La corporate governance in Italia: l'attività di controllo del collegio sindacale

 6
Analizzare il rapporto tra i due organismi di controllo, approfondire le 
principali tematiche sorte negli ultimi anni, valutare l’impatto della recente 
riforma, significa passare sotto la lente d’ingrandimento un vasto mondo 
di considerazioni e contraddizioni giuridiche ed economico aziendali. 
Il compito, certamente arduo, ma non impossibile, ha rappresentato per 
me motivo di notevole riflessione sulle principali tematiche degli ultimi 
anni, che hanno coinvolto in modo particolare le società quotate, quali il 
corretto funzionamento dei mercati, l’informativa societaria, la tutela delle 
minoranze ed il principio della trasparenza, tutte racchiuse nella vasta 
problematica della <<Corporate Governance>>. 
Nel rimandare ai capitoli che seguono, per una più puntuale disamina 
delle problematiche e delle soluzioni prospettate, anticipo che ho ritenuto 
opportuno approfondire, anche per una esposizione più completa e 
dettagliata, alcuni punti fondamentali dell’evoluzione storica dell’istituto 
del collegio sindacale e le critiche di cui è stato oggetto nel tempo ; ciò 
potrà aiutare a comprendere meglio la situazione in cui ci troviamo e 
quella in cui ci troveremo. 
La parte storica non vuol essere una rappresentazione acritica del 
percorso seguito nell’adeguamento della normativa societaria, ma, al 
contrario, deve essere intesa come un tentativo di interpretazione dei 
momenti essenziali della nostra disciplina societaria o, meglio, del 
processo di formazione delle prospettive che andavano delineandosi. 
 7
Cosi, dopo aver ripercorso le principali tappe storiche che hanno coinvolto 
in particolar modo le società quotate, fino al dibattito recentissimo sulla 
Corporate Governance, era necessario spostare l’orizzonte verso altri 
Paesi, sia facenti parte degli ordinamenti di Civil Law, quali Germania e 
Francia, che degli ordinamenti di Common Law, quali Stati Uniti e Gran 
Bretagna, dove il dibattito sulla Corporate Governance è stato molto più 
approfondito, e dall’esperienza dei quali si è cercato di ritrarre la riforma 
italiana. 
Nello spazio destinato al nuovo quadro normativo delineato dalla “Draghi”, 
ho cercato di concentrare l’attenzione sugli argomenti attinenti alla 
tematica del presente lavoro (collegio sindacale e revisione contabile), 
marcando soprattutto le principali novità, anche per evidenziare lo sforzo 
produttivo compiuto dal nostro legislatore, mentre ho preferito tralasciare 
o limitare a brevi cenni gli eventuali richiami alla precedente normativa. 
L’ultimo capitolo richiama l’attenzione sull’attività di controllo del  collegio 
sindacale nel lungo cammino verso l’attuale riforma e rievoca i principali 
motivi che hanno provocato il “fallimento” dell’istituto della revisione 
contabile, affidata alla società di revisione. 
Inoltre, particolare impegno ho dedicato allo studio dell’attuale 
posizionamento del modello di corporate governance italiano, nell’ambito 
dei due modelli di riferimento (quello dualistico tedesco e quello 
anglosassone), così come scaturito dalla riforma, in virtù del nuovo ruolo 
affidato al collegio sindacale. 
 8
Infine, in attesa che la riforma si completi con l’emanazione dei 
regolamenti di attuazione, l’ultima parte si conclude con un ampio 
riferimento a quelli che sono i principali obiettivi della riforma, nella 
speranza che essi si realizzino in tempi rapidi. 
Nella stesura del lavoro ho cercato di tener presente gli insegnamenti del 
prof. M. Masucci, maturati durante il corso di revisione aziendale, che mi 
hanno permesso di fotografare la situazione da un osservatorio critico di 
più ampie dimensioni, nonché le continue sollecitazioni ed indicazioni del 
prof. P. Tartaglia, che mi ha costantemente seguito in tutte le fasi della 
realizzazione, fornendomi un notevole contributo nell’impostazione del 
lavoro, ai quali va il mio doveroso ringraziamento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
CAPITOLO I 
CENNI STORICI : L’EVOLUZIONE NORMATIVA 
 
