La cooperazione Acp-Ce nel quadro dell'accordo di Cotonou

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che ha subito la politica d’aiuto ai paesi ACP, analizza le motivazioni che 
hanno spinto le parti ad impegnarsi in questo nuovo ambizioso accordo. 
Queste motivazioni, provenienti da campi diversi, politici, economici,  
sociali ed etici, costituiscono il motore che ha condotto le parti a proporre 
un sistema nuovo, consapevole della moltitudine di aspetti ai quali era 
necessario conformarsi. Ci riferiamo all’esistenza di un contesto economico 
internazionale profondamente mutato, caratterizzato dalla presenza dei 
regolamenti dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) e da un 
ambiente politico diverso da quello di soli dieci anni prima, non più 
bipolare dopo l’implosione del sistema sovietico.  
Il secondo capitolo descrive a questo proposito l’incompatibilità della 
cooperazione UE-ACP con l’OMC, proponendo un esempio emblematico,  
la “Guerra delle banane”, esso cerca di dimostrare l’indissolubilità  delle 
relazioni esistenti tra politica d’aiuto allo sviluppo e commercio mondiale.  
La descrizione del Libro verde con il quale la Commissione europea, sul 
finire del 1996, apre il dibattito sul rinnovo della cooperazione ACP-UE 
introduce all’obiettivo principale di questo lavoro: l’analisi delle novità più 
interessanti introdotte dell’accordo di Cotonou e la valutazione della loro 
efficacia reale una volta rese effettive dall’applicazione dell’accordo. I 
capitoli tre e quattro sono infatti totalmente dedicati all’accordo stesso, il 
primo ne propone un quadro generale, il secondo attraverso un’analisi più 
particolare ed approfondita prova ad evidenziarne qualche aspetto ambiguo 
o di dubbia efficacia.  
L’accordo di Cotonou si basa su cinque pilastri fondamentali, la 
dimensione politica; la partecipazione della società civile; la riduzione della 
povertà, obiettivo stesso dell’intera azione; la cooperazione economica e 
commerciale; la riforma del sistema finanziario delle precedenti 
convenzioni. Tutti e cinque sono senza dubbio elementi di primaria 
importanza ed alla loro applicazione simultanea vengono affidate le sorti 
 7
della cooperazione. In linea con la generale politica di sviluppo europea, 
l’accordo è un sistema di decentralizzazione dell’aiuto e di appropriazione 
delle politiche di sviluppo da parte dei beneficiari. La cooperazione 
finanziaria ed economico-commerciale sono molto indicative in questo 
senso. Ai singoli paesi ACP ed ai gruppi regionali esistenti o in via di 
formazione è lasciato piena facoltà decisionale relativamente al modello di 
sviluppo che ritengano più opportuno, nei limiti di una conduzione politica 
ritenuta accettabile dall’Europa. Questi limiti pongono non pochi problemi 
derivanti soprattutto da un definizione degli stessi piuttosto imprecisa. Si 
parla di “buon governo”, di rispetto dei principi democratici dello stato di 
diritto, ma si fatica a riconoscere un limite certamente individuabile per 
esempio dei “gravi casi di corruzione” che determinano, come estrema 
conseguenza, la sospensione dell’aiuto stesso.  
La partecipazione della società civile e l’ampio spazio dato al settore 
privato sono altre novità introdotte dall’accordo; quest’ultima in particolare  
si lega al suo aspetto probabilmente più innovativo: un quadro economico e 
commerciale completamente ristrutturato per adattare i paesi ACP ad un 
sistema internazionale caratterizzato da un’apertura  al quale difficilmente 
potrebbero far fronte senza un inserimento mirato ma progressivo.  Il 
settore privato è investito di una responsabilità enorme: rendere la 
produzione competitiva e diversificata. 
Il quinto ed ultimo capitolo analizza alcune problematiche generali al 
quale bisognerà far fronte in maniera adeguata. La coordinazione tra aiuto 
bilaterale ed aiuto multilaterale,  in  primo luogo, ma anche la questione 
della sicurezza alimentare e della prevenzione e risoluzione dei conflitti. 
Partendo da un’analisi del processo di integrazione regionale, peraltro 
appoggiato dall’accordo e dall’Unione europea stessa, tenteremo ipotizzare 
la forma che prenderà la cooperazione europea allo sviluppo con i paesi 
ACP. 
 9
 
