La Direttiva Quadro 2000/60 Ce e il Bacino scolante nella Laguna di Venezia: un approccio all'analisi costi - efficacia

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Programme On River Basin Management Planning Economics”, documento 
allegato alla DQA, attraverso il quale vengono illustrate le linee guida per la 
valutazione economica degli interventi e dei risultati ottenuti. Il capitolo si 
completa, in seconda battuta, con un confronto con altre due tipologie di 
strumenti valutari, quali l’Analisi Costi e Benefici e l’Analisi Costi Utilità. 
 Il terzo capitolo si propone di fornire una descrizione sintetica del 
Distretto idrografico a cui la tesi è rivolta: il Bacino Scolante nella Laguna di 
Venezia. Per una maggiore chiarezza la terza sezione è stata divisa in due 
parti, contenti nella prima informazioni relativo al Bacino Scolante, territorio 
nel quale scorre la maggior quantità di acqua che, riversandosi nella 
Laguna di Venezia, rappresenta un importante punto di impatto degli 
inquinanti in essa trasportati. La laguna è l’oggetto di analisi contenuta nella 
seconda parte del capitolo. L’attenzione nell’intero capitolo è stata rivolta 
alla descrizione del bacino idrografico e soprattutto ai risultati emersi dalle 
osservazioni riguardo le attività di monitoraggio, sugli andamenti degli 
inquinanti da fonti diffuse e puntuali, e dallo stato qualitativo e quantitativo 
delle acque superficiali e sotterranee. I dati e le informazioni utilizzate, sono 
state prese dai risultati pubblicati dall’Ente Arpav e dal Magistrato delle 
Acque nei rispettivi siti, con aggiornamenti al 2008. 
 In ultimo, il quarto capitolo si propone di fornire una nota 
metodologica all’Analisi Costi – Efficacia. Scopo dell’ultima sezione è quello 
di fornire una prima linea guida nell’applicazione della valutazione 
economica, relativamente al caso specifico, e tenuta conto della particolare 
situazione ecologica in cui il Bacino Scolante è inserito. I dati presenti riferiti 
ai costi di investimento e alla potenzialità degli impianti di depurazione e 
alle attività di bonifica, utilizzati a titolo di esempio dell’applicazione 
economica, sono stati forniti dall’Arpav e dalla Regione Veneto. 
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CAPITOLO 1  
LA DIRETTIVA QUADRO 2000/60/CE  
 
1. Introduzione 
 
L’acqua presente sul suolo terrestre rappresenta uno degli elementi 
essenziali affinché esista un ecosistema nel quale vivono forme di vita 
animale e vegetale: su tutta la superficie della Terra, la componente liquida 
risulta circa il 70,8% del totale rispetto alle terre emerse, distinta 
geograficamente in bacini naturali o artificiali, definiti a seconda delle 
caratteristiche1 in oceani, mari, laghi o fiumi; ogni corso d’acqua rientra 
sotto la tutela nazionale (tranne gli oceani), alle quale spetta la gestione e il 
diritto di usufruirne sotto ogni aspetto. Pacifico è considerare come una 
corretta amministrazione delle acque territoriali porti ad un paese benefici di 
carattere naturale, sociale ed economico: molte nazioni basano le proprie 
economie sulle attività di pesca, sulle attività turistiche, sui trasporti 
marittimi, e soprattutto sull’esistenza  di un settore primario ben saldo, 
spesso settore cardine delle economie emergenti. All’alba del terzo 
millennio le richieste di acqua pulita avanzate dagli Stati diventano sempre 
maggiore, in contrapposizione ad una diminuzione naturale dell’offerta: le 
esigenze e lo sfruttamento crescono quotidianamente a pari passo con la 
crescita tecnologica ed economica, e le risorse idriche mondiali si 
approssimano sempre di più a livelli ecologicamente non sostenibili. 
L’importanza quindi di adottare un regolamento comune a livello 
internazionale, emerge dall’esistenza delle cosiddette “esternalità 
ambientale negative”, ovvero da tutte quelle condizioni ambientali 
sfavorevoli prodotte dall’uomo, che provocano danni a livello 
transfrontaliero. Partendo da queste considerazioni, il 23 ottobre 2000, 
                                                          
