La cooperazione tra le forze di polizia degli Stati membri dell'Unione Europea: un'indagine investigativa condotta da Carabinieri e Guardia Civil spagnola

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Le immagini istituzionali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia Civil sono 
state utilizzate in seguito al permesso scritto e/o orale ottenuto rispettivamente 
dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri di Roma e dalla VII Zona de la 
Guardia Civil de Cataluña di Barcellona. 
A rendere il lavoro più completo il lettore troverà in appendice alcuni cenni 
storici relativi all’Arma dei Carabinieri e alla Guardia Civil. Per le due sezioni non 
si è voluto entrare nel dettaglio, dato che il presente elaborato si propone di 
acquisire un valore più giuridico che storico.  
Come ultima parte comparirà una copia della corrispondenza tenuta con le 
varie istituzioni al fine di ottenere i permessi per l’utilizzo del materiale contenuto 
nel presente scritto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
1. COOPERAZIONE DI POLIZIA E GIUDIZIARIA IN 
MATERIA PENALE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
(sopra) Angelo Comolli, La Giustizia, Cartone preparatiorio per l’affresco del Palazzo di Giustizia di Varese, 1930 
 
1.1. IL TRATTATO DI MAASTRICHT 
lla base di quella che oggi risulta essere una sempre più efficiente 
cooperazione delle forze di polizia, e non solo, presenti nei vari Stati 
membri dell’Unione Europea, si trova il Trattato di Maastricht. 
Esso, altresì conosciuto come Trattato sull’Unione Europea (TUE), rappresentò, fin 
dal momento della sua ideazione, una tappa importante nella storia dell’Unione Europea 
e, più nello specifico, nell’ambito legato alle relazioni esistenti tra gli Stati membri 
dell’Europa e agli Stati al di fuori del suo territorio. L’effettiva validità del TUE è da 
riportarsi al 1° novembre 1993, nonostante fosse già stato approvato in data 7 febbraio 
1992. 
Il percorso per la sua entrata in vigore non fu facile, bensì fu il risultato di una 
serie di ratifiche apportate nel corso del tempo da Belgio, Grecia, Irlanda, Italia, 
Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Spagna, e dalla presenza di dissensi in altri Paesi.   
Il testo che concorre alla formazione del Trattato presenta l’Unione Europea 
come una struttura retta da tre pilastri così identificati: 
1° pilastro: il carattere comunitario, regolato da tutti gli elementi legislativi 
contenuti in tutti i trattati che hanno concorso all’istituzione delle Comunità Europee; 
2° pilastro: la PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune), che vede il 
riferimento normativo al titolo V del TUE; 
3° pilastro: la CGAI (Cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari 
Interni), le cui disposizioni sono enunciate al titolo VI del TUE. Questo pilastro sarà 
successivamente e radicalmente modificato con il Trattato di Amsterdam e assumerà il 
nome di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. 
Una tale tripartizione legislativa ha avuto come conseguenza la presenza di una 
doppia accortezza relativamente al campo d’azione degli Stati membri. Più nello 
specifico tutto ciò che riguarda il primo pilastro deve avere alla base le disposizioni 
previste dai trattati,  pertanto gli Stati non possono operare al di fuori di esse. Al 
contrario, per quanto riguarda il secondo e il terzo pilastro, i Paesi dell’Unione Europea 
sono chiamati a cooperare gli uni con gli altri partendo da decisioni interne.  
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Dal punto di vista strutturale, il Trattato sull’Unione Europea presenta il seguente 
schema: 
TITOLO I: Disposizioni Comuni. In questa prima parte viene messa in risalto 
l’importanza di una collaborazione tra i vari stati dal punto di vista economico, sociale, 
della giustizia, della politica estera e della sicurezza. 
TITOLO II: Disposizioni che modificano il Trattato che istituisce la 
Comunità Economica Europea per creare la Comunità Europea. Come suggerisce 
il titolo stesso, in questa sezione si apporta un importantissimo cambiamento. Il Trattato 
che istituisce la CEE si modifica nel trattato che istituisce la CE, questo significa che 
non è più solo l’aspetto economico a essere preso in considerazione, bensì anche quello 
della cittadinanza europea, culturale, dell’educazione, industriale, monetario, sanitario e 
sussidiario, nonché una dilatazione delle responsabilità del Parlamento Europeo. 
TITOLO III: Disposizioni che modificano il Trattato che istituisce la 
Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio. In questa parte vengono apportate le 
stesse modifiche considerate per il Trattato CEE.  
TITOLO IV: Disposizioni che modificano il Trattato che istituisce la 
Comunità Europea dell’Energia Atomica. Anche in questo caso sono stati attuati gli 
stessi cambiamenti apportati al Trattato CEE. 
TITOLO V: Disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune. 
Nonostante questa parte rappresenti una delle principali innovazioni del TUE, essa non 
comporta alcun cambiamento per i testi istituenti le Comunità Europee, bensì mette in 
evidenza l’importanza di una collaborazione tra i vari Stati al fine di offrire un territorio 
sicuro e pacifico ai propri cittadini. 
TITOLO VI: Disposizioni relative alla cooperazione nei settori della 
giustizia e degli affari interni. Grazie al Titolo VI si compiono grandi passi nel settore 
della cooperazione in materia penale e uno dei più importanti è quello relativo 
all’istituzione dell’Europol, cioè un Ufficio Europeo di Polizia. La creazione di una tale 
istituzione ha permesso una maggiore analisi e un maggiore controllo di tutti gli aspetti 
legati alla sicurezza e alla giustizia all’interno del territorio della Comunità Europea. 
TITOLO VII: Disposizioni su una cooperazione rafforzata. Titolo non 
previsto dal testo iniziale del Trattato di Maastricht, è stato inserito con il Trattato di 
Amsterdam. Esso dispone che alcuni tra gli Stati membri possano agire 
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indipendentemente in alcune decisioni politiche, nel caso in cui non si raggiungesse 
l’unanimità. 
TITOLO VIII: Disposizioni finali.  In questa parte del TUE vi sono due punti 
importanti da ricordare. Il primo descrive la prassi che gli Stati devono seguire per 
entrare a far parte dell’Unione Europea, il secondo convoca una Conferenza 
Intergovernativa (CIG) che successivamente porterà all’istituzione del Trattato di 
Amsterdam. 
 
