La cooperazione transfrontaliera nell'area mediterranea. Da INTERREG all'obiettivo “Cooperazione Territoriale Europea''

  
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il Progetto LAB.net, finanziato proprio all’interno del PIC 
INETRREG IIIA, che ha visto coinvolte, oltre la Sardegna e la 
Corsica, anche la Toscana, con l’Isola d’Elba, progetto che ha 
ricevuto importanti riconoscimenti sia a livello nazionale ed 
europeo che internazionale, e che potrebbe avere importanti 
sviluppi con la programmazione in corso proprio all’interno del PO 
Marittimo. 
  
6 
1. LA COOPERAZIONE TRANSFRONTALIERA 
 
1.1 Nozione di cooperazione transfrontaliera 
 
La cooperazione transfrontaliera è un campo degli studi giuridici 
relativamente nuovo che si è sviluppato principalmente in Europa 
grazie anche all’azione incisiva e alle politiche condotte nell’ambito 
del processo di integrazione europea. 
L’Unione Europea, infatti, attribuisce alla cooperazione 
transfrontaliera un’importanza particolare poiché essa è in grado 
di perseguire un duplice obiettivo: l’eliminazione delle frontiere 
interne all’Unione stessa, permettendo così di realizzare l’obiettivo 
principale della creazione di uno spazio unico europeo, e, d’altro 
lato, stabilire ai propri confini una fascia di “Paesi amici”, con i 
quali intrattenere rapporti di collaborazione per la creazione di 
vaste zone di prosperità e di pace. 
La cooperazione transfrontaliera è una pratica di collaborazione 
territoriale tra regioni geografiche, determinata da due peculiarità 
fondamentali, la prima delle quali ha un carattere di tipo geografico 
dato dalla necessità che i territori che partecipano a tale attività di 
cooperazione siano confinanti, ma appartenenti ad almeno due 
Stati differenti; la seconda caratteristica è data dalla condivisione 
di problematiche simili che interessano le popolazioni che si 
trovano a vivere e ad operare a cavallo della frontiera. 
Col termine “frontiera” si indica una linea ideale di demarcazione 
tra due Stati, sia essa terrena o marittima, che suddivide due 
territori, spesso caratterizzati da omogeneità geografiche e spesso 
anche economico-sociali, dal punto di vista amministrativo e 
legislativo. 
Le frontiere, dunque, si sono talvolta trovate a separare luoghi 
che, in precedenza, erano per loro natura una unità culturale, 
sociologica ed economica. 
  
7 
La cooperazione transfrontaliera permette, pertanto, di ritrovare 
questa unità originaria, artificialmente violata dalle linee di frontiera 
imposte dagli Stati in un determinato periodo storico, attraverso il 
perseguimento di obiettivi comuni. 
Il maggiore interesse mostrato negli ultimi decenni nei confronti 
della cooperazione territoriale in generale, e della cooperazione 
transfrontaliera in particolare, ha a che fare con due fenomeni che 
interessano il sistema economico e sociale globale della nostra 
epoca.  
Da un lato vi è la crescente globalizzazione che, nel corso degli 
ultimi decenni, ha spinto gli Stati a forme di collaborazione sempre 
più strette, sia attraverso la creazione di organismi internazionali a 
vocazione universale (quali ad esempio le Nazioni Unite e gli 
organismi ad essa collegate), sia attraverso forme di associazione 
più ristretta, cui gli Stati possono aderire, ad esempio, in virtù del 
possesso di determinate caratteristiche oggettive, quali quelle di 
natura geografica (come ad esempio l’Unione Europea, l’Unione 
degli Stati Africani, etc.). 
In secondo luogo, assistiamo al fenomeno della glocalizzazione
1
, 
legato al maggior riconoscimento delle particolarità locali, che 
porta via via a un accresciuto ruolo delle entità territoriali che 
compongono gli Stati e che, per certi versi sembrerebbe essere in 
controtendenza rispetto a quello della globalizzazione, ma che, 
invece, si pone in assoluta sintonia con esso. 
In modo particolare, se si focalizza l’attenzione sulla storia 
dell’integrazione europea nel suo complesso, e su quella dei 
singoli Stati Membri, emerge chiaramente che il fenomeno di 
delocalizzazione delle competenze prima saldamente nelle mani 
del potere centrale, si fa via via più intenso portando a un maggior 
                                                
1
Per una definizione concettuale del termine ”glocalizzazione”, si rimanda a: Bauman Zygmunt, 
Globalizzazione e glocalizzazione, Armando Editore, 2005 
  