 
 
Capitolo I 
La Comunità europea ed i paesi ACP 
 
 
 
 
1.1 Le linee generali della politica di sviluppo della CE 
 
Il primo riferimento a ciò che diverrà la politica di sviluppo della CE 
si trova nella dichiarazione Schuman del 1950, ove si manifesta 
apertamente la volontà che l’Europa non ancora esistente realizzasse uno 
dei “suoi compiti essenziali”: “Lo sviluppo del continente africano”
1
. 
Partendo da questo presupposto, una collaborazione europea con i 
paesi in via di sviluppo (PVS) nascerà qualche anno dopo, 
contemporaneamente all’Europa stessa. Nel trattato di Roma del 1957, 
infatti, si crea una forma d’associazione alla CEE dei paesi e territori 
d’oltremare (PTOM) dipendenti di alcuni  dei suoi membri (Francia, Belgio 
ed Olanda). 
Sebbene da quel momento i rapporti tra l’Europa e il mondo in via di 
sviluppo si siano sempre più intensificati ed estesi, la politica estera e con 
                                                 
1
 “Dichiarazione Schuman” 9 maggio 1950: “Questa produzione sarà offerta al mondo intero senza 
distinzione né esclusione per contribuire al rialzo del livello di vita e al progresso delle opere di 
pace. Se potrà contare su un rafforzamento dei mezzi, l’Europa sarà in grado di proseguire nella 
realizzazione di uno dei suoi compiti essenziali: lo sviluppo del continente africano.” 
 10
essa la cooperazione allo sviluppo ha fatto un’apparizione molto tardiva 
nella base del diritto comunitario. Solo nel 1992, infatti, con il trattato di 
Maastricht, sarà consacrato alla questione un titolo (il XVII art.130U a 
130Y), inserendo definitivamente nel trattato CE la politica di sviluppo. 
Il trattato di Amsterdam, ne riconfermerà i contenuti al titolo XX (artt. 177 
a 181). 
L’azione europea in questo campo è complessivamente molto 
importante, sia in termini finanziari che tecnici; essa ha una portata 
geografica mondiale.  
Possiamo approssimativamente suddividere l’aiuto allo sviluppo 
fornito dall’Europa partendo dalle regioni nelle quali essa si svolge: bacino 
del Mediterraneo, Europa centrale ed orientale, stati dell’ex URSS, Asia, 
America Latina ed Africa. 
 
Mediterraneo. L’Europa è legata alla maggior parte dei paesi 
mediterranei. I paesi del Maghreb (Algeria, Marocco, Tunisia), quelli del 
Mashrak (Egitto, Giordania, Siria, Territori Palestinesi) e lo stato d’Israele, 
mantengono legami con l’Unione europea attraverso accordi di 
cooperazione commerciale, industriale, finanziaria e tecnica irrobustiti nel 
1995 dalla conferenza di Barcellona e nel 1996 dall’adozione del 
regolamento MEDA. Questo è un partenariato euro-mediterraneo che 
comprende tutti gli stati costieri del bacino comprendendo quindi anche 
Turchia e Cipro ed escludendo solo Libia, Albania ed ex Jugoslavia.  
Le linee direttrici di tale collaborazione sono la ricerca di un maggior 
dialogo politico finalizzato alla risoluzione pacifica dei conflitti ed 
all’intensificazione delle relazione economiche e socio culturali. 
 11
I rapporti con la zona mediterranea, pur essenziali per motivi economici e 
per gli importanti legami storici e culturali, sono accompagnati da notevoli 
difficoltà: l’instabilità politica, il rischio di conflitti, gli elevati tassi di 
disoccupazione e di crescita demografica, i flussi migratori. Tutto inoltre è 
aggravato dalla delicatezza dei rapporti israeliano-palestinesi. 
 
