La Direttiva Bolkestein e la libera circolazione dei servizi

reciproco tra differenti Paesi comunitari di diplomi ed attestati 
professionali validi. 
Il secondo capitolo inizia indicando i riferimenti storici basilari che aiutano 
a comprendere sia la complessità della materia che la sua stretta 
connessione con le più importanti vicende comunitarie degli ultimi 
decenni, nonché tutto il l’iter dettagliato d’approvazione della direttiva 
ex Bolkestein: da come e perché venne posta in essere la prima sfortunata 
proposta di direttiva servizi, alla sofferta e sperata convalida definitiva del 
secondo progetto, senza dimenticare di focalizzare l’importante ruolo 
nelle decisioni normative della giurisprudenza orientativa della Corte di 
Giustizia europea. 
Nel terzo capitolo si propone di dotare il lettore delle effettive disposizioni 
che l’ultima versione approvata della direttiva 2006/123/CE presenta, 
esaminando il dettato dei vari articoli della normativa, soffermandosi 
soprattutto sull’esame delle due fattispecie di stabilimento e circolazione 
servizi, e “traducendone” per quanto possibile il significato degli aspetti 
più importanti ed eloquenti. 
Il quarto capitolo, invece, tratta inizialmente della complessa 
interpretazione delle problematiche, delle proteste ed opposizioni alla 
normativa relativa al libero circolo dei servizi che ne hanno determinato 
un parziale stravolgimento durante l’iter d’approvazione. 
Successivamente, è sembrato interessante porre attenzione alle 
peculiarità e posizioni dottrinali di alcuni esperti ed addetti ai lavori, 
che, pur lasciando trasparire la loro generale o parziale opinione sulla 
direttiva ex Bolkestein, riescono con le loro osservazioni a far cogliere 
proprio gli aspetti più ostici che hanno reso l’approvazione di questa 
 V
normativa disciplinare una delle sfide più difficili che la Comunità 
Europea, nel suo complesso, ha dovuto affrontare nell’ultimo decennio. 
Infine, nelle conclusioni, si è cercato di mettere insieme i pezzi, cercando, 
con molta cautela, di ragionare coerentemente e di prendere in 
considerazione sia i pregi e difetti dell’azione dei soggetti rivelatisi 
protagonisti del delinearsi della direttiva servizi, sia il possibile oggettivo 
tasso di razionalità di cui le rispettive posizioni potevano fregiarsi.  
 VI
Capitolo I 
Concetti teorici generali e fondamentali sulla Libera 
Circolazione dei Servizi
 
 
1.1 Mercato comune, mercato interno e 
principi d’interpretazione della libera circolazione 
 
Il primo concetto fondamentale cui si deve avere familiarità trattando di 
libera circolazione comunitaria, è basato sul fatto che le Comunità 
Europee, fin dal lontano inizio del loro iter costitutivo, si sono 
costantemente prodigate per l’instaurazione di un forte mercato comune
1
 
tra gli Stati aderenti, sancito dal Trattato delle Comunità Europee
2
 come 
strumento che permettesse il miglioramento della qualità e del tenore di 
vita delle popolazioni comunitarie.  
Gli elementi costitutivi su cui è basata l’idea di mercato comune sono 
due: da un lato la realizzazione di un’unione doganale, il quale permetta 
sia l’abolizione dei dazi doganali tra gli Stati membri che la creazione di 
una tariffa doganale unica e comune nei rapporti commerciali esterni con 
paesi terzi, requisito quest’ultimo che differenzia propriamente l’unione 
doganale stessa dalla zona di libero scambio. Dall’altro lato, elemento 
che più interessa ai fini della nostra trattazione, la previsione di quattro 
libertà di circolazione all’interno delle Comunità: delle merci, dei capitali, 
dei lavoratori dipendenti e dei servizi professionali, le quali libertà, 
nell’ottica liberoscambista del Trattato CE e grazie altresì a strette regole 
                                                 
