizzazione del 
pubblico impiego, contiene numerose ed importanti disposizioni riguardanti la 
dirigenza, tant’è che taluno
4
, forse un po’ enfaticamente, ha definito la parte di 
tale decreto legislativo dedicata alla dirigenza (artt. 13-29) come “lo statuto del 
dirigente della Pubblica Amministrazione”. 
Dopo aver affermato, all’art. 3, il principio della separazione delle 
competenze tra apparato politico ed apparato burocratico, gli artt. 16 e 17 
elencano le competenze rispettivamente del dirigente generale e del dirigente. 
                                                 
4
 STEVANATO L., Il dirigente manager nella Pubblica Amministrazione, in Il 
Diritto della Regione, 1994,  2, 239. 
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L’elenco delle competenze dirigenziali di cui agli artt. 16 e 17 del D.Lgs. 
29/1993 è da ritenersi esemplificativo
5
. 
Da taluno
6
, però, l’elenco è stato definito tassativo. 
L’art. 16 del D.Lgs. 29/1993 esplicita quelle che sono le competenze dei 
dirigenti generali, che possono classificarsi nel modo seguente: 
a) funzioni propositive nei confronti dell’organo politico; 
b) funzioni di progettazione, attuative dei programmi individuati 
dall’organo politico; 
c) funzioni di gestione dei poteri di spesa e di acquisizione delle entrate; 
d) funzioni di individuazione delle competenze gestionali dei dirigenti; 
e) funzioni di disciplina generale e di organizzazione degli uffici e degli 
orari; 
f) funzioni di gestione del personale; 
g) funzioni di rappresentanza in giudizio; 
h) funzioni di coordinamento dei responsabili del procedimento; 
i) funzioni di coordinamento, verifica, controllo e sanzionatorie nei 
confronti dei dirigenti; 
l) poteri sostitutivi nei confronti dei dirigenti. 
Ai sensi dell’art. 17 del D.Lgs. 29/1993 al dirigente competono funzioni: 
a) di direzione e coordinamento; 
b) di spesa; 
c) di verifica dei carichi di lavoro e della produttività; 
d) di attribuzione del trattamento economico accessorio al personale; 
e) di individuazione del responsabile del procedimento; 
                                                 
5
 STEVANATO L., op. cit., 243. 
6
 PAPADIA, I nuovi profili giuridici inerenti i poteri della dirigenza degli enti 
locali con rapporto di lavoro di diritto civile, in Rivista del personale dell’ente locale, 
1993, 4, 607. 
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f) di controdeduzioni agli organi di controllo sui rilievi formulati sugli atti 
di propria competenza; 
g) di richiesta di pareri: 
h) propositive nei confronti del dirigente generale. 
Occorre notare come il ruolo propositivo del dirigente abbia quale 
interlocutore non l’organo di direzione politica, bensì il dirigente generale. 
Dalle disposizioni del D.Lgs. 29/1993 si desume che il ruolo del dirigente 
generale, oltre che per talune competenze specifiche, si differenzia da quello del 
dirigente, in quanto la funzione principale del primo è quella di 
“subprogrammazione”, o di programmazione di secondo livello, attraverso cui 
viene data concreta forma e specificazione in progetti ai programmi ed ai piani 
approvati dagli organi politici. 
Il dirigente generale ha una rilevanza particolare e distinta da quella del 
dirigente, rappresentando “il filtro tra la gestione amministrativa propriamente 
detta e la direzione politica degli apparati burocratici”
7
. 
Competerà quindi al dirigente generale definire detti progetti, individuare 
le risorse necessarie per la loro realizzazione ed assegnarne la gestione ai 
dirigenti. 
Ciò non significa, però, che il dirigente generale sia privo del potere di 
gestione diretta, e ciò in virtù sia dell’art. 3 comma 2, che attribuisce la gestione 
amministrativa, tecnica e finanziaria ai dirigenti, senza discrimine alcuno tra 
dirigente generale e dirigente, sia dall’art. 16 lett. c), che attribuisce espressamente 
il potere di spesa al dirigente generale, così come quello di acquisizione delle 
entrate. 
Pertanto, fermo restando che, in linea di principio, è al dirigente che 
compete la gestione concreta (nel rispetto sia delle direttive dell’organo politico 
che di quelle del dirigente generale) ben potrà il dirigente generale, qualora lo 
                                                 