Europa Centrale ed Orientale. E’ oggetto di particolari attenzioni 
che, attraverso i finanziamenti del programma PHARE finalizzati all’aiuto 
alla democratizzazione, allo stato di diritto ed alle trasformazioni 
economiche e sociali, mirano a strategie di pre-adesione all’Unione 
Europea.  
Il programma TACIS è relativo invece agli stati nati dal crollo 
dell’Unione Sovietica, (Asia centrale e Federazione Russa). L’obiettivo in 
questo caso è l’incoraggiamento alla democratizzazione, allo stato di diritto 
ed alla transizione verso l’economia di mercato. 
 
Asia e America Latina. Le relazioni europee con l’Asia e l’America 
Latina si basano soprattutto sul Sistema delle Preferenze Generalizzate 
(SPG), ovvero la concessione che permette alle esportazioni di questi paesi 
un trattamento preferenziale accompagnata normalmente da una serie di 
aiuti finanziari. Più precisamente, i rapporti con l’Asia sono regolati dalla 
“Nuova strategia asiatica” tesa ad incrementare lo sviluppo, gli investimenti 
e la ricerca. 
Le relazioni con l’America Latina si regolano essenzialmente sul 
sostegno alle riforme economiche, allo sviluppo democratico, ed alla lotta 
alla povertà. 
 12
 
Africa. Per quanto riguarda la cooperazione con l’Africa, essa si 
estende anche ai Carabi ed al Pacifico in virtù dell’esistenza del gruppo 
ACP. Questa collaborazione è la più completa, consolidata da accordi che 
risalgono all’associazione dei PTOM alla CEE, costantemente evolutisi fino 
a coinvolgere oggi i 15 stati membri dell’Unione Europea e ben 78 del 
gruppo ACP. 
Oggi questa collaborazione è regolata dall’accordo di Cotonou firmato il 23 
giugno del 2000. 
 
L’Unione Europea ed i suoi stati membri sono il partner più 
importante per i PVS fornendo il 36% del totale degli aiuti pubblici 
mondiali, ed assorbendo il 21,5% delle loro esportazioni. 
America Latina ed Asia ricevono mediamente il 18% dell’aiuto fornito, i 
paesi del Mediterraneo del Sud circa l’11% ed i paesi del gruppo ACP il 
33,8%. Quasi i 2/3 dell’aiuto erogato sono destinati ai progetti di sviluppo, 
il restante all’aiuto alimentare, il volume degli aiuti forniti è in ogni caso 
molto maggiore di quelli concernenti Giappone e Stati Uniti.  
 
 
 
 
 
 13
Fig. 1.1.  L’aiuto pubblico mondiale nel 1997 in milioni di dollari
2
 
 
 
La strategia europea si basa oggi sui principi inseriti nel trattato 
istituente la Comunità, ma le modalità applicative sono oggetto di un 
dibattito costante. Una delle principali raccomandazioni del Consiglio, 
emergenti dalle conclusioni del maggio 1999, indica che la politica 
dell’aiuto deve investire tutti i PVS, coinvolgendoli attraverso relazioni di 
partenariato. 
Il 26 aprile del 2000, la Commissione Europea, in una sua 
comunicazione al Consiglio ed al Parlamento, ha proposto un nuovo 
orientamento della politica comunitaria di sviluppo
.
 