 
1.  LE PRIME FORME DI CONTROLLO CONTABILE 
 
Secondo gli studi condotti da L. Ross Watts e L. Jerold Zinnermann
1
 la 
figura del revisore contabile fa il suo esordio nel XIII° secolo in Gran 
Bretagna, allorquando lo sviluppo mercantile diede vita alla formazione di 
corporazioni a quote ripartite, costituite con un proprio patrimonio e quindi 
con una capacità di agire distinta da quella dei singoli membri. 
Poiché tale tipo di corporazioni ripartiva i profitti tra tutti coloro che 
avevano conferito i capitali, riservando invece la gestione ai soli membri 
(denominati “officers”), rese i primi più esigenti, tanto da richiedere non 
solo il rendiconto della gestione ma anche la possibilità di esercitare il suo 
relativo controllo, al fine di meglio tutelare i propri interessi. 
Pertanto, al fine di salvaguardare il diritto di controllo degli azionisti e di 
prevenire eventuali irregolarità, fu creata la figura dell’auditor. 
La funzione di controllo venne inizialmente assegnata a coloro i quali 
rimanevano esclusi dalla gestione delle corporazioni (comitati). 
                                                           
1
 L. Watts Ross - L. Zinnermann Jerold : Agency problems, auditing and the theory of the firm : some 
evidence, in Journal of law and economics, 1983 ; riportato da A. Sanguinetti : Il collegio sindacale e la 
revisione, in Il Controllo Legale dei Conti, marzo/aprile 1997 ; dello stesso parere A. Trevese, in Il 
Controllo Legale dei Conti, luglio/ottobre 1997, 618. 
 10
Successivamente si rese però necessario prevedere requisiti professionali 
in capo ai componenti i comitati di controllo, per poter garantire l’idoneità 
ad assolvere i compiti loro affidati.
2
 
In Gran Bretagna la figura dell’auditor assumeva sempre più un ruolo 
fondamentale nell’ambito societario e molteplici erano i miglioramenti 
sotto il profilo della specializzazione.
3
 
Nel resto d’Europa invece il problema del controllo veniva affrontato con 
sufficiente cura solamente nelle prime Compagnie Olandesi,
4
 mentre non 
trovava terreno fertile in altri paesi quali Germania, Italia e Francia, 
totalmente soggette alla sorveglianza governativa e dove per gli azionisti 
si escludeva di fatto la necessità di un organo di controllo che li tutelasse. 
In tali paesi pertanto l’organo di controllo-sorveglianza si svilupperà solo 
in un secondo momento e solo dopo l’affermarsi dei diritti degli azionisti.
5
 
 
                                                           
2
 Tra le funzioni attribuite al comitato vi era, oltre al controllo dell’amministrazione, anche quella di 
cooperare all’andamento dell’amministrazione. Nonostante ciò, non si deve desumere che il Comitato 
potesse allora identificarsi con l’attuale istituto dei sindaci, in quanto, se è vero che li lega una forte 
analogia, è altrettanto vero che un’importante differenza li divide : il Consiglio di sorveglianza investito 
anche di funzioni amministrative è, nelle società anteriori al codice di commercio, il rappresentante degli 
azionisti, i quali solo per mezzo di esso potevano sorvegliare l’opera degli amministratori e cooperare 
all’andamento della società ; invece, i sindaci del moderno diritto non rappresentano gli azionisti, ma sono 
un organo sociale necessario, cioè si inseriscono in un contesto di divisione di poteri che fa da 
contrappeso alla irresponsabilità dei soci. 
3
 Di un diritto di ispezione e verifica dei libri contabili godevano già i soci della prima grande Compagnia 
inglese, la East India Company, la cui nascita risale al 1600. Per ulteriori approfondimenti cfr. Galgano : 
Trattato di dir. Comm., VII, Padova 1988, 307 ss. 
4
 Nelle Compagnie Olandesi, tuttavia, il potere di verifica dei conti concesso ai maggiori azionisti 
rispondeva alle domande si trasparenza provenienti dagli stessi e si realizzava attraverso l’obbligo degli 
amministratori di rendere i conti, anziché la predisposizione di opportune forme di sorveglianza. Per un 
quadro dell’attività e del funzionamento interno della Compagnia Olandese delle Indie Orientali, cfr., tra gli 
altri, Galgano : op. cit., 307 ss. ; Mignoli : Idee e problemi nell’evoluzione della “company” inglese, in Riv. 
Soc. 1960, 639 ss. 
5
 A. Sanguinetti : Collegio sindacale e revisione, op. cit., p.292/3. 
 11
 