1.2. IL TRATTATO DI AMSTERDAM 
ome già anticipato nella breve esplicazione del Titolo VIII del Trattato 
sull’Unione Europea, il Trattato di Amsterdam è stato il frutto di una 
Conferenza Intergovernativa (CIG) che ha operato nei mesi compresi 
tra il marzo del 1996 e il giugno del 1997. Entrato in vigore il 1° maggio 1999, esso fu 
ufficialmente approvato il 2 ottobre 1997 da tutti i Capi di Stato e di governo degli Stati 
membri. 
Le principali modifiche apportate al Trattato di Maastricht si riflettono nei 
seguenti punti: 
01. Innovazioni dei pilastri. Con il Trattato di Amsterdam, ognuno dei tre 
pilastri ha subito importanti variazioni. Più in particolare notiamo che il primo pilastro ha 
visto il suo più grande cambiamento e un maggiore interesse in tutto ciò che riguarda il 
settore occupazionale. Agli Stati Membri viene richiesta una maggiore collaborazione 
in questo settore, al fine di garantire ai propri cittadini delle opportunità in più, 
coordinate a livello europeo. Altri mutamenti sono stati apportati al settore 
ambientale, sanitario e tutelare con riferimento particolare ai consumatori.  
Dal punto di vista istituzionale, il primo pilastro vede il Parlamento Europeo 
assumere lo stesso potere legislativo dell’Unione Europea, il voto del Consiglio è per 
un numero maggiore di settori a maggioranza qualificata e non più all’unanimità, il 
Presidente della Commissione fortifica le sue mansioni. 
Il secondo pilastro viene modificato fissando regole più precise relativamente ai 
settori della politica estera, con l’introduzione di metodi comuni ai vari Stati membri. 
Inoltre, viene introdotto il principio dell’astensione costruttiva, al fine di consentire 
un’azione maggiore degli Stati membri, vengono riconsiderati i programmi per le 
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missioni umanitarie, di soccorso e per il mantenimento della pace, infine viene 
istituita una cellula di programmazione politica e di tempestivo allarme, la cui 
funzione è quella di prevenire situazioni di emergenza, soprattutto in quelle zone ad alto 
rischio di conflitti.  
Ma è nel terzo pilastro che si sono visti i maggiori cambiamenti e i migliori risultati. 
In effetti, con il Trattato di Amsterdam molti aspetti legati alla cooperazione giudiziaria 
e degli affari interni sono stati comunitarizzati, trasferiti cioè nel primo pilastro, 
parliamo ad esempio di tutti gli aspetti legati alla libera circolazione delle persone 
all’interno degli Stati membri. Attualmente, rimangono nel terzo pilastro le norme 
relative alla cooperazione giudiziaria in materia penale, alla cooperazione tra le 
forze di polizia e quelle che definiscono reati e sanzioni nei settori della criminalità 
organizzata, del terrorismo e del traffico illecito di stupefacenti. Questa modifica 
ha fatto sì che il Titolo VI del Trattato sull’Unione Europea cambiasse la propria 
dicitura in Disposizioni relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.  
02. Disposizioni su una cooperazione rafforzata. Nonostante le diverse 
necessità temporali dei vari Stati membri per integrarsi gli uni con gli altri, il Trattato di 
Amsterdam ha permesso ai Paesi dell’Unione che si ripropongano di mirare a specifici 
obiettivi comuni, di perseguire i loro obiettivi senza il bisogno del consenso di tutti gli 
altri Stati membri. Questo è un punto importante, in quanto permette a ogni Stato di 
integrarsi con gli altri secondo i propri tempi e partecipando alle attività politiche che 
più gli sono consone. Tale possibilità evita eventuali divari che sarebbero altrimenti 
causati da una pressante e obbligatoria partecipazione a tutte le attività per una 
integrazione comune a tutti gli Stati membri. 
03. Semplificazione dei Trattati. Un altro grande passo compiuto con il Trattato 
di Amsterdam è dato dal fatto che con la sua stesura si sono semplificati e codificati i 
Trattati, omettendo le norme ritenute non più utili e rinumerando gli articoli. Il risultato 
è stato l’ottenimento di un testo del Trattato di Maastricht e del Trattato istitutivo della 
Comunità Europea più comprensibili. 
 
