49
CAPITOLO SECONDO – Lo spazio giuridico europeo: spazio di
Libertà, Sicurezza e Giustizia.
1 Premessa: i requisiti degli Stati per riunificarsi.
1
Principi fondamentali
e fini.
Allo stato attuale, ogni Paese europeo che applica i principi di libertà,
democrazia, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, e Stato di
diritto, ha facoltà di presentare domanda di adesione all‟Unione Europea. Il
Trattato sull‟Unione Europea definisce i requisiti essenziali all‟art. 6 e la relativa
procedura all‟art. 49.
La presentazione della candidatura per l‟adesione rappresenta l‟inizio ufficiale di
un processo che richiede lunghi tempi e regole rigorose, tuttavia tale attivazione
formale presuppone la preesistenza di una consolidata relazione bilaterale del
Paese candidato con l‟Unione. I tempi necessari alla conclusione del complesso
iter che si instaura in tal modo dovrebbero dipendere esclusivamente dai
progressi compiuti dal Paese verso la realizzazione degli obiettivi comuni.
La candidatura viene sottoposta al Consiglio mentre la Commissione europea
esprime un parere formale sul Paese candidato ed il Consiglio decide se
accettarne la candidatura. Non appena il Consiglio adotta all‟unanimità un
mandato negoziale, vengono ufficialmente avviati i negoziati tra il Paese
candidato e tutti gli Stati membri. Questo percorso, come dimostrato anche dai
casi di vari paesi (Cipro, Turchia, Croazia e altri paesi dei Balcani Occidentali),
non è un automatismo
2
ed il Paese richiedente dovrà soddisfare alcuni criteri
fondamentali prima che possano essere avviati i negoziati
3
.
1
Cfr. pag 3
2
i negoziati ruoteranno in particolare sulla definizione dei periodi transitori da concedere al candidato per
adeguarsi ai requisiti richiesti (cfr. MENGOZZI P., Istituzioni di diritto comunitario e dell‟Unione
Europea, Padova, 2003, pag. 9)
3
http://ec.europa.eu
50
Tali criteri (c.d. criteri di Copenaghen
4
) vengono fissati dal vertice europeo del
dicembre 1993 e richiedono agli Stati candidati la presenza di istituzioni stabili
che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell‟uomo, il rispetto
delle minoranze e la loro tutela (criterio politico); l‟esistenza di un‟economia di
mercato funzionante e la capacità di far fronte alle forze di mercato e alla
pressione concorrenziale all‟interno dell‟Unione (criterio economico); la capacità
di far fronte agli obblighi derivanti dall‟adesione e di realizzare gli obiettivi
dell‟unione politica, economica e monetaria (criterio dell‟acquis comunitario).
Sarà necessario che il Paese candidato sia in grado di applicare la normativa
comunitaria e che abbia creato le condizioni d‟integrazione adattando le proprie
strutture amministrative nazionali.
Ad esempio, per i negoziati avviati nel 1997 e nel 1999 per l‟adesione dei paesi
appartenenti all‟ex “blocco sovietico” unitamente a Cipro e Malta, si sono
adottati due principi di fondo: gli “own merits”, che considera i meriti propri
degli Stati per gli sforzi e i risultati nella soddisfazione dei criteri e il “catching
up”, ossia il tempo di recupero concesso a quei paesi che hanno iniziato i
negoziati con ritardo al fine di farli partecipare compiutamente al processo di
integrazione.
L‟U.E. deve essere inoltre
5
in grado di integrare i nuovi membri: deve garantire
che le istituzioni ed i processi decisionali mantengano efficacia, affidabilità e
responsabilità; deve essere in condizione, allargandosi a nuovi Stati, di
continuare ad elaborare ed attuare politiche comuni in tutti i settori (profilo
istituzionale); deve essere infine capace di continuare a finanziare le politiche in
modo sostenibile (profilo finanziario).
I requisiti richiesti ai paesi candidati per prendere parte al processo di
riunificazione del continente europeo tracciano chiaramente quelli che sono i
principi che ispirano (o dovrebbero ispirare, secondo una visione dualista che
4
MENGOZZI P., Istituzioni di diritto comunitario e dell‟Unione Europea, Padova, 2003, pag. 8.
5
MENGOZZI P., Istituzioni di diritto comunitario e dell‟Unione Europea, Padova, 2003, pag. 8. (quarto
criterio che incombe sull‟Unione)
51
separa la res cogitans dalla res extensa) la complessa e originale costruzione
dell‟Unione Europea.
La libertà, la democrazia, il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali
e lo Stato di diritto, sono presupposti imprescindibili per l‟Europa “politica” che,
oltre a ribadirne la valenza “morale”, si ancora a tali fondamenti anche a livello
giuridico, riconoscendo nei Trattati i diritti sanciti dalla Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione Europea del 7 dicembre 2000, l‟adesione dell‟U.E. alla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali e le libertà che derivano dalle tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri
6
(art. 6 TUE).