8 
ruolo delle entità locali nella partecipazione alla gestione del 
proprio territorio. 
La globalizzazione dei mercati ha svolto, dunque, un ruolo 
fondamentale nell’enfatizzare, da un lato, l’importanza del 
radicamento territoriale e dall’altro nel ridurre la capacità dello 
Stato nel controllare tutti i processi che avvengono al suo interno, 
con il conseguente rafforzamento del ruolo delle Regioni
2
. 
A partire dagli Anni Ottanta, le autonomie territoriali assumono un 
ruolo sempre maggiore nella definizione delle politiche territoriali e 
nella gestione del proprio territorio. 
Ciò avviene anche in virtù di due importanti atti che vengono 
elaborati in seno al Consiglio d’Europa: la Convenzione di Madrid 
del 1980
3
 e la Carta Europea delle Autonomie locali del 1985. 
La Convenzione di Madrid, in particolare, rappresenta, ancora 
oggi, la principale base giuridica della cooperazione 
transfrontaliera e tratteggia, inoltre, la definizione più condivisa di 
tale attività, affermando che si considera “cooperazione 
transfrontaliera” ogni comune progetto che miri a rafforzare e a 
sviluppare i rapporti di vicinato tra collettività o autorità territoriali 
dipendenti da due o da più Parti contraenti, nonché la conclusione 
di accordi e intese utili a tal fine (art. 2, Convenzione di Madrid, 
1980). 
                                                
2
 Raffaele Caso, Il ruolo internazionale delle Regioni: il contributo della Ue, in ISPI Policy Brief n. 
68/2007 
3
 Convenzione Quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività territoriali o 
autonomie locali, firmata a Madrid il 21.05.1980, ratificata in Italia con l. n. 948 del 19.11.1984 
  
9 
1.2 La Convenzione di Madrid del 1980 e la sua 
applicazione in Italia 
 
Il processo che ha condotto alla firma della Convenzione di Madrid 
prese il suo avvio nel settembre 1966 quando l’Assemblea 
Parlamentare del Consiglio d’Europa adottò la Raccomandazione 
n. 470
4
 relativa alla cooperazione tra le autorità locali, nella quale 
si dava mandato al Comitato dei Ministri affinché procedesse 
all’elaborazione di una bozza di convenzione europea, da 
elaborasi con l’assistenza di un comitato di esperti sulla base delle 
indicazioni fornite nella raccomandazione stessa. 
A tale richiesta inizialmente non fece seguito alcuna azione da 
parte del Comitato dei Ministri, tuttavia solo qualche anno più tardi 
lo stesso chiese al Congresso dei poteri locali e regionali di 
predisporre uno studio sulla cooperazione tra le autorità locali 
nelle regioni frontaliere. 
Tale studio, venne esaminato nel febbraio del 1974 e fu solo allora 
che il Comitato dei Ministri adottò una nuova risoluzione sulla 
cooperazione tra le comunità locali nelle aree di frontiera
5
, 
all’interno della quale si auspicava, tra le altre cose, di promuovere 
la cooperazione tra le autorità locali in alcuni specifici settori, 
introdurre all’interno delle legislazioni nazionali i meccanismi 
necessari per favorire la cooperazione transfrontaliera tra le 
autorità locali e rendere più flessibili i procedimenti amministrativi, 
agevolare l’insediamento di comitati regionali transfrontalieri, 
nonché fornire le entità locali degli strumenti appropriati per 
favorire la cooperazione transfrontaliera. 
                                                
4
 Recommendation no 470 (1966) adopted by the Parliamentary Assembly, Draft Convention on 
European co-operation between local authorities 
5
 Resolution no 74 (8) adopted by the Committee of Misnisters on co-operation between local 
communities In frontier areas 
  
10 
La predisposizione della convenzione fu proposta nel 1975 e fu 
supportata da una serie di Raccomandazioni dell’Assemblea 
Parlamentare
6
 e della Conferenza delle autorità locali e regionali
7
. 
La prima bozza fu sottoposta all’attenzione del Comitato dei 
Ministri nel marzo del 1977, ma per giungere alla stesura definitiva 
del testo fu necessario trovare un accordo su diversi punti, 
soprattutto in relazione alla forza giuridica degli schemi di accordo 
che si decise di allegare alla convenzione stessa e che di essa 
costituiscono parte integrante. 
Dopo averne approvato il testo, il Comitato dei Ministri chiese 
all’Assemblea Parlamentare di pronunciarsi in merito, e fu con il 
parere n. 96 del 1979
8
 che tale organo manifestò entusiasmo per il 
raggiungimento dell’accordo sul testo e diede il suo pieno 
appoggio alla proposta di Convenzione che, secondo la sua 
opinione, avrebbe posto importanti basi per una nuova dottrina nel 
diritto internazionale in relazione al governo delle relazioni 
transfrontaliere. 
Con lo stesso parere, inoltre, l’Assemblea Parlamentare chiese al 
Comitato dei Ministri di adoperarsi su alcune questioni: 
innanzitutto chiese di far circolare le informazioni sulla 
cooperazione transfrontaliera tra gli Stati membri e le autorità 
locali e regionali, inoltre, chiese espressamente che, entro tre 
anni, si giungesse all’adozione di un protocollo aggiuntivo 
all’interno del quale fosse chiaramente riconosciuto il diritto delle 
                                                