1
 La letteratura richiederebbe maggiori approfondimenti circa la definizione di “bacini idrografici”, 
intesi come  porzione di territorio che, a causa della sua conformazione orografica, raccoglie acque 
meteoriche o provenienti dallo scioglimento di ghiacciai o nevi che scorrono confluendo tutte 
verso un solco d'impluvio dando origine ad un corso d' acqua, o verso una conca o depressione 
dando origine ad un lago o a una zona paludosa. La definizione di “bacini idrogeologici” differisce 
dai precedenti per il fatto che raccolgono anche le acque sotterranee.  
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l’Unione europea ha promulgato la Direttiva Quadro 2000/60 CE, nota 
anche come Direttiva Quadro sulle Acque (DQA), con l’obiettivo di imporre 
una migliore gestione delle acque a livello territoriale, per ogni nazione 
aderente alla Ue.  
 
2.  Definizione e obiettivi  
 
La DQA, istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di 
acque2, stabilisce una serie di azioni per la protezione e il miglioramento 
dello stato degli ecosistemi acquatici e terrestri e delle zone umide da essi 
dipendenti, volte ad impedirne l’ulteriore deterioramento. Ad essere 
regolamentata è la gestione delle acque costiere, sotterranee e di 
transizione, per il raggiungimento di un “buono stato” delle acque entro il 
2015. Grande importanza viene data all’analisi economica e al recupero dei 
costi relativi ai servizi idrici, comprensivi di costi ambientali e di utilizzo della 
risorsa attraverso la definizione di politiche di tariffazione  per incentivare gli 
utenti ad un uso più efficiente. Infine, segnando un importante passo in 
avanti a favore di decisioni trasparenti, partecipate e condivise, la DQA 
punta al coinvolgimento, nella fase di elaborazione, riesame e 
aggiornamento dei piani di gestione, dei vari portatori di interesse, inclusi i 
cittadini, attraverso la pubblicazione di relazioni da parte di apposite 
commissioni nazionali.  
 
3.  Scadenze e modalità di attuazione della Direttiva 
 
La DQA prevede scadenze precise entro un arco temporale di dodici 
anni, nei ogni paese si deve attenere: 
 
 Entro il 2003: presentazione di un Quadro di riferimento, ovvero un 
piano di lavoro basato sui seguenti punti (art. 3 e art.4): 
                                                          
2
 Pubblicata nella G.U.C.E. 22/12/2000 n° L327. Entrata in vigore il 22/12/2000. Termine 
recepimento: 22/12/2000. 
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 Identificazione dei singoli bacini idrografici presenti in ogni territorio, 
assegnandoli a singoli distretti idrografici; ove opportuno la norma 
prevede l’accorpamento in un unico distretto di bacini di dimensioni 
piccole e ristrette. 
 
 Nomina delle autorità competenti, in capo ad ogni singola nazione. 
Ogni Stato deve provvedere ad adottare le disposizioni 
amministrative adeguate, ivi compresa l’individuazione dell’autorità 
competente per l’applicazione delle norme previste dalla presente 
Direttiva. 
 
 Trasposizione della Direttiva nell’ordinamento giuridico nazionale, 
attraverso la promulgazione di disposizioni legislative, regolamentari 
e amministrative. 
 
 Entro il 2004: caratterizzazione e analisi dei distretti (art. 5 e 
dall’art.6, allegati II e III): 
 
 Presentazione di un registro completo delle caratteristiche del 
distretto idrografico nazionale, o di parte del distretto internazionale, 
compreso nel proprio territorio. Il documento deve essere stilato 
seguendo i seguenti parametri descritti nell’allegato II e nell’allegato 
III. Il rapporto deve inoltre essere contenere informazioni riguardanti 
l’impatto dell’attività umana sullo stato delle acque superficiali e 
sotterranee, un’analisi economica sull’utilizzo idrico nazionale, e una 
valutazione sulla possibilità che i corpi idrici superficiali non 
raggiungano gli obiettivi di qualità ambientali. 
 
 Entro il 2006: ogni nazione dovrà presentare dei programmi di 
monitoraggio (art. 8) rivolti a misurare:  
 
 Stato potenziale ecologico e chimico delle acque superficiali; 
11 
 
 Stato chimico e quantitativo delle acque sotterranee. 
Sempre entro tale datagli Stati membri hanno l’obbligo di pubblicare i 
risultati degli esami e degli aggiornamenti in forma pubblica, per 
renderli soggetti ad eventuali osservazioni o proposte. 
 