Le società degli Stati membri si caratterizzano per il pluralismo, la non
discriminazione, la tolleranza, la giustizia, la solidarietà e la parità tra uomini e
donne (art. 2 TUE). Tale carattere, quale fattore comune europeo, viene
preservato e tutelato
7
con vari strumenti; oltre ad essere – come sopra descritto -
condizione preliminare per l‟adesione di nuovi membri, il suo deficit può
comportare la sospensione dei diritti di appartenenza di uno Stato all‟Unione, nei
modi e nei termini stabiliti dall‟art. 7 TUE che comprendono, finalmente, il più
diretto coinvolgimento del Parlamento Europeo, chiamato ad esprimere la sua
previa approvazione e la delibera a maggioranza dei quattro quinti dei membri
del Consiglio.
Inoltre, al fine di rendere concreto lo sviluppo di misure idonee a salvaguardare,
all‟interno ed all‟esterno dell‟Unione, tali diritti, mediante il Regolamento
2007/168/CE
8
del 15 febbraio 2007, è stata creata l‟Agenzia dell‟Unione Europea
per i diritti fondamentali (FRA – Fundamental Rights Agency). L‟Agenzia si
prefigge di fornire alle istituzioni europee e alle autorità nazionali competenti
assistenza e consulenza sui diritti fondamentali, nell‟attuazione del diritto
6
Si fa riferimento alla c.d. “tutela multilivello” si veda BALLARINO T., Diritto dell‟Unione Europea,
Padova, 2010, pag. 36.
7
Sui diritti umani nell‟Unione Europea, VALVO A.L., L‟Unione Europea dal Trattato Costituzionale al
Trattato di Lisbona, Roma, 2008, da pag. 267.
8
GUUE L 53 del 22.02.2007, pag. 2.
52
comunitario, nonché di aiutarle ad adottare misure o a definire iniziative
appropriate, raccogliendo, analizzando e diffondendo dati obiettivi ed attendibili,
migliorando la comparabilità e attendibilità dei dati con nuovi metodi e norme,
conducendo e promuovendo ricerche e studi nel campo dei diritti fondamentali,
formulando conclusioni e pareri d‟iniziativa o su richiesta del Parlamento
Europeo, del Consiglio o della Commissione e promuovendo il dialogo con la
società civile per sensibilizzare l‟opinione pubblica ai diritti fondamentali.
Ad ogni modo, si ritiene di non poter omettere di citare il ruolo che gli organismi
giurisdizionali “sopranazionali” (ci si riferisce alla Corte di Giustizia dell‟Unione
Europea) hanno avuto nel permettere che la tutela giuridica di tali diritti e libertà
entrassero formalmente all‟interno dell‟ordinamento comunitario grazie ad un
judicial activism non comune e non riscontrabile in attività di altre Corti
9
.
Ai principi di cui sopra seguono gli obiettivi principali dell‟Unione, enunciati
esplicitamente al primo comma dell‟articolo 3 del Trattato sull‟Unione Europea,
che sono la promozione della pace, dei suoi valori ed il benessere dei suoi popoli;
tali traguardi devono guidare l‟Europa nella definizione e nell‟attuazione di
ognuna delle sue politiche.
Gli obiettivi suddetti, secondo i successivi commi, devono essere perseguiti
unitamente ad ulteriori fini, quali la creazione di un mercato interno nel quale la
concorrenza è libera e non è falsata; lo sviluppo sostenibile, basato su una
crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un'economia sociale
di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al
progresso sociale e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità
dell'ambiente; la promozione del progresso scientifico e tecnologico; la lotta
contro l'esclusione sociale e le discriminazioni, la promozione della giustizia e
della protezione sociale, la parità tra uomini e donne, la solidarietà tra le
generazioni e la tutela dei diritti del minore; la promozione della coesione
economica, sociale e territoriale e della solidarietà tra gli Stati membri.
9
VALVO A.L., L‟Unione Europea dal Trattato Costituzionale al Trattato di Lisbona, Roma, 2008, pag.
278.
53
Inoltre, l'Unione deve rispettare la diversità culturale e linguistica e vigilare sulla
salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo.
L'Unione dovrà garantire la libera circolazione delle persone, delle merci, dei
servizi e dei capitali all'interno dell'Unione (le “quattro libertà") e vieta
rigorosamente qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità.
La tensione verso tali traguardi dovrà assicurare comunque il rispetto dell'identità
nazionale nonché della struttura fondamentale, politica e costituzionale, degli
Stati Membri.
Tra questi fini, particolare rilievo assume il primo che viene enunciato
all‟articolo 3, 2° comma TUE, secondo cui L’Unione offre ai suoi cittadini uno
spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia
assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per
quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la
prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima.
54
2 Lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia
Lo spazio di libertà sicurezza e giustizia è il risultato di uno sforzo di mediazione
tra gli Stati sostenitori dell‟ampliamento del modello di integrazione comunitaria,
oltre l‟ambito economico, macroeconomico e monetario, a settori tipicamente
“politici”, quali la sicurezza interna, e gli Stati sostenitori delle garanzie nazionali
e della preservazione delle rispettive sovranità e così favorevoli al modello della
cooperazione intergovernativa. Ne è derivata una costruzione giuridica molto
articolata, caratterizzata dalla frammentarietà e dalla flessibilità
10
.