 
 
 
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1.3. IL TRATTATO DI NIZZA 
el Trattato di Amsterdam non si era preso in considerazione il 
fatto che l’Unione tenesse conto di un allargamento del proprio 
territorio e, di conseguenza, delle proprie competenze. L’assenza 
di norme che prevedessero la prassi per l’introduzione dei nuovi Stati, avrebbe 
sicuramente inceppato il meccanismo di integrazione degli stessi. 
Al fine di risolvere questo punto, il 14 febbraio 2000 a Nizza si è riunita una nuova 
Conferenza Intergovernativa, la quale ha apportato le rettifiche indispensabili a un 
allargamento dell’Unione sprovvisto di problemi. 
Durante i giorni di lavoro della CIG si sono presi in considerazione vari aspetti, 
legati soprattutto alle riforme istituzionali, come ad esempio l’estensione a più settori 
del voto a maggioranza qualificata.  
Dopo una lunga serie di trattative, i rappresentanti degli Stati membri firmano la 
versione definitiva del Trattato di Nizza in data 26 febbraio 2001 ed entrerà in vigore 
il 1° febbraio 2003. 
Con il nuovo Trattato sono state messe a punto modifiche indispensabili per 
l’entrata di nuovi Stati, e più in particolare si è arrivati a decidere tra le altre cose che: 
- I rappresentanti degli Stati membri verranno ripartiti diversamente tra i vari 
organi comunitari e le istituzioni; 
- I seggi dei rappresentanti degli Stati membri al Consiglio verranno suddivisi 
secondo un nuovo calcolo dei voti;  
- Il Presidente della Commissione Europea avrà il potere di dirigere il Collegio, 
decidendone la struttura, nominando i vicepresidenti e potendo sollecitare la 
destituzione di un Commissario; 
- Il Tribunale di Primo Grado estende la propria autorità a materie che prima 
erano di esclusiva pertinenza della Corte. 
- Viene introdotta la procedura di preavviso, attraverso la quale il Consiglio può 
indirizzare delle raccomandazioni allo Stato interessato, prima di prendere 
provvedimenti in modo decisivo. 
- Viene soppresso il diritto di veto, con la conseguente semplificazione delle 
procedure per una cooperazione rafforzata.  
 