 Entro il 2007: gli Stati membri diffondono una panoramica delle più 
importanti questioni di gestione delle acque del distretto, sulla quale 
gli attori sociali coinvolti potranno esprimere le proprie osservazioni 
(art. 14). 
 
               A tal fine la Direttiva richiede che siano pubblicati e resi disponibili 
i seguenti documenti: 
 
 Il calendario e il programma di lavoro per la presentazione del piano 
di gestione, inclusa una dichiarazione delle misure globale consultive 
che devono essere prese almeno tre anni prima dell’inizio del 
periodo cui il piano si riferisce; 
 
 Una valutazione globale provvisoria dei problemi di gestione delle 
acque importanti, identificati nel bacino idrografico, almeno due anni 
prima dell’inizio del periodo cui si riferisce il piano; 
 
 Copie del progetto del piano di gestione del bacino idrografico, 
almeno un anno prima dell’inizio del periodo cui il piano si riferisce. 
 
 Entro il 2008 ogni paese ha l’obbligo di diffondere una copia 
preliminare del piano. 
 
 Entro il 2009: ogni nazione deve presentare una definizione dei 
programmi e delle misure che tengano conto dei risultati emersi dalla 
fase di caratterizzazione ed analisi, (’art. 11 allegato VI), nonché una 
12 
 
pubblicazione dei piani di gestione dei bacini idrografici (art. 13 
allegato VII). 
 
 Entro il 2010: preparazione e presentazione di un rapporto 
concernente la politica dei prezzi, basata su un obiettivo di recupero 
dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali, fondato sul 
principio del “chi inquina paga” (art. 9). 
 
 Entro il 2012: attuazione dei programmi e delle misure; contenuti 
previsti entro il 2009. 
 
 Entro il 2015: termine del ciclo delle scadenze, raggiungimento degli 
obiettivi ambientali (art. 4).  
 
4.  I Distretti idrografici  
 
 Insieme agli obiettivi, la DQA prevede (art. 3 par. 2 e 3)la 
costituzione della principale unità per la  gestione dei bacini idrografici a 
livello territoriale: il "distretto idrografico". Questo è  costituito da uno o più 
bacini idrografici limitrofi piccoli e grandi e dalle rispettive acque sotterranee 
e costiere. Nel caso in cui un bacino idrografico si estenda sul territorio di 
più Stati si deve provvedere all’assegnazione, della porzione sconfinante, 
ad un  distretto idrografico internazionale per il quale verrà individuata, da 
ogni Stato membro, l'Autorità competente (art. 3 par. 3). La Commissione si 
riserva il diritto di intervenire per agevolare l’assegnazione di tali distretti 
idrografici internazionali.  
 
5. Piano di gestione 
 
 Ogni paese ha l’obbligo di fornire in appositi documenti definiti Piani 
di Gestione, una serie di dati (descritte nell’allegato I) inerenti lo stato delle 
acque. Ogni piano deve contenere inoltre le informazioni circa le autorità 
competenti all’interno di ciascun distretto idrografico nazionale ed 
13 
 
internazionale: nome e indirizzo, l’estensione geografica del distretto,  
situazione giuridica e statuto; infine deve esserci una chiara descrizione 
sulla composizione dei tecnici degli esperti impiegati nel progetto.  
 Tutti i Piani di gestione dei bacini idrografici, per regolamento, 
devono essere pubblicati entro 9 anni dall'entrata in vigore della nuova 
Direttiva (art. 13)3.  
 
6. Classificazione dello stato ecologico per le acque  
 
 La definizione di stato ecologico in materia di acque, è un concetto di 
fondamentale importanza nell’applicazione dei principi descritti nella DQA. 
Infatti le norme indicano come lo stato ecologico delle acque superficiali 
dipenda da valori degli “elementi qualitativi”, ovvero biologici, 
idromorfologici e fisico chimici, oltre che alla presenza di inquinanti 
specifici4. Ogni elemento viene classificato in “stato elevato”, “stato buono” 
e “stato sufficiente” ad uso di ogni tipologia di corso idrico superficiale 
(fiumi, laghi, acque di transizione e acque costiere). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                          
3
 La data prevista è entro il 22 dicembre 2009. 
4
 vedi all. V, punto 1.2 
14 
 