Si tratta, comunque, dell‟inizio di concretizzazione
11
e formalizzazione della
proposta formulata già nel 1977 dal Presidente francese Giscard d‟Estaing di
creare uno “spazio giudiziario europeo”.
La struttura si complica ulteriormente per l‟esigenza di garantire la tutela dei
diritti umani e mediare tra il doveroso mantenimento dell‟ordine pubblico e della
sicurezza interna e la necessaria tutela dei diritti umani e di rispetto dei principi
dello Stato di diritto.
Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia è quindi il risultato di un doppio
compromesso: il primo compromesso è tra Stati membri che condividono
l‟aspirazione ad un ampliamento del metodo comunitario a materie non
economiche e quelli che invece sostengono la necessità di procedere in tali settori
con metodo intergovernativo. Il secondo compromesso è quello tra le esigenze
della sicurezza interna e quelle dei diritti dei cittadini dell‟Unione. Da questo
necessario e discontinuo bilanciamento ha origine una disciplina che secondo
alcuni Autori appare deficitaria in termini di unitarietà e coerenza.
12
10
LANZA U., La creazione di uno spazio unico europeo di libertà, sicurezza e giustizia, in ROZO ACUÑA
E. (a cura di), Il mandato di arresto europeo e l‟estradizione, Padova, 2004.
11
Atti parlamentari XIII legislatura, Indagini Conoscitive n. 30, L‟attuazione della Convenzione Europol,
Introduzione, pag. 9.
12
LANZA U., La creazione di uno spazio unico europeo di libertà, sicurezza e giustizia, in ROZO ACUÑA
E. (a cura di), Il mandato di arresto europeo e l‟estradizione, Padova, 2004.
.
55
Cercando di approfondire l‟espressione “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”
ci si imbatte nella pertinente definizione di “spazio” formulata dal Prof. Draetta:
“il termine spazio individua un contesto fisico destinato in astratto a coincidere
con l’insieme dei territori oggetto della sovranità degli Stati membri dell’Unione
(….) questo spazio può subire mutilazioni determinate dalla volontà dello Stato
di sottrarre integralmente o parte del proprio territorio all’efficacia di talune
norme giuridiche oggetto di pattuizione convenzionale
13
”.
Il concetto spaziale emerge nel quadro normativo europeo con il Trattato di
Amsterdam che all‟art. 2 sancisce: ”…conservare e sviluppare l’Unione quale
spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione
delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle
frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la
lotta contro quest’ultima” e trasferisce definitivamente parte delle materie
contemplate nel titolo VI del TUE nel titolo IV del TCE, restringendo l‟ambito
del “terzo pilastro” (Giustizia e Affari Interni) al settore della cooperazione di
polizia e giudiziaria in materia penale
14
.
Con la Dichiarazione di Laeken sul futuro dell‟UE nel dicembre del 2001
l‟Unione diventa: “più democratica, più trasparente e più efficiente”, assegnando
alla Convenzione il compito di rispondere, interalia, alla domanda se e come:
“dare una forma maggiormente integrata alla cooperazione giudiziaria e tra
forze di polizia”. Il Gruppo X è incaricato di esaminare il modo per favorire
l‟effettiva realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia “in tutti i
suoi aspetti”.
15
13
DRAETTA U., PARISI N., Elementi di diritto dell‟Unione europea, Napoli, 2010
14
Ibidem
15
DE GOUTTES B., De l‟espace judiciaire pèmaòl europèen à l‟espace judiciaire pènal pan-europèen,
Parigi, 1992. MUELLER-GRAFF P., The legal basis of the third pillar and its position in the framework
of the Union treaty, in Common market law review, 1994, pp. 493 ss. TEZCAN V.E:, La cooperation dans
les domains de la justice et des affaires intèrieures dans le cadre de l‟Union europèen et le traitè
d‟Amsterdam, in Cahier de droit europèenne, 1998, pp. 662 ss. PICOTTI L. (a cura di ), Possibilità e
limiti di un diritto penale dell‟Unione Europea, Milano, 1999. DE KERCHOVE G., WEYEMBERGH A.,
Vers un espace judiciaire pènàl europèen, Bruxelles, 2000.
56
In realtà il Trattato di Amsterdam non si limita a ridurre il suo ambito materiale
ma altresì ridefinisce e precisa le azioni possibili nei settori della cooperazione di
polizia e giudiziaria penale mediante una puntuale elencazione dei relativi
contenuti agli artt. 30 e 31
16
del Trattato UE. Lo stesso art. 29 del Trattato UE
sancisce: “un livello elevato di sicurezza di un nuovo spazio di libertà, sicurezza
e giustizia, prevedendo e reprimendo la criminalità, organizzata o di altro
tipo”
17
, cercando di fissare: “le norme minime relative agli elementi costitutivi
dei reati e alle sanzioni” per talune fattispecie criminose”.