1
 Mercato comune realizzato dal 1 luglio 1968, circa un anno e mezzo prima della scadenza prevista dai Trattati 
di Roma istitutivi le Comunità Europee, firmati il 25 marzo 1957.  
2
 Art. 2 CE 
 1
concorrenziali, mirerebbero a sviluppare un mercato forte ed efficiente al 
suo interno, presupposto necessario per un’effettiva competitività 
potenziale anche nei confronti dei mercati stranieri e globali.  
Rispetto a questi propositi d’integrazione e di libera circolazione, la 
prassi in base alla quale la nozione di mercato comune si caratterizzava 
era la necessità e l’obbligo per tutti gli Stati membri di evitare, nelle 
diverse materie attinenti le suddette libertà di circolo, qualsiasi 
discriminazione basata sulla nazionalità
3
: questa concezione era 
caratterizzata dalle regole del Paese di destinazione, secondo le quali era 
imperativamente da garantire la parità di trattamento tra merci, servizi, 
persone e capitali di un paese d’origine con i corrispondenti nazionali di 
un eventuale paese di destinazione delle stesse. Ben presto, però, con 
questo sistema non solo si vennero a creare casi di sostanziale 
discriminazione che esulavano dall’intento originario di una formale 
parità di trattamento, ma non veniva assicurata neppure un’effettiva 
libertà di circolazione: si pensi alla disparità di fatto suscitata tra persone 
di diversa nazionalità dall’apposizione di condizioni particolari per 
l’accesso a certe professioni, quali ad esempio il superamento di un 
difficile esame nella lingua autoctona o la richiesta d’ottenimento di un 
diploma necessariamente nello Stato membro dove verrebbe posta in 
essere l’attività, boicottando così di fatto eventuali diplomi equivalenti 
conseguiti in Stati membri diversi. 
Un tentativo di compensare simili squilibri fu posto in essere dalla 
giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale dalla fine degli anni ’70, 
tramite alcune famose sentenze
4
, introdusse la concezione secondo cui 
                                                 
3
 Art. 12 CE 
4
 Sentenza del 20 febbraio 1979, causa 120/78, caso Cassis de Dijon; sentenza 5 maggio 1982, causa 15/81, caso 
Schul; sentenza del 7 febbraio 1979, causa 115/78, caso Knoors; sentenza del 30 aprile 1986, causa 96/85, 
Commissione c. Francia. 
 2
nessuna restrizione alla circolazione di merci regolarmente prodotte in 
un qualsiasi Stato membro o nessuna limitazione all’esercizio di attività 
legalmente abilitate in Stati membri differenti da quello di destinazione 
possano esser tollerate: a meno che tale tolleranza non sia giustificata da 
necessità di salute, di sicurezza pubblica, di tutela dei consumatori e 
affini. Grazie a questa impostazione si passa dal principio del Paese di 
destinazione, alle regole del Paese di origine, concezione che impedisce 
nella prassi di libera circolazione di merci, capitali, servizi e persone 
l’imposizione da parte di uno Stato membro di condizioni e limitazioni 
maggiormente onerose rispetto a quelle che metterebbe in pratica il 
paese d’origine degli stessi elementi circolanti. Questa lettura, a sua 
volta, ha permesso il breve passo verso l’ulteriore principio a cui si ispira 
il tutto processo integrativo europeo, il mutuo riconoscimento, riconosciuto 
ed immesso nel Trattato comunitario tramite l’Atto Unico Europeo
5
 e 
grazie al quale il mercato comune precedentemente instaurato venne 
sostituito dalla nuova impostazione di mercato interno. Mettendo in 
pratica il principio del paese d’origine si avrebbe assistito ad eventuali 
casi discriminazione a rovescio, con la paradossale disparità tra condizioni 
più favorevoli degli elementi provenienti da Stati membri con minori 
oneri e restrizioni, e condizioni maggiormente gravate e legate dei 
potenziali concorrenti nazionali. Sempre all’interno dell’AUE, infine, il 
quadro fu completato da nuove disposizioni in materia di 
ravvicinamento delle legislazioni
6
 dei diversi Stati membri nell’ottica 
d’instaurazione e meccanica del mercato interno. Con l’intento di ridurre 
alla radice le eventuali discriminazioni a rovescio, questi provvedimenti 
                                                 
5
 L’AUE, prima revisione di tipo generale ai Trattati di Roma, è stato firmato nel febbraio 1986 ed è entrato in 
vigore il 1° luglio 1987: tra le altre cose, si faceva portatore dell’obiettivo d’instaurazione progressiva del 
mercato interno entro il 31 Dicembre 1992. 
6
 Nuovo art. 95 CE, oltre all’art. 94 CE 
 3
amministrativi e normativi sarebbero stati adottati a maggioranza 
qualificata
7
 dal Consiglio ed supportati dall’attività della Corte di 
Giustizia: la quale, per risolvere direttamente il problema, mise in pratica 
il principio di non discriminazione anche nei confronti dei cittadini 
nazionali
8
, non limitandosi più a lasciare l’incombenza all’applicazione 
da parte dei giudici interni dei principi d’uguaglianza costituzionali 
degli Stati membri
9
. 
 