7
 T.A.R. Liguria, sez. II, 15 luglio 1995, n. 327, in T.A.R., 1995, I, 3712. 
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ritenga opportuno, riservare a se stesso la gestione di taluni progetti, così come al 
dirigente generale “spettano tutti i poteri di gestione del personale”
8
. 
Per effetto delle previsioni di cui agli artt. 3, 16 e 17 del D.Lgs. 29/1993 è 
da ritenersi che tutte le competenze in tema di ordinaria amministrazione, 
indistintamente attribuite dall’art. 32 comma 2 lett. f) a Giunta, Segretario e 
funzionari, vengano ad essere proprie solo ed esclusivamente dell’apparato 
burocratico. 
1.4 - La diretta applicabilità delle disposizioni del D.Lgs. 29/1993 agli 
enti locali. 
Un rilevante problema che si pone è quello dell’automatica applicazione o 
meno agli enti locali della disciplina della dirigenza contenuta nel decreto sulla 
privatizzazione del pubblico impiego. 
L’art. 13, comma 1, impone alle pubbliche amministrazioni non statali di 
adeguare, ove necessario, i propri ordinamenti a dette prescrizioni, tenendo conto 
delle relative peculiarità, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto. 
Occorre pertanto verificare l’applicabilità delle disposizioni in questione 
nell’ipotesi in cui un’amministrazione locale non abbia provveduto 
all’adeguamento del proprio ordinamento nel termine di cui sopra. 
In primo luogo, va rilevato come si tratti di adeguamento facoltativo, 
richiesto solo “ove necessario”, per cui ben potrà accadere che l’ordinamento del 
singolo ente sia già conforme a quanto disposto dal D.Lgs. 29/1993 in tema di 
dirigenza, rendendosi quindi superflua ogni modifica. 
In ogni altro caso, sembra comunque che la corretta lettura dell’art. 13, 
comma 1 del D.Lgs. 29/1993 debba essere quella per cui, decorso il termine di sei 
                                                 
8
 T.A.R. Liguria, sez. I, 9 giugno 1995, n. 193, in T.A.R., 1995, I, 3702. 
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mesi dall’entrata in vigore del decreto stesso, le previsioni in tema di dirigenza si 
applichino integralmente, a prescindere da ogni mediazione statutaria o 
regolamentare
9
. 
Infatti, il legislatore non ha inteso subordinare l’applicabilità di tali norme 
all’adeguamento dell’ordinamento dell’ente locale, ma semplicemente consentire 
alle amministrazioni non statali l’adattamento alla disciplina legislativa in 
relazione alle proprie peculiarità. 
Il mancato esercizio di detta facoltà di adeguamento ha il significato non di 
paralizzare l’applicazione della normativa in esame, bensì di consentirne la totale 
ed integrale applicazione, senza alcun adeguamento, fermo restando che, 
considerata la natura non perentoria del termine, le singole amministrazioni non 
vedranno consumarsi definitivamente detta facoltà
10
. 
Del resto, dall’esame del contenuto letterale dell’art. 13, comma 1, si nota 
che ogni amministrazione non statale è obbligata ad adeguare il proprio 
ordinamento nei termini previsti, apportando, se necessario, le modifiche idonee a 
renderlo conforme alle disposizioni del D.Lgs. 29/1993. 
L’adeguamento è pertanto obbligatorio e deve avvenire necessariamente 
entro il termine di sei mesi, decorso il quale deve ritenersi che le previsioni del 
singolo ordinamento contrastanti con quelle di cui al Capo II del Titolo II del 
D.Lgs. 29/1993 siano implicitamente abrogate per il sopravvenire di fonti del 
diritto di rango superiore con le quali esse contrastano. 
In giurisprudenza
11
 vi sono pronunce che fanno propria la tesi sopra 
prospettata in tema di immediata applicabilità delle norme sulla dirigenza 
                                                 