18
Per quanto riguarda gli atti, l‟azione comune è sostituita da nuove tipologie di atti
di natura vincolante, ossia la Decisione Quadro e la Decisione. La prima è uno
strumento che si avvicina alla direttiva, essendo finalizzata al ravvicinamento
delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri e vincolando gli
16
Ai sensi dell‟art.31 TUE la cooperazione e repressione della criminalità, in particolare del terrorismo,
della tratta di esseri umani, dei reati contro i minori, del traffico illecito di sostanze stupefacenti e dia
armi, della corruzione e della frode. Con il Trattato di modifica si prevede infatti che Eurojust possa
chiedere ad uno Stato membro di avviare un‟inchiesta senza che la richiesta abbia natura vincolante. In
base alla nuova disposizione Eurojust potrà di propria iniziativa avviare indagini penali, tenendo in debito
contro le norme e le pratiche nazionali, come precisato alla dichiarazione n. 21, di proporre alle autorità
nazionali di avviare l‟azione penale, coordinare indagini e azioni condotte dalle autorità competenti. Cfr.
MUNARI F., AMALFITANO C., Il “terzo pilastro” dell‟Unione: Problematiche istituzionali, sviluppi
giurisprudenziali, prospettive, in Diritto Unione europea, 2007, pp.774 ss.
17
CHALMERS D., TOMKINS A., European Union public law, Cambridge, 2007, pp 32 ss. HORSPOOL
M., HUMPHREYS M., European Union law, Oxford, 2006.
18
Allo stesso modo l‟art. 69 H prevede che il Consiglio all‟umanità e previa consultazione del Parlamento
Europeo, stabilisca con riguardo alla cooperazione giudiziaria in materia penale e a quella di polizia le
condizioni e i limiti in base ai quali le autorità competenti degli Stati membri possono operare sul
territorio di un altro Stato in collegamento e d‟intesa con le autorità di quest‟ultimo. Non dimentichiamo
che all‟art. 205, comma 3, par. 3 è aggiunto un nuovo comma con il Trattato di modifica che prevede la
partecipazione di Regno Unito e Irlanda alle valutazioni concernenti l‟attuazione delle politiche
dell‟Unione riguardo allo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Il campo di applicazione del
Protocollo è stato esteso all‟intera parte terza, titolo IV del trattato sul funzionamento, diversamente da
quanto previsto dal Protocollo allegato al Trattato costituzionale che si limitava ad estenderlo alla
cooperazione di polizia con riguardo alle misure di cui all‟at. III-275, par. 2, lett. A, divenuto art. 69 F,
par. 2, lett. 1:”la raccolta, l‟archiviazione, il trattamento, l‟analisi e lo scambio delle pertinenti
informazioni”. Una novità con il Trattato costituzionale è l‟art. 4 bis che precisa che il Protocollo si
applica anche alle misure proposte o adottate con riguardo allo spazio di libertà, sicurezza e di giustizia
per modificare su proposta della Commissione che la non partecipazione del Regno Unito o dell‟ Irlanda
alla versione modificata di una misura in vigore rende l‟applicazione della misura stessa impraticabile per
gli altri Stati membri o per l‟Unione, esortando il Paese interessato a modificare la propria posizione,
ovvero ad effettuare una notifica ai sensi degli artt. 3 o 4, par. 2 comma 1. Ogni decisione viene adottata
dopo che il Consiglio ha esaurientemente dibattuto la questione a maggioranza qualificata degli Stati che
partecipano o hanno partecipato all‟adozione della misura di modifica. Cfr. GABRIELLI C., La
partecipazione del Regno Unito allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in rivista Sud in Europa, 2008,
pp. 33 ss.
57
Stati membri quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle
autorità nazionali in merito alla forma ed ai mezzi. E‟ importante chiarire che le
Decisioni e le Decisioni Quadro sono prive di efficacia diretta volendo pertanto
escludere la possibilità che queste possano essere invocate dai singoli dinnanzi
alle giurisdizioni nazionali.
19
Anche l‟articolo 67 del Trattato CE prevede che per le materie del Titolo IV il
Consiglio deliberi all‟unanimità, su proposta della Commissione o su iniziativa di
uno Stato membro, previa consultazione del Parlamento Europeo
20
. Un
procedimento legislativo che durerà un certo periodo di tempo (5 anni) e dopo la
Commissione dovrà detenere il monopolio dell‟iniziativa legislativa, esaminando
“qualsiasi richiesta formulata da uno Stato membro affinché essa sottoponga
una proposta al Consiglio”. Si è previsto anche che il Consiglio, deliberando
all‟unanimità e previa consultazione del Parlamento, potesse decidere se
assoggettare tutte o alcune delle materie contemplate nel Titolo IV del Trattato
CE alla procedura di codecisione.