                                                 
2
 Fonte: Dati Eurostat, annuire 98/99 : Vue statistique sur l’Europe: Donées 1987/1997. Office 
statistique des Communautées européennes : Commission européenne (Statistiques générales). IV 
Ed. 1999. 
UE+15        31873
USA               6878
Giappone 
9358
Canada        2045
Australia      1061
Svizzera        911
N. Zelanda    154
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I suoi obiettivi sono la riduzione della povertà, in vista della sua futura 
eliminazione, la promozione dell’integrazione progressiva dei PVS 
nell’economia mondiale e la lotta alle disuguaglianze. Le strategie utilizzate 
dalla Comunità per la lotta alla povertà sono il rafforzamento della 
democrazia, della pace e della prevenzione dei conflitti.
3
 La Commissione 
ed il Consiglio ritengono indispensabile per uno sviluppo durevole, una 
maggior considerazione delle problematiche sociali, ed ambientali, con 
particolare attenzione all’uguaglianza tra uomini e donne e  la progressiva 
integrazione delle economie dei PVS nel contesto mondiale, basato sul 
rafforzamento delle capacità degli attori pubblici e privati.  
Sono stati individuati sei campi d’azione fondamentali: 
 
•    Legame tra commercio e sviluppo. E’ una tendenza molto forte della 
politica di sviluppo europea. Essa cerca di rendersi complementare alle 
politiche commerciali e degli investimenti. Le riforme commerciali varate 
dagli stati devono essere compatibili con le strategie di sviluppo, 
adeguandosi alla liberalizzazione dei mercati con costante attenzione alla 
minimizzazione dei costi d’aggiustamento. 
La Comunità cerca di migliorare soprattutto l’accesso al mercato per i 
paesi meno avanzati (PMA), aiutandoli ad approfittare della 
mondializzazione riducendo il più possibile i suoi effetti negativi. 
 
                                                 
3
 Due documenti interessanti sulla politica di sviluppo della Comunità europea sono i discorsi del 
presidente della Commissione Romano Prodi  fatti a Strasburgo il 14 marzo 2000 (Speech/00/82) 
sul programma della Commissione per il 2000 ed  al Cairo il 3 aprile 2000in occasione del Summit 
Europa-Africa (Speech/00/125). 
 15
•    L’appoggio all’integrazione ed alla cooperazione regionale.  Sono 
promosse dalla Comunità, in virtù anche della propria esperienza. 
L’integrazione regionale favorisce la consolidazione della pace e la 
prevenzione dei conflitti, oltre chiaramente, a contribuire allo sviluppo dei 
paesi nell’economia mondiale. 
 
•        L’appoggio alle politiche macro-economiche. Partendo dal 
presupposto che le politiche macro-economiche non hanno effetti durevoli 
se non soddisfano anche lo sviluppo sociale, la politica europea da grande 
importanza all’equa distribuzione e all’accesso esteso ai servizi sociali.  
 
•      I trasporti. L’accessibilità ai servizi sociali determina un’altra 
necessità, ovvero la creazione di una rete di trasporti. L’esperienza europea 
in questo senso può rivelarsi estremamente efficace, e non va trascurata 
l’importanza fondamentale che l’infrastruttura dei trasporti riveste in 
materia di sviluppo.  
 
• La sicurezza alimentare e lo sviluppo rurale durevole. L’impegno 
europeo in questo settore, deriva anche dagli impegni presi al Summit 
mondiale dell’alimentazione
4
, nel contesto della FAO. La sicurezza 
alimentare è una delle priorità della lotta alla povertà. e deve essere ottenuta 
attraverso delle strategie di sviluppo rurale durevole. Sono quindi 
necessarie delle ristrutturazioni  a lungo termine che attraverso politiche 
                                                 
4
 Summit mondiale dell’alimentazione del 1996. (Il prossimo è previsto a Roma nel novembre 
2001). 
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generali e settoriali soddisfino le esigenze di autonomia alimentare e di 
salvaguardi dell’ambiente. 
 
• Rafforzamento delle capacità istituzionali. E’ una condizione 
indispensabile dello sviluppo, senza delle istituzioni che governino bene, 
democraticamente , secondo i principi dello stato di diritto e non affetti 
dalla corruzione che caratterizza numerosi PVS non si può immaginare un 
corretta amministrazione dell’aiuto. 
 