 
1.2 La libera circolazione dei Servizi:  
libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi 
 
Focalizzando l’attenzione specificatamente sulla materia riguardante la 
libera circolazione dei servizi quest’ultima, originariamente qualificata 
come variante della libera circolazione dei lavoratori nell’ambito 
specifico di attività autonome e non salariate, è disciplinata e definita nel 
Trattato CE secondo 2 distinti profili: la libertà di stabilimento
10
, avendo a 
che fare con lo stanziamento di una attività in un Paese diverso da quello 
originario oppure libera prestazione dei servizi
11
, nel caso si sia in presenza 
di un’attività avente carattere occasionale o temporaneo, espletata in un 
qualsiasi Stato membro pur mantenendo lo stanziamento nello Stato 
d’origine. Questa normativa ha l’obiettivo di permettere l’esercizio di 
                                                 
7
 Art. 205, n. 2, CE; art. 12 Atto d’Adesione; dal 1 novembre 2004 la maggioranza qualificata è calcolata prima 
tramite ponderazione dei voti a seconda della grandezza demografica dei Paesi membri, con l’aggiunta di 
sostanziali correttivi; successivamente le disposizioni sono approvate con una maggioranza di 2/3 di voti degli 
Stati membri, che in sede di verifica devono rappresentare almeno il 62 % della popolazione totale dell’Unione 
Europea. 
8
 Sentenza dell’11 luglio 2002, C-60/00, caso Carpenter 
9
 Sentenza del 16 giugno 1994, causa C-132/93, caso Steen II 
10
 Artt. 43-48 CE 
11
 Artt. 49-55 CE 
 4
attività di servizi su tutto il territorio della Comunità Europea, quale che 
sia la forma ed il profilo d’esercizio delle stesse.  
Per servizio
12
 s’intende in modo residuale una prestazione retribuita non 
regolata da disposizioni normative in relazione alle libertà di circolo di 
merci, capitali e persone: prestazioni industriali, artigianali, commerciali 
o libere professioni. Le attività da considerarsi secondo questa accezione 
sono quelle non salariate, mentre sono incluse nei provvedimenti di 
libera circolazione anche la costituzione e gestione d’imprese e società 
secondo le condizioni definite dalle leggi del Paese di stabilimento
13
.  
Interpretazioni restrittive della Corte di Giustizia
14
 hanno determinato 
esclusione dalla normativa relativa alla libera circolazione di tutte quelle 
attività in cui vi è partecipazione attiva, diretta e specifica dei poteri 
pubblici
15
, lasciando al Consiglio la prerogativa di esonerare alcune 
attività da questa esclusione
16
. 
La nozione di stabilimento attiene ad una concezione statica, 
considerando che l’elemento interstatuale è presente solo nel momento 
specifico dello stesso stanziamento in un Paese diverso da quello 
d’origine, mentre le successive attività esercitate in quello Stato membro, 
svolgendosi interamente all’interno dello stesso, non sono toccate dalla 
caratteristica interstatuale. In pratica, l’esercizio di tale prerogativa è 
legato all’effettivo trasferimento e all’insediarsi dell’attività nel Paese di 
destinazione del servizio: «Vi sarà stabilimento quando una persona o 
un’impresa si trasferisce in un altro Stato membro ove, attraverso l’uso o 
la costituzione di un ufficio, una sede secondaria, una filiale, un’agenzia, 
                                                 
12
 Art. 50, co. 2, CE 
13
 Art. 48, co. 2, CE 
14
 Sentenza del 21 giugno 1974, caso Reyners; sentenza del 15 marzo 1988, Commissione c. Grecia; sentenza del 
13 luglio 1993, Thijssen; sentenza del 26 aprile 1994, Commissione c. Italia 
15
 Art. 43, co. 2, CE 
16
 Art. 45, co. 2, CE 
 5