Con il Trattato di Nizza, si è previsto il passaggio automatico, al momento della
sua entrata in vigore, alla procedura di codecisione per talune materie soltanto,
mentre per altre detto passaggio è riferito in tempi diversi oppure è subordinato
all‟adozione di determinati atti del Consiglio. Continuando con l‟art. 68 del
Trattato CE
21
si esclude la possibilità per i giudici di merito di ricorrere al
giudice di ultima istanza. Alla Corte è sottratta la competenza di pronunciarsi
sulle misure o decisioni “in materia di mantenimento dell’ordine pubblico e di
salvaguardia della sicurezza interna”
22
. La decisione della Corte non ha effetto
sulle sentenza dei giudici nazionali, passate in giudicato.
19
Cfr. paragrafo 4
20
ADAM R., TIZZANO A., Lineamenti di Diritto dell‟Unione Europea, Torino, 2008.
21
Cfr. Sentenza C-45/03 “Dem‟ Yanenko “del 13 marzo 2001; “Georgescu” C51/03 del 10 giugno 2004;
“Warbecq” C-555/03 del 10 giugno 2004 (non ammissibili).
22
FENNELLY N., The area of freedom, security and justice and the European Court of justice. A personal
view, in the International and comparative law quartertly, 2000, pagg. 10 e ss.
58
Passando alla Costituzione europea, notiamo l‟art. I-3 che contiene l‟elenco degli
obiettivi dell‟Unione che si concentra su: “L’Unione offre ai suoi cittadini uno
spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne”
23
, come
completamento: “del mercato interno nel quale la concorrenza è la libera e non
è falsata”.
24
La parte I, l‟art. I-42 disciplinava: “le disposizioni particolari
relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia”
25
le quali indicano i tre
strumenti fondamentali che concorrono e realizzare l‟ambizioso fine in
questione. Con questo modo un nuovo meccanismo di controllo di carattere
politico è stato inserito nella disciplina dello spazio, oltre a quello giurisdizionale
costituito dalla procedura d‟infrazione. Si tratta della “valutazione reciproca” o
“valutazione oggettiva e imparziale” dell‟attuazione da parte delle autorità degli
Stati membri, delle politiche dell‟Unione nelle materie dello spazio. Detto
meccanismo stava per favorire la piena applicazione del principio di
riconoscimento reciproco. In collaborazione con la Commissione e ad una
valutazione oggettiva e imparziale da parte delle autorità degli Stati membri,
delle politiche dell‟Unione nelle materie dello spazio si procede un meccanismo
destinato “a favorire la piena applicazione del principio di riconoscimento
reciproco”. In particolare nella cooperazione giudiziaria in materia penale,
26
23
LABAYLE H., Un espace de libertè de sècurité et de justice, in Revue trimestrielle de droit europèèn,
1997, pp. 814 ss. BRIBOSIA E., Libertè, sècuritè et justice: l‟imbroglio d‟un nouvel space, in Revue du
marchè inique europèèn, 1998, pp.28 ss. MONAR J., Justice and home affaire in the treaty of Amsterdam:
Reform at the price of fragmentation, in European law review, 1998, pp.321 ss. MAGRINI P.,
L‟evoluzione delle politiche europee nel settore della giustizia e degli affari interni: da Schengen a
Tampere via Amsterdam, in Diritto pubblico comparato ed europeo, Torino, 2000, pp. 1818 ss. PEERS,
S., Justice and home affaire: Decision making after Amsterdam, in European law reviw, 2000, pp. 184 ss.
GUILD E., An area of freedom security and justice: five years after its cration, in European law journal,
2004, pp. 148 ss. WALKER N.,, Europe‟s area of freedom, security and justice, Oxford, 2004. GARCIA S.,
L‟emergence d‟un espace europèen de libertè, e sècuritè et de justice, Bruxelles, 2005. KUIJPER P.J.,
The evolution of the third pillar from Maastricht to the European constitution: Institutional aspect, in
Common market law review, 2004, pp. 610 ss.
24
COLUCCI M., SICA S., (a cura di), L‟Unione Europea. Principi. Istituzioni. Politiche. Costituzione,
Bologna, 2004.
25
CAGGIANO, L‟evoluzione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nella prospettiva dell‟Unione
basata sul diritto, in Studi sull‟integrazione europea, Varese, 2007, pp. 336 ss.
26
CULLEN P.S., JUND S., Criminal justice co-operation in the European Union after Tampere, Colonia,
2002. DE KERCHOVE G., WEYEMBERGH A., L‟espace pènàl europèen: enjeux et perspectives,
Bruxelles, 2002. JIMENO BULNES M., European judicial cooperation in criminal matters, in European
law journal, 2003, pp. 614 ss. MOORE, CHIAVARIO, Police and judical co-operation in the European
59
l‟umanità è prevista per l‟ampliamento delle sfere di criminalità e degli elementi
specifici della procedura penale, rispetto ai quali il Consiglio può stabilire norme
minime oltre al ravvicinamento delle legislazioni penali degli Stati membri,
nonché per l‟istituzione della procedura europea (art. III-274)
27
.