 
Un aspetto piuttosto interessante della dichiarazione del Consiglio e 
della Commissione sulla politica di sviluppo,
5
 è la particolare rilevanza che 
viene data alle linee di condotta da applicare, allo scopo di rendere più 
efficaci  le azioni. Grande rilievo in questo senso riveste la coordinazione 
tra le politiche comunitarie, quelle dei singoli stati membri e quelle di 
organizzazioni internazionali comprese le loro agenzie; coordinazione che 
va ricercata attraverso l’ampliamento del dialogo e dello scambio reciproco 
di informazioni tra tutti gli attori in gioco.  
Il rafforzamento della complementarietà sia in seno all’Unione sia con 
gli altri donatori, e la coerenza delle diverse politiche europee, sono 
elementi altrettanto indispensabile alla ricerca di efficacia dell’intero 
sistema d’aiuto allo sviluppo. 
L’Unione Europea, applica ora due meccanismi sui quali si può 
ragionevolmente porre fiducia, e che sono alla base dell’accordo di 
                                                 
5
 Dichiarazione del Consiglio e della Commissione del 10.11.2000  -La politica di sviluppo della 
Comunità Europea-. 
   
 17
Cotonou, ovvero la programmazione scorrevole e l’approccio basato sui 
risultati. 
La programmazione scorrevole dovrebbe migliorare la gestione 
dell’allocazione delle risorse, basandosi su attente valutazioni dei bisogni e 
delle prestazioni dei paesi beneficiari. 
L’approccio sui risultati rende stimolante la costante ricerca delle migliori 
soluzioni da applicare per ogni paese.  
Un esempio della continua evoluzione che caratterizza la politica di 
sviluppo comunitaria è la recente iniziativa della Commissione  chiamata 
“Tutto tranne le armi,” adottata dal Consiglio Affari generali. Questa 
iniziativa  modifica l’SPG della Comunità estendendo a tutti i PMA il libero 
accesso al mercato comunitario, liberando tutti i prodotti originari di questi 
paesi da diritti e dazi doganali, ad esclusione delle armi e delle munizioni
6
. 
Ormai dunque la quasi totalità dei prodotti agricoli, ma anche le carni ed i 
prodotti lattieri, godono di libero accesso al mercato europeo. Ne restano 
esclusi solo tre prodotti particolarmente sensibili: le banane fresche, il riso e 
lo zucchero, fortemente condizionati dal contesto commerciale mondiale ed 
oggetto di un’incessante discussione tra la CE e gli Stati Uniti. 
Questa iniziativa, portando dei vantaggi ai PMA, è in linea con la politica di 
sviluppo comunitaria. 
 
 
 
 
                                                 
6
 Emendamento adottato dal Consiglio Affari generali il 26.2.2001,regolamento 416/2001 
pubblicato nella gazzetta ufficiale n. L60 del 1.3.2001 ed applicabile a partire dal 5.3.2001 
 18
1.2 Cronologia dei rapporti CE-ACP: 
 