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1.4. LA COOPERAZIONE DELLE FORZE DI POLIZIA NEGLI STATI MEMBRI 
DELL’UNIONE  EUROPEA: LA BASE LEGISLATIVA 
iù sopra si è visto che nel Trattato di Maastricht, con le opportune 
modifiche apportate dal Trattato di Amsterdam, il Titolo VI 
disciplina la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. 
Oltre a esprimere la volontà di una più intensa cooperazione tra le 
varie forze di polizia dei vari Stati membri, lo stesso indica l’intenzione di sopprimere i 
controlli frontalieri permettendo così una maggiore facilità di spostamento dei cittadini 
all’interno del territorio europeo. 
Nell’art. K1 dell’orginario Trattato di Maastricht si legge: “Ai fini della 
realizzazione degli obiettivi dell’Unione, in particolare della libera circolazione delle persone, fatte salve 
le competenze della Comunità europea, gli Stati membri considerano questioni di interesse comune i 
seguenti settori: 
1) la politica di asilo; 
2) le norme che disciplinano l’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri da parte 
delle persone e l’espletamento dei relativi controlli; 
3) la politica d’immigrazione e la politica da seguire nei confronti dei cittadini dei paesi terzi; 
a) le condizioni di entrata e circolazione dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli 
Stati membri; 
b) le condizioni di soggiorno dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati 
membri, compresi con il ricongiungimento delle famiglie e l’accesso all’occupazione; 
c) la lotta contro l’immigrazione, il soggiorno e il lavoro irregolari di cittadini dei paesi 
terzi nel territorio degli Stati membri; 
4) la lotta contro la tossicodipendenza, nella misura in cui questo settore non sia già 
contemplato dai punti 7), 8) e 9); 
5) la lotta contro la frode su scala internazionale, nella misura in cui questo settore non sia già 
contemplato dai punti 7), 8) e 9); 
6) la cooperazione giudiziaria in materia civile; 
7) la cooperazione giudiziaria in materia penale; 
8) la cooperazione doganale; 
9) la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico 
illecito di droga e altre forme gravi di criminalità internazionale, compresi, se necessario, 
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taluni aspetti di cooperazione doganale, in connessione con l’organizzazione a livello 
dell’Unione di un sistema di scambio di informazioni in seno ad un Ufficio europeo di 
polizia (Europol). 
Come si può vedere l’articolo sopra esposto presenta in modo dettagliato i campi 
d’azione della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Tutti questi punti, 
con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, hanno assunto il carattere di 
impegno comunitario, tutti gli Stati membri, cioè sono sollecitati a collaborare per 
garantire il rispetto delle disposizioni suddette. La conseguenza che ne deriva è che il 
terzo pilastro è ora esclusivamente formato dalle “Disposizioni sulla cooperazione di 
polizia e giudiziaria in materia penale”. 
 
1.5. GLI OBIETTIVI DELL’UNIONE EUROPEA 
atte salve le competenze della Comunità europea, l’obiettivo che l’Unione si 
prefigge è fornire ai cittadini un livello di sicurezza in uno spazio di libertà, 
sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un’azione in comune 
nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo reprimendo il 
razzismo e la xenofobia. 
Tale obiettivo è perseguito prevenendo e reprimendo la criminalità, organizzata o di altro tipo, in 
particolare il terrorismo, la tratta degli esseri umani ed i reati contro i minori, il traffico illecito di droga 
e di armi, la corruzione e la frode, mediante: 
- una più stretta cooperazione fra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità 
competenti degli Stati membri, sia direttamente che tramite l’Ufficio europeo di polizia 
(Europol), a norma degli articoli 30 e 32; 
- una più stretta cooperazione tra le autorità giudiziarie e altre autorità competenti degli Stati 
membri, a norma degli articoli 31, lettere a)-d), e 32; 
- il riavvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale, a 
norma dell’articolo 31, lettera e). 
Il testo sopra presentato è quello contenuto nell’art. 30 (ex K2) del TUE. Come 
possiamo notare, per garantire una la maggiore sicurezza possibile ai cittadini 
appartenenti all’Unione Europea, le disposizioni prevedono che si adottino tutte le 
misure di sicurezza e cooperazione necessarie alla profilassi e alla soffocamento di una 
qualsiasi attività illecita. 
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