Secondo gli artt. I-270 e III-271 ciascun membro del Consiglio può sospendere la
procedura legislativa quando ritiene che un progetto di legge quadro: “incida su
aspetti fondamentali del suo ordinamento giudiziario penale” (c.d. emergency
brake).
28
La Costituzione europea ha cercato di rafforzare le funzioni di
partecipazione e di controllo democratico degli organi parlamentari sia nazionali
che europeo. Il Parlamento Europeo diviene colegislatore in tutti i settori nei
quali la Costituzione prevede l‟adozione da parte del Consiglio di leggi europee e
di leggi quadro europee alla maggioranza qualificata secondo la procedura
legislativa ordinaria. La Costituzione abolisce anche il sistema di deroghe
inserito sia nel primo che nel terzo pilastro (art. 35) e ha sancito la piena
Union, Cambridge 2004. PEERS S, Mutual recognition and criminal law in the European Union : has the
Council got it wrong?, in Common market law review, 2006, pp. 5 ss. MOREILLON L., WILLI-JAYET A.,
Cooperation judiciaire penale dans l‟Union europèen, Genève, Bruxelles, Paris, 2005.
27
Per quanto attiene al diritto penale sostanziale: la decisione quadro 2000/383/GAI relativa al
rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete
in relazione all‟introduzione dell‟euro; la decisione quadro 2001/413/GAI relativa alla lotta contro le frodi
e le falsificazioni di messi di pagamento diversi dai contanti; la decisione-quadro 2001/500/GAI
concernente il riciclaggio di denaro, l‟individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la
confisca degli strumenti e dei proventi di reato; la decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il
terrorismo; la decisione-quadro 2002/629/GAI sulla lotta della tratta degli esseri umani; la decisione-
quadro 2002/946/GAI relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento
dell‟ingresso, del transito e del soggiorno illegali; la decisione-quadro 2003/80/GAI relativa alla
protezione dell‟ambiente attraverso il diritto penale; la decisione-quadro 2003/568/GAI relativa alla lotta
contro la corruzione nel settore privato; la decisione-quadro 2004/68/GAI relativa alla lotta contro lo
sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile; la decisione-quadro 2004/757/GAI
riguardante la fissazione di norme minime relativa agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni
applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti; la decisione-quadro 2005/222/GAI realtiva agli
attacchi contro i sistemi di informazione, la decisione-quadro 2005/667/GAI intesa a rafforzare la cornice
penale per la repressione dell‟inquinamento provocato dalle navi. Cfr. SICURELLA R. (a cura di), Il
corpus juris 2000: un modello di tutela penale dei beni giuridici comunitari, Milano, 2003.
28
WEYEMBERGH A., L‟harmonisation des legislations: condition de l‟espace penale europee net
revelateur de ses tensions, Bruxelles, 2004 NASCIMBENE B., Cooperazione giudiziaria penale: diritto
penale e processo, Milano, 2004, pp. 1296 ss. PONTI C., La cooperazione giudiziaria in materia penale e
di polizia, in ADINOLFI G., LANG A. (a cura di), Il trattato che adotta una costituzione per l‟europea,
Milano, 2006, pp.285 ss.
60
competenza contenziosa e pregiudiziale della Corte in tutte le materie dello
spazio.
29
L‟unico settore che rimane perplesso ed aperto è il meccanismo di sospensione
della procedura legislativa ordinaria, inserita agli artt. III-270 e III-271 come
accennato. Tale meccanismo riconosce agli Stati membri un vero e proprio diritto
di veto che consente, facendo appello agli aspetti fondamentali degli ordinamenti
giudiziari penali, di sospendere l‟iter legislativo e attribuisce al Consiglio
europeo il ruolo di conciliatore per giungere ad un accordo tra Stati membri sul
progetto normativo contestato, riflette elementi tipici del metodo
intergovernativo.
Con il Trattato di Lisbona tutta la materia del terzo pilastro disciplinata con un
nuovo titolo IV (artt. 61-69 H) denominato appunto “spazio di libertà, sicurezza e
giustizia” ha sostituito le altre politiche connesse con la libera circolazione delle
persone. Il nuovo titolo si articola in cinque capi che riguardano: disposizioni
generali (capo 1, artt. 61-61I), politiche relative ai controlli alle frontiere,
all‟asilo e all‟immigrazione (capo 2, artt. 62-63 ter), cooperazione giudiziaria in
materia civile (capo 3, artt. 65), cooperazione giudiziaria in materia penale (capo
4, artt.69 A-69E), cooperazione di polizia (capo 5, artt.69, F-69 H).
L‟abolizione del terzo pilastro,
30
se da un lato rende ancora più stridente il fatto
che la PESC continui ad essere disciplinata dal trattato UE, dall‟altra parte ha
ricondotto tutta la materia della giustizia e affari interni
31
sotto il metodo
29
CRAIG, DE BURCA, EU law. Text, cases and materials, Oxford University Press, 2008, pp. 126 ss.