9
 ALBERTI A.M., La riforma della dirigenza secondo il D.Lgs. 29/1993, in Rass. 
Dir. Tecnica Doganale, 1994, 145. 
10
 ALBERTI A.M., op. cit., 216. 
11
 V., ad es., T.A.R. Lazio, sez. II-bis, 16 ottobre 1995, n. 1555, in Rivista del 
personale ente locale, 1995, 6, 1202 ss. 
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contenute nel D.Lgs. 29/1993, ritenendo che una riforma di così grande rilievo 
quale quella attuata da tale decreto non possa essere subordinata, in assenza di 
espresse disposizioni in tal senso, ad adempimenti ed a scelte sostanzialmente 
rimesse all’iniziativa delle amministrazioni interessate
12
. 
Pertanto, trascorsi sei mesi dall’entrata in vigore del decreto, deve 
concludersi che la disciplina della dirigenza ivi contenuta sia immediatamente 
operativa anche nei confronti delle amministrazioni non statali, compresi gli enti 
locali territoriali e ciò, in particolare, in virtù della forza propria del decreto, 
destinato a prevalere sulla normativa secondaria, quale è quella degli ordinamenti 
locali. 
Già precedentemente si era affermato “come le disposizioni di cui agli artt. 
15 e 17 del D.Lgs. 29/1993, non essendo subordinate alla previa individuazione 
degli uffici dirigenziali, siano entrate immediatamente in vigore, con l’effetto che 
l’unificazione delle qualifiche di primo dirigente e di dirigente superiore deve far 
ritenere unificate anche le relative funzioni”
13
. 
Anche il Ministero dell’Interno ha preso posizione in merito, affermando 
che i Titoli I e II del D.Lgs. 29/1993, recanti rispettivamente “Principi generali” e 
“Organizzazione”, siano da ritenersi “immediatamente applicabili agli enti 
locali”
14
. 
Occorre però segnalare anche quella pronuncia contraria all’immediata 
applicabilità del D.Lgs. 29/1993, ove contrastante con la L. 142/1990. 
Infatti, si è affermato che “dalla incompatibilità del disposto delle norme 
contenute nella L. 142/1990 e nel D.Lgs. 29/1993 non deriva l’automatica 
                                                 
12
 Corte dei Conti, sez. contr., 28 luglio 1995, n. 104, in Consiglio di Stato, 1995, 
II, 2028. 
13
 T.A.R. Lazio, sez. I, 22 giugno 1994, n. 1000, in Foro Amm.vo, 1994, I, 2503. 
14
 Circolare Ministero dell’Interno, 22 giugno 1993, n. 6, in Foro Amm.vo, 1993, 
II, 122. 
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abrogazione delle norme contenute nella prima, ma soltanto l’obbligo del Comune 
di modificare gli statuti ed il regolamento, in conformità al disposto dell’atto 
normativo successivo, tenendo conto delle peculiari esigenze locali”, ritenendo 
così legittima la revoca di un bando di gara ad opera della Giunta
15
. 
Si è anche affermato che “la posizione dei funzionari dirigenti degli enti 
locali non è equiparabile alla posizione di dirigente statale”
16
. 
Anche in dottrina
17
 si è sostenuta la non immediata applicabilità del Capo 
II del Titolo I del D.Lgs. 29/1993, considerando necessaria la mediazione 
statutaria e regolamentare, mentre si è inoltre ritenuto
18
 che il mancato 
adeguamento degli enti locali territoriali al D.Lgs. 29/1993 entro i sei mesi 
previsti possa avere quale conseguenza lo scioglimento, previa diffida a 
provvedere, del Consiglio, ai sensi dell’art. 39, comma 1, lett. a) della L. 
142/1990. 
                                                 
15
 T.A.R. Toscana, sez. I, 12 gennaio 1995, n. 17, in Foro Amm.vo, 1995, I, 1269 
e in Consiglio di Stato, 1995, I, 879. 
16
 Consiglio di Stato, VI, 13 giugno 1995, n. 565, in Foro Amm.vo, 1995, I, 1269 
e in Consiglio di Stato, 1995, I, 879.  
17
 CARANO F. e NEGRO A., La funzione dirigenziale prima e dopo il D.Lgs. 
29/1993, in Nuova Rassegna, 1996, 10, 1023. 
18
 PIANESI E., Ordinamento delle autonomie locali, Perugia, 1996, 117.