6 
Raccomandazione n. 784 (1976), Conclusions of the 2nd European Symposium on Frontier 
Regions (Innsbruck, 11-13 September 1975) e Raccomandazione n. 802 (1977), Regional planning 
in Europe - conclusions of the European Conference of Ministers responsible for Regional Planning 
(Bari, 21-23 October 1976) and the Conference of European Ministers responsible for Local 
Government (Athens, 25-27 November 1976) 
7 
Resolution no 90 (1977) on frontier regions and action of the European Ministers responsible for 
Local Government 
8
 Opinion No. 96 (1979) on the draft European Outline Convention on Transfrontier Co-operation 
between Territorial Communities or Authorities 
  
11 
autorità e delle comunità territoriali a instaurare pratiche di 
cooperazione transfrontaliera. 
Alla luce di quanto espresso dall’organo parlamentare del 
Consiglio d’Europa, il Comitato dei Ministri decise di aprire la 
Convenzione alla firma e lo fece in occasione della IV Conferenza 
dei Ministri responsabili per il governo locale, tenutasi a Madrid tra 
il 23 e il 25 maggio 1980. 
Essa, a tutt’oggi
9
, è stata ratificata da 36 Stati e sono solamente 
due quelli che, nonostante abbiano apposto la propria firma, non 
hanno successivamente provveduto a ratificarla: si tratta 
dell’Islanda e di Malta. 
La Convenzione di Madrid non solo fornisce, come detto sopra, la 
definizione maggiormente condivisa del concetto di cooperazione 
transfrontaliera, ma rappresenta, ancora oggi, a quasi trent’anni 
dalla sua firma, il solo strumento giuridico multilaterale relativo a 
tale argomento. 
Il testo si compone di soli 12 articoli a cui si aggiungono 25 schemi 
di accordi: 9 schemi relativi agli accordi interstatali che, in base 
all’art. 3. comma 1, possono essere utilizzati quali esempi al fine di 
definire con maggior dettaglio i campi di applicazione della 
cooperazione, e 16 schemi relativi ai rapporti tra le autorità locali. 
La Convenzione fornisce una serie di indicazioni esemplificative e 
non vincolanti circa i contenuti e le forme della cooperazione 
transfrontaliera, rinviando alla sede bilaterale la definizione degli 
ambiti di tale cooperazione, sulla base delle esigenze e delle 
competenze degli enti locali di ciascuno degli Stati che sono parti 
contraenti della Convenzione stessa. 
In modo particolare, introduce in capo alle Parti contraenti una 
serie di obblighi generali, di natura programmatica e talvolta dal 
contenuto piuttosto vago. 
                                                
9
 Dati al 25.11.2008, sul sito www.coe.int 
  
12 
Gli obiettivi fondamentali sono quelli di facilitare ed incoraggiare la 
cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali 
in materie quali lo sviluppo regionale urbano e rurale, la protezione 
dell’ambiente, il miglioramento delle infrastrutture e dei servizi 
offerti ai cittadini e l’aiuto reciproco in caso di sinistri, al fine di 
realizzare una più stretta unione tra le Parti contraenti e 
promuovere la cooperazione tra esse. 
Tali obiettivi sono perseguiti attraverso la conclusione di accordi e 
intese, che devono essere stipulate nel rispetto delle norme 
dell’ordinamento interno di ciascuna parte. 
Quindi, ciascuna Parte contraente si impegna ad agevolare e 
promuovere la cooperazione transfrontaliera tra le collettività 
territoriali e a promuovere la conclusione di accordi e intese che si 
rendano necessari a tal fine (art. 1), nonché ad adoperarsi per 
risolvere le difficoltà di ordine giuridico, amministrativo o tecnico 
che possano in qualche modo ostacolare lo sviluppo e il buon 
funzionamento della cooperazione transfrontaliera (art. 4). 
Ulteriori disposizioni impegnano genericamente le Parti contraenti 
ad agevolare le iniziative delle collettività territoriali che prendano 
in considerazione gli schemi di intesa già citati e previsti dall’art. 3 
della Convenzione. 
Gli ambiti di riferimento degli schemi, a titolo esemplificativo, sono 
relativi a: 
- creazione di gruppi di concertazione; 
- creazione di associazioni di diritto privato; 
- contratto di fornitura e prestazione di servizi; 
- cooperazione intercomunale in materia di gestione del 
territorio; 
- creazione di parchi; 
- protezione civile; 
- scuole;