30
O’KEEFFE D., Recasting the third pillar, in Common market law reviw, 1995 pp. 840 ss;
NASCIMBENE B. (a cura di) Da Schengen a Maastricht: apertura delle frontiere, cooperazione
giudiziaria e di polizia, Milano, 1995. TIZZANO A., Brevi note sul “terzo pilastro”del trattato di
Maastricht, in Diritto dell‟Unione Europea, 1996 pp. 392 ss. DEN BOER M., Justice and home affairs
cooperation in the treaty on European Union: more complexity despite communitarisation, in Maastricht
journal of european and comparative law , 1997, pp. 310 ss. LABAYLE H., La coopèration europèen en
matière de justice et d‟affaires intèriqures et la Confèrence intergovernemenatle, in Revue trimestrielle de
droit europèen, 1997, pp. 1 ss.
31
MAGRINI P., L‟evoluzione delle politiche europee nel settore della giustizia e degli affari interni: Da
Schengen a Tampere via Amsterdam, in Diritto pubblico comparato europeo, Torinio, 2000, pp. 1818 ss;
MICELI A., La cooperazione nel settore degli affari interni nel trattato di Maastricht sull‟Unione
Europea, in Rivista di polizia, 1995.MOAVERO MILANESI E., Il trattato di Maastricht e le novità che
comporta: Spunti di compendio e brevi riflessioni, in Diritto commerciale degli scambi internazionali,
1992; MONAR J, An area of freedom, justice and security? Progress and deficits in justice and home
61
comunitario e quindi alla c.d. procedura legislativa ordinaria, pur non mancando
casi in cui è previsto il ricorso ad una procedura legislativa ad hoc che comporta
che il Parlamento Europeo sia previamente consultato o debba dare la propria
approvazione, fermo restando che il Consiglio in ogni caso delibera
all‟unanimità.
32
L‟attuale art. 40 modificato prevede il ricorso a forme particolari di cooperazione
rafforzata al fine di consentire all‟Unione ”di diventare più rapidamente uno
spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia.” Tale norma e le successive
disposizioni attuative ( artt. 40 A e 40 B), come quelle del titolo VII dedicate
espressamente all‟instaurazione di una forma di cooperazione rafforzata (art. 43-
45), sono state tutte sostituite da una norma unica, l‟art. 10 TUE e per quanto
attiene alla disciplina di dettaglio degli articoli da 280A a 280I del Trattato sul
funzionamento, sotto un nuovo titolo II della parte V denominato cooperazioni
rafforzate.
33
.
Dalla formulazione dell‟art. 61 del Trattato di Lisbona, secondo il quale sono
“fatti salvi gli articoli da 226, 227, o 228”, il meccanismo dei controlli di
carattere politico così introdotto e destinato a “favorire la piena applicazione del
principio di riconoscimento reciproco”, non sostituisce ma si aggiunge alla
procedura d‟infrazione, che può essere attuata dalla commissione nei confronti
degli stati membri inadempienti. L‟uso invece nell‟art. III-260 prima della
riforma del Trattato costituzionale dei termini “regolamenti” o “decisioni”
europei indicava una scelta a favore di atti di natura non legislativa. Il ritorno
affaire reforming the European Union: From Maastricht o Amsterdam, Harlo, 2000, pp. 142 ss. MULLER
GRAFF P., The legal Basis of the third pillar and its position in the framework of the Union treaty, in
Common market law review, 1994, pp.494 ss.PARISI N, La firma del trattato di Maastricht sull‟Unione
Europea in Diritto del commercio internazionale, 1992. PARISI N., RINOLDI D., Giustizia e affari interni
nell‟Unione Europea. Il terzo pilastro del trattato di Maastricht, Torino, 1996.PEERS S., Justice and home
affaire: decision making after Amsterdam, in European law review, 2000, pp.195 ss. POCAR F., SECCHI
C., Il Trattato di Maastricht sull‟Unione Europea, Milano, 1992.
32
CANNIZZARO, Il sistema delle fonti dell‟Unione nel nuovo trattato di riforma in Sud in rivista Europa,
2008, pp. 12 ss.
33
Cfr.art. 2, punti 277 e 278 del Trattato di riforma.
62
all‟attuale tipologia di fonti dovrebbe lasciare il Consiglio libero nella scelta
dell‟adozione e di formula dell‟atto.
La scelta operata dalla Convenzione europea, e confermata dalle Conferenze
Intergovernative del 2004 e del 2007, di porre fine alla configurazione
dell‟Unione Europea fondata su una struttura a tre pilastri, ha quindi coinvolto
anche lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, da sempre considerato come il
luogo simbolico nel quale, più chiaramente di altre aree, si venivano ad
intrecciare il metodo intergovernativo con quello comunitario. Caratterizzato, in
particolare, da competenze ripartite tra il primo e il terzo pilastro, con strumenti
giuridici, norme di procedura e ruoli diversi tra gli attori istituzionali, il processo
di integrazione comunitaria in quest‟area si è realizzato soltanto di recente in
maniera più consistente, come sopra riportato.