6.1 Acque superficiali 
 
Tabella 1 - Classificazione delle acque superficiali 
 
Elemento Stato Elevato Stato Buono Stato Sufficiente 
 
 
 
Generale 
Nessuna alterazione antropica, o 
alterazioni antropiche rilevanti, dei 
valori degli elementi di qualità 
fisico-chimica e idromorfologica del 
tipo di corpo idrico superficiale 
rispetto a quelli di norma associati 
a tale tipo inalterato. 
I valori degli elementi di qualità 
biologica del corpo idrico 
superficiale rispecchiano quelli di 
norma associati a tale tipo 
inalterato e non evidenziano 
nessuna distorsione, o distorsioni 
poco rilevanti. Si tratta di 
condizioni e comunità tipiche e 
specifiche. 
I valori degli elementi di 
qualità biologica del tipo di 
corpo idrico superficiale 
presentano livelli poco 
elevati di distorsione dovuti 
all’attività umana, ma si 
discostano solo lievemente 
da quelli di norma associati 
al tipo di corso idrico 
superficiale inalterato. 
I valori degli elementi di qualità 
biologica del tipo di corpo 
idrico superficiale si discostano 
moderatamente da quelli 
norma associati al tipo di corpo 
idrico superficiale inalterato. I 
valori presentano segni 
moderati di distorsioni dovuti 
all’attività umana e alterazioni 
significativamente maggiori 
rispetto alle condizioni dello 
stato buono. 
  Fonte - Direttiva quadro sulle acque 2000/60 CE 
 
 Le acque aventi uno stato inferiore al “sufficiente” sono classificate in 
stato “scarso” o “cattivo”. 
 
 6.2 Acque sotterranee  
 
 Per quanto concerne la qualità delle acque sotterranee, la DQA 
riserva spazio minore nel descriverne gli standard, riservandoli solo il 
raggiungimento dello “stato buono”. La scelta non è dovuta ad una minore 
importanza dei corpi idrici sotterranei, ma ad una minore rischiosità di 
inquinamento di natura antropica. Un corpo idrico sotterraneo è quindi 
definito “buono” quando vengono soddisfatte le seguenti condizioni: 
 
 
 
 
 
 
15 
 
Tabella 2 - Classificazione delle acque sotterranee 
 
Elementi Stato Buono 
Generali La composizione chimica del corpo idrico sotterraneo è tale che le concentrazioni 
di inquinanti: 
 
non presentano intrusione di salina o di altro tipo; 
non superano gli standard di qualità applicabili ai sensi di altri atti normativi 
comunitari, ai sensi dell’art. 17; 
 non sono tali da impedire il conseguimento degli obiettivi ambientali di cui 
all’art. 4 per le acque superficiali connesse né da comportare un deterioramento 
significativo della qualità ecologica i chimica di tali corpi né da recare danni 
significativi agli ecosistemi terrestri direttamente dipendenti dal corpo idrico 
sotterraneo. 
 
Conduttività Le variazioni della conduttività non indicano intrusioni saline o di altro tipo nel 
corpo idrico sotterraneo. 
  (fonte - Direttiva quadro sulle acque 2000/60 CE) 
  
7. Programmi di monitoraggio 
 
 Ogni Stato membro ha il dovere di elaborare programmi di 
monitoraggio dello stato delle acque al fine di definire una  visione coerente 
e globale dello stato delle acque all‟interno di ciascun distretto idrografico 
(Art.8). Le operazioni di controllo e verifica vengono  a loro volta 
differenziate in base al corso d’acqua oggetto di analisi. Per le acque 
superficiali è previsto che vengano monitorati il volume e il livello del flusso 
idrico, adeguato ai fini dello stato ecologico e chimico, nonché lo stato 
ecologico e chimico e il potenziale ecologico5. Per le acque sotterranee 
viene richiesta l’attività di monitoraggio circa lo stato chimico e quantitativo. 
Programmi specifici sono previsti per le aree protette.  
 
 
 
                                                          
5
 Inteso come una potenziale combinazione di fattori geomorfologici, climatici e idrologici che 
rappresentano i dati di base per lo sfruttamento biologico dello spazio e per l’azione umana su di 
esso.