La nascita dell’aiuto europeo ai PVS può datarsi 25 marzo 1957, data 
della firma del Trattato di Roma. Il trattato, costitutivo della Comunità 
Europea, considera l’associazione dei PTOM nel titolo IV agli artt. 131-136 
istituendo un fondo per lo sviluppo, il “Fondo Europeo per lo Sviluppo” 
(FES). 
Il trattato prevedeva oltre alla dotazione finanziaria del FES, che 
verrà costituito l’anno seguente, alcuni finanziamenti da parte della Banca 
Europea per gli Investimenti (BEI) ed una zona di libero scambio tra la 
CEE ed i Paesi Associati. L’altro aspetto dell’aiuto era quello alimentare, 
fornito in natura utilizzando l’eccesso di prodotti generato dalla Politica 
Agricola Comune i cui costi venivano assorbiti dal bilancio della CEE 
senza esser oggetto di un particolare fondo.   
La reale cooperazione europea allo sviluppo, sorge il 20 luglio 1963 
con la prima convenzione di Yaoundé (Capitale del Camerun), nel 1960, 
infatti, la maggior parte dei PTOM sono divenuti stati indipendenti, e 
dall’associazione si passò al partenariato. La convenzione di Yaoundé sarà 
rinnovata per un altro quinquennio nel 1969. L’obiettivo perseguito con 
queste convenzioni era la promozione della collaborazione tra CEE e 18 
stati EAMA (Associazione degli Stati Africani e Malgasci) allo scopo di 
sviluppare le relazioni commerciali, l’indipendenza economica e le strutture 
industriali di questi ultimi contribuendo con ciò al commercio 
internazionale. 
Oltre al libero scambio, ed all’aiuto finanziario, viene costituita una 
rete di trasmissione di informazioni e sostegno tecnico, e per quanto 
 19
concerne l’aspetto istituzionale del rapporto si crea il Consiglio 
d’Associazione, formato dai ministri dei vari paesi. Il Consiglio è la prima 
istituzione paritaria nei rapporti tra CEE e stati associati. 
Con l’entrata della Gran Bretagna nella CEE ed il conseguente 
allargamento del gruppo dei paesi associati ad alcuni paesi del 
Commonwealth, le convenzioni Yaoundé furono rimpiazzate nel 1975 dalla 
convenzione di Lomé (Capitale del Togo). Il gruppo degli stati associa ora 
oltre all’Africa sub sahariana anche paesi della zona caraibica e dell’oceano 
pacifico che si istituzionalizzano in gruppo nel 1975 attraverso l’accordo di 
Georgetown; il segretariato generale dei paesi ACP contava a quell’epoca 
46 stati membri. 
La convenzione di Lomé venne in seguito rinnovata caratterizzando 
venticinque anni di storia delle relazioni tra CE e ACP. Il profilo 
commerciale dell’accordo piega verso il sistema delle preferenze non 
reciproche per le esportazioni verso la CEE, e viene trasmesso dal 
Commonwealth il protocollo sullo zucchero, per favorirne gli stati 
esportatori. Per tentare di proteggere gli stati ACP dalle estreme fluttuazioni 
dei prezzi mondiali dei beni non minerari viene ideato ed applicato un 
meccanismo di stabilizzazione delle entrate da esportazioni basato su un 
sistema di compensazioni:
 
lo STABEX (STAB-ilizzazione dell’EX-port). 
All’intensificarsi degli aspetti economici della cooperazione, 
corrisponde un equivalente consolidamento istituzionale, con 
l’instaurazione definitiva dell’uguaglianza dei partner. A poco a poco si 
diffondono però dubbi sull’efficacia dell’aiuto seguiti da una crisi di 
legittimità della stessa politica di aiuto allo sviluppo. In questo clima di 
diffidenza e di ricerca d’efficacia e credibilità si svolgono comunque i 
 20
difficili negoziati che sfoceranno il 31 ottobre 1979 nella firma della 
seconda convenzione di Lomé che riuniva 58 ACP e 9 paesi membri della 
CE. 
 
Venne varato il SYSMIN, (SYS-stem MIN-eral) un meccanismo 
simile allo STABEX relativo però ai prodotti minerari. E’ un sistema a 
beneficio soprattutto di quei paesi le economie dei quali dipendono quasi 
esclusivamente dalle esportazioni minerarie,
 
parallelamente vengono 
studiate ed applicate una serie di misure per sviluppare il potenziale 
minerario ed energetico di tali paesi. 
Con l’applicazione di STABEX e SYSMIN, il FES si sdoppia, in 
 
• Aiuto programmato (sovvenzioni e capitali a rischio). 
• Aiuto non programmato (STABEX, SYSMIN ed aiuti d’urgenza). 
 
L’intero FES è comunque autonomo poiché svincolato dal budget 
comunitario e dipendente dalle sovvenzioni nazionali dei singoli stati 
membri. 
La convenzione di Lomé II è un passo importante dei rapporti CE–
ACP perché dà inizio al dialogo politico ed al rispetto della sovranità degli 
stati ACP, liberi di scegliere il modello di sviluppo più adatto alla loro 
situazione. 
Le negoziazioni per la convenzione di Lomè III si svolgono durante 
una congiuntura economica mondiale sfavorevole.