2.  LO SVILUPPO DELLE FUNZIONI DI CONTROLLO 
 
Forme di controllo più prossime a quelle attuali si rinvengono solo nel 
XVIII° secolo, allorquando la natura dei controlli assume connotazioni 
strettamente contabili, essendo rimesso ai revisori il compito di verificare 
“...se il bilancio sia esatto e corrisponda coi registri e con le scritture”.
6
 
Ricco di affinità con le forme di controllo che sarebbero state adottate nel 
corso dell’Ottocento appare lo statuto della Imperiale Compagnia 
Orientale, costituita a Vienna nel 1719.
7
 
Dopo aver previsto l’istituzione di un vero consiglio d’amministrazione, 
attraverso disposizioni minuziose dirette a regolare composizione, 
modalità di elezione, compiti e criteri di funzionamento, affidava a due o 
tre membri della Compagnia, scelti a maggioranza di voti fra tutti gli 
interessati, la verifica del bilancio annuale e la sua corrispondenza alle 
scritture contabili.
8
 
Si trattava dunque di compiti di revisione, piuttosto che di sindacato, 
considerato che la scelta del presidente sarebbe stata compiuta dagli 
amministratori e che la vera garanzia prestata a coloro che avessero 
                                                           
6
 A. Zurzolo : Collegio sindacale e società di revisione : evoluzione e prospettive (atti del Convegno di 
Torino del 13 settembre 1996), in Riv. Dott. Comm. 1997. 
7
 Cfr. Enciclopedia del diritto, XLII, Giuffrè 1990. 
8
 Il testo dello statuto è stato pubblicato da Ungari : Profilo storico del diritto delle anonime in Italia, Roma 
1974, 147 ss. 
 12
voluto investire nella Compagnia rimaneva la tutela esercitata su di essa 
direttamente dal sovrano. 
La separazione fra controllori e controllati, come si vede, non era certo 
netta, benché appaia a parere dell’Ungari,
9
 non privo di equilibrio il 
tentativo di risolvere in chiave non conflittuale il rapporto fra organo 
amministrativo e istituto di controllo. 
Nonostante lo statuto restava prigioniero della funzione preminente 
esercitata dal sovrano, la disciplina della Compagnia appare 
particolarmente evoluta e tale da prefigurare i caratteri propri delle forme 
di sorveglianza che si andranno a realizzare nei primi decenni 
dell’Ottocento. 
Del resto, la stessa sorveglianza del sovrano sulla costituzione e sulla vita 
delle Compagnie è assimilabile, per certi aspetti, all’autorizzazione 
governativa della prima metà del secolo XIX°, nel senso che l’una e l’altra 
ponevano in essere forme di valutazione della conformità dei modelli 
associativi al sistema giuridico.
10
 
Altrettanto precorritore dei meccanismi di controllo messi a punto nel 
secolo XIX°, appare il sistema adottato dallo statuto della Compagnia 
reale del Piemonte (1752), il cui bilancio veniva sottoposto al controllo di 
tre revisori, due dei quali nominati dai soci, il terzo di nomina regia. 
                                                           