Si possono tracciare tre fasi che hanno definito i settori d‟azione dell‟Unione in
materia:
a) il Trattato di Maastricht (1992), che ha posto tra gli obiettivi della
costituita Unione Europea la cooperazione in materia di giustizia e di
affari interni,
34
con l‟inserimento nel terzo pilastro di nove temi definiti
“questioni di interesse comune”
35
;
34
Gli Stati membri avviarono la cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni a partire
dalla metà degli anni Settanta, in un ambito, peraltro, informale e intergovernativo estraneo al quadro
comunitario. Infatti, soltanto nel 1990 Germania, Francia e paesi del Benelux firmarono l‟accordo di
Schengen, il quale segnò una tappa importante verso la cooperazione fra gli Stati membri nel settore, e
che trovò l‟adesione di altri Stati membri negli anni successivi. L‟obiettivo dell‟accordo di Schengen era
quello di introdurre un‟effettiva libertà di circolazione delle persone senza controlli di frontiere interne
associandovi misure di accompagnamento in materia di controlli alle frontiere esterne, politica dei visti,
cooperazione giudiziaria in materia penale. In questo quadro, è da evidenziare che la Danimarca, il Regno
Unito e l‟Irlanda partecipano in modo non pieno (o a specificare condizioni) ad alcune delle tematiche del
settore GAI. Cfr. ADAM R., La cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni: da Schengen
a Maastricht, in “Rivista di diritto europeo”, 1994, pp. 225 ss.
35
In particolare essi erano: la politica di asilo; le norme che disciplinano l‟attraversamento delle frontiere
esterne degli Stati membri da parte delle persone e l‟espletamento dei relativi controlli; la politica
d‟immigrazione e la politica da seguire nei confronti dei cittadini dei paesi terzi (le condizioni di entrata e
circolazione dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri; le condizioni di soggiorno dei
cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri, compresi il ricongiungimento delle famiglie e
l‟accesso all‟occupazione; la lotta contro l‟immigrazione , il soggiorno e il lavoro irregolari di cittadini
dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri); la lotta contro la tossicodipendenza; la lotta contro la
frode su scala internazionale; la cooperazione giudiziaria in materia civile; la cooperazione giudiziaria in
materia penale; la cooperazione doganale; la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta
63
b) il trattato di Amsterdam (1997), in vigore dal 1999, che, costituendo
un‟innovazione, ha creato lo “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” ed
ha provveduto non soltanto ad incorporare le norme previste dall‟Accordo
di Schengen (1990), ma a comunitarizzare - cioè a trasferire nel primo
pilastro – gran parte dei temi del terzo, introdotti dal Trattato di Maastricht
(in particolare, visti, politica d‟immigrazione, asilo e cooperazione
doganale cooperazione giudiziaria in materia civile), lasciando quindi nel
Titolo VI del terzo pilastro tutte le disposizioni concernenti la
cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale;
36
c) il Consiglio europeo straordinario di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999
che, incentrato sulla creazione effettiva di uno spazio di libertà, sicurezza
e giustizia nell‟Unione Europea, ha deliberato una serie di priorità e di
orientamenti programmatici per realizzare tale spazio più rapidamente.
37
In questo quadro, il progetto di Costituzione redatto dalla Convenzione europea
del 2003, in ragione sia della particolare situazione di complessità nella quale tale
settore versava
38
, sia delle aspettative dei cittadini europei che sono emerse (ed
emergono) in diverse ricerche e indagini demoscopiche effettuate, aveva come
obiettivo quello di individuare, secondo la Dichiarazione di Laeken, un “ruolo
più importante dell’Unione in materia di giustizia e di sicurezza, di lotta contro
la criminalità transfrontaliera, di controllo dei flussi immigratori, di accoglienza
dei richiedenti asilo e dei profughi provenienti da regioni di conflitto
contro il terrorismo, il traffico illecito di droga e altre forme gravi di criminalità internazionale, compresi,
se necessario, taluni aspetti di cooperazione doganale, in connessione con l‟organizzazione a livello
dell‟Unione di un sistema di scambio di informazioni in seno ad un Ufficio europeo di polizia (Europol).
36
D’AMICO M., Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e i suoi riflessi sulla formazione di un diritto
penale europeo, in Contributi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, a cura di LUCARELLI
PATRONI GRIFFI A., Napoli, 2003, numero speciale della rivista “Rassegna di diritto pubblico europeo”,
pp. 191 ss.; BILANCIA P., L‟effettività nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia tra realtà
intergovernativa e prospettiva comunitaria, in “Rivista italiana di diritto comunitario”, 2004, pp. 345 ss.
37
Cfr. pag. 86
38
Soprattutto dopo la redazione della Carta dei diritti fondamentali dell‟Unione Europea del 2000 e delle
conseguenze che essa recava con sé e , al tempo stesso, in ragione della bassa “legittimità democratica” di
questo spazio certificata della pressoché totale esclusione del Parlamento europeo dal processo
decisionale sulle misure adottate in quest‟Area.
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