9
 Ungari : op. cit., pag. 25. 
10
 A questo proposito, il trapasso dal regime delle Compagnie a quello delle anonime, che si sarebbe 
realizzato con l’avvento della codificazione, è considerato dall’Ungari “...solo virtuale, giacché il sistema 
dell’autorizzazione preventiva per la costituzione delle anonime e della successiva omologazione dei loro 
statuti, riproducendo le concessioni regie e implicando una costante vigilanza sulla gestione sociale, 
respingeva di nuovo l’autonomia nella sfera del precario”, op. cit., 32. 
 13
Su di un simile terreno, la sorveglianza del sovrano veniva ad assolvere 
una funzione non molto dissimile da quella affidata all’istituto 
dell’autorizzazione governativa proprio dello Stato di diritto di matrice 
ottocentesca. 
L’itinerario seguito dall’anonima fra Settecento e Ottocento si colloca 
pertanto nella prospettiva di una continuità, nella quale elemento 
pubblicistico e caratterizzazione privatistica si legano attraverso una 
reciproca e più stretta compenetrazione.
11
 
Nel corso del XIX° secolo tuttavia, con la maggiore presenza degli organi 
di controllo negli statuti delle società anonime, la funzione di vigilanza 
viene estesa anche alla verifica del rispetto dello statuto e al controllo 
delle operazioni sociali. 
In altre parole, si avviava un processo di liberalizzazione che portava 
rapidamente all’abolizione dell’autorizzazione e della vigilanza 
governativa sulle società anonime, cui erano state sottoposte 
dall’introduzione del codice di commercio del 1807, per l’orientamento 
favorevole assunto da Napoleone.
12
 
                                                           
11
 A questo riguardo è da segnalare l’opinione del Galgano, assai vicina alla posizione dell’Ungari, 
all’interno della svolta segnata dalla codificazione napoleonica, cioè il passaggio dall’antico al nuovo 
sistema sarebbe attenuato dalla norma che esige, per la costituzione della Spa, l’autorizzazione 
governativa (cfr. Galgano, op. cit., pag. 122). 
12
 A. Padoa Schioppa : Napoleone e il Code de Commerce, II, Milano 1980, 1347 ss. 
 14
Tuttavia si ritiene che, se da un lato la legislazione napoleonica aveva 
imposto il controllo governativo su tutte le società, la stessa legge 
lasciava aperta la possibilità di una sorveglianza anche da parte degli 
azionisti. 
Pertanto, dopo la caduta di Napoleone, la vigilanza governativa andò 
quasi scomparendo, affermandosi il concetto di organo di controllo quale 
emanazione dell’assemblea,
13
 con il compito di assorbire la funzione 
pubblicistica precedentemente assolta dallo Stato.
14
 
 
                                                           
13
 A. Sanguinetti : op. cit., p.296. 
14
 Da segnalare, peraltro, che l’Amministrazione statale non assumeva alcuna responsabilità in merito ai 
controlli e questo la dice lunga su come tali controlli venissero esercitati. 
 15
 
3.  DALL’AUTORIZZAZIONE GOVERNATIVA AL CONTROLLO 
 
La forma di controllo governativo, messa a punto nella prima metà del 
XIX° secolo, rispondeva all’esigenza di proteggere i piccoli risparmiatori 
contro lo strapotere delle grandi Compagnie. 
Anche Oltremanica, del resto, il secondo e il terzo decennio dell’Ottocento 
costituiscono per le società per azioni un periodo di difficile transazione, 
da un regime di quasi completa discrezionalità del sovrano nel rilascio 
delle autorizzazioni ad un altro nel quale l’autorizzazione delle società 
restava subordinata esclusivamente al possesso di taluni requisiti 
(principalmente di carattere formale) prefissati dalla legge.
15
 
A partire dagli anni venti del XIX° secolo, negli statuti delle società 
anonime sono presenti con sempre maggiore frequenza organi di 
controllo a carattere permanente. 
Pur trattandosi per lo più di censori,
16
 scelti dall’assemblea generale, si 
avviava comunque un’opera di affinamento delle forme endo-societarie di 
                                                           
15
 Stein : Il regime delle autorizzazioni, in Quaderni fiorentini, 1983 n. 11/12, 503 ss. 
16
 I censori, rappresentanti degli azionisti, per regola azionisti stessi, venivano usualmente vincolati dagli 
stessi al deposito delle loro azioni a garanzia del buon adempimento del loro mandato e dell’obbligazione 
usualmente imposta di non alienare le loro partecipazioni azionarie nelle società vigilata. Non mancavano 
tuttavia casi di censori scelti fra persona estranee all’azionariato, particolarmente nell’ipotesi di grandi 
compagnie finanziarie (banche e assicurazioni). Spese vive e gettoni di presenza erano i soli corrispettivi 
attribuiti ai censori, i loro compiti si riassumevano nella verifica del pieno rispetto degli statuti, nel controllo 
delle operazioni compiute dalle società e dell’esatta tenuta dei libri sociali, infine nella partecipazione alle 
sedute del consiglio di amministrazione. 
Il controllo contabile assumeva un rilievo particolare nella verificazione del bilancio prima dell’assemblea 
annuale, alla quale i censori erano tenuti a presentare una relazione conclusiva del loro operato generale 
era poi il rinvio alle regole del mandato. 
 16
controllo, fino a rendere usuale la previsione di organismi a carattere 
censorio negli statuti. 
A partire dagli anni trenta cominciarono ad apparire, con una certa 
frequenza, statuti di Compagnie francesi dotate di un altro istituto 
provvisto di funzioni di controllo e concorrente con quello censorio, i 
commissaires aux comptes. 
I soci, qualora lo ritenessero opportuno, potevano richiedere da costoro 
un esame dei risultati di bilancio più approfondito di quello che 
l’assemblea poteva compiere. 
Nelle sue primi apparizioni l’istituto era teso a realizzare perciò una certa 
qual forma di integrazione del potere di controllo, ordinariamente 
espletato dagli azionisti attraverso l’approvazione del bilancio. 
Si spiega così la libera determinazione dell’assemblea circa la 
costituzione dei commissaires aux comptes e la peculiarità della loro 
funzione, limitata alla verifica contabile. 
Con l’approssimarsi della metà del XIX° secolo la verifica successiva 
lasciò il posto, nei testi statutari, ad un controllo svolto prima (e in 
funzione) dell’assemblea sociale. 
La metà degli anni cinquanta rappresentò, per il diritto societario francese, 
il momento di avvio di una profonda revisione normativa, come del resto 
avveniva in buona parte dei paesi europei. 
 17
Nel 1862 il Regno Unito si era dotato di una legge (Companies Act) che 
aveva sostituito all’autorizzazione discrezionale dell’autorità statale un 
moderno procedimento basato su più adeguate forme di pubblicità. Inoltre 
venivano preposti al controllo societario uno o più auditors, figure 
assimilabili ai commisaries aux comptes. 
Gli auditors avevano infatti compiti di verificazione contabile, da eseguire 
in via preventiva rispetto all’assemblea generale. 
Anche il Belgio nel 1865, per quanto riguarda la normativa societaria ed in 
particolare il controllo sulle anonime, si avvicinava alla cultura francese e 
anglosassone, accogliendo però solo nel 1873 un modello molto simile a 
quello francese, con l’istituzione dei commissari di sorveglianza, ai quali 
spettava il diritto di prendere visione delle scritture contabili in qualsiasi 
momento ed incombeva l’obbligo di prestare una cauzione pari a quella 
degli amministratori.
17
 
Quanto ai paesi tedeschi, mantenevano ancora alla metà del secolo 
l’autorizzazione governativa che rendeva facoltativa la nomina di un 
organo interno di controllo. 
A differenza degli organi di controllo precedentemente indicati, questi 
assumevano compiti di sorveglianza generale sulla vita della società, 
piuttosto che quelli di stretta verificazione contabile.
18
 
                                                           
17
 Sono queste le due differenze sostanziali che li distingueva dai commisaires del 1867. 
18
 Stobbe : Geschichte der deutschen Rechtsquellen, II, 1984, 492 ss. 
 18
Gli anni sessanta rappresentarono per buona parte degli Stati europei il 
momento in cui, attraverso il ripudio degli istituti dell’autorizzazione e del 
controllo governativo, il diritto societario si indirizzava verso soluzioni di 
più larga autonomia e di affermazione del principio della libertà di 
associazione economica.