La contrattazione programmata in agricoltura

AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
oggetto di attenzione della normativa italiana. Si può, allora, osservare 
che quasi tutti i prodotti elencati nell'allegato sono accomunati dalle 
stesse caratteristiche influenti sul mercato.   
Le finalità della P.A.C. sono menzionate dall'art. 39, par. 1; essa mira 
ad incrementare la produzione, ad assicurare un equo tenore di vita 
alla popolazione, a stabilizzare i mercati, a garantire la sicurezza degli 
approvvigionamenti e assicurare prezzi ragionevoli per i consumatori. 
Nell'elaborazione della P.A.C. occorre, per il par. 2, tenere in 
considerazione il carattere particolare della attività agricola derivante 
dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalla disparità naturale tra le 
diverse regioni e aree rurali
3
; la necessità di operare gradatamente gli 
                                                 
3
 L'uso della parola struttura da parte del diritto italiano dell'agricoltura probabilmente risale alla 
conferenza di Stresa del luglio del 1958, quando la Comunità Europea creò il Comitato 
permanente delle “strutture” al fine di coordinare le diverse politiche che gli stati membri 
avevano, appunto, sulle strutture agricole. L'espressione “struttura” dà infatti l'immagine di un 
insieme, delle parti di tale insieme e dei rapporti di queste parti fra di loro; in altre parole, il senso 
di una profonda unità dell'insieme, per cui le sue parti, per quanto dissimili, sono subordinati al 
tutto e hanno un valore in relazione all'intero. Ne deriva che il concetto di struttura impone la 
considerazione dei singoli elementi che la compongono ma non al di fuori dell'insieme di cui 
fanno parte, cosicché si rilevi chiaramente la logica interna della totalità. La locuzione struttura 
agricola è preferita dal diritto comunitario rispetto a quella di impresa: anzi, secondo la Corte di 
Giustizia non esiste una nozione comunitaria di azienda agricola (cfr. Corte di Giustizia, 28 
febbraio 1978, in causa n. 85/77; cfr. anche Corte di Giustizia, 16 novembre 1995, in causa c-
244/94, sulla nozione di impresa con riferimento al diritto comunitario della concorrenza). Certo è 
che per il diritto comunitario ciò che va preso in considerazione è il complesso degli elementi 
economici e giuridici in presenza dei quali il soggetto che noi chiamiamo “imprenditore” svolge la 
sua attività, ovvero il sistema di relazioni che c’è tra i fattori interni della produzione e della 
commercializzazione, e tra questi fattori interni e quelli esterni che costituiscono l'ambiente in cui 
l'organismo produttivo opera e dai quali è influenzato e condizionato: basterebbe a tal fine 
considerare le azioni della sezione Orientamento del Fondo che il Reg. 5 febbraio 1964, n. 17/64 
precisava. Ne consegue che la politica comunitaria delle strutture agricole giustamente si riferisce 
ai fattori della produzione dei beni agricoli, ai modi di acquisizione e di circolazione di tali fattori, 
al rapporto tra la produzione e la commercializzazione dei prodotti agricoli e, infine, al rapporto tra 
l'organizzazione privata della produzione e commercializzazione e l'attività pubblica che la tutela, 
la sorregge, la sovvenzione. 
Cfr. A. Germanò, “Manuale di diritto agrario”, ed. Giappichelli, Torino 2003, pp. 145 e ss. 
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AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
opportuni adattamenti; il fatto che negli stati membri l'agricoltura 
costituisce un settore intimamente connesso all'insieme dell'economia. 
Per raggiungere le finalità di cui all'art. 39, l'art. 40 prevede la 
creazione di un'organizzazione comune dei mercati, ossia di quel 
complesso di strumenti giuridici di cui gli organi competenti si 
servono per controllare e normalizzare i mercati di cui si tratta
4
. Ma, a 
costituire la specialità del diritto agrario comunitario è l'art. 42 che 
sottrae le intese, tra produttori agricoli, ai divieti di cui agli artt. 85 e 
86 del Trattato, che sanciscono la nullità degli accordi e dello 
sfruttamento di posizione dominante capaci di falsare la concorrenza. 
Il raggiungimento dei fini dell'art. 39 è sovraordinato rispetto allo 
stesso fondamentale principio della comunità: che è quello della 
libertà di concorrenza.   
Nell'arco di quarant'anni da quando è sorta, il ruolo della P.A.C. ha 
subito una profonda evoluzione scandita da un mutamento delle 
priorità negli obiettivi da perseguire. Quando ha iniziato ad operare, 
nel 1962, l’obiettivo principale era lo sviluppo della produzione, 
quindi lo strumento utilizzato è stato un sistema diretto ad indurre gli 
agricoltori ad incrementarla per avere la sicurezza degli 
approvvigionamenti e a raggiungere l'autosufficienza alimentare. 
Alla fine degli anni ‘60 la P.A.C. opera per un mercato comune dei 
prodotti agricoli che prevede in primis l'armonizzazione dei mercati 
nazionali di sostegno dei prezzi e l'istituzione di una barriera doganale 
                                                 
4
Cfr. Corte di Giustizia Europea, 13 novembre 1964, cause nn.  90 e 91 del 1963. 
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AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
comune. Tanto è che nel 1962 è stato istituito il Fondo Europeo 
Agricolo di Orientamento e Garanzia (FEAOG), per finanziare tale 
politica. Tale fondo è costituito da due sezioni Orientamento e 
Garanzia: se la prima finanzia le spese per gli interventi sulle strutture 
produttive agricole, la seconda finanzia quelle per il sostegno del 
mercato dei prodotti agricoli, con un budget di gran lunga prevalente
5
. 
La P.A.C. provvede, così, al sostegno della produzione attraverso la 
politica comunitaria dei prezzi, le cui previsioni rientrano fra gli 
strumenti che realizzano l'organizzazione comune del mercato dei 
prodotti agricoli. È previsto un prezzo indicativo fissato, naturalmente, 
dalla comunità per garantire un equo tenore di vita ai produttori, e un 
prezzo di entrata che garantisce dai più bassi prezzi dei mercati esteri 
attraverso i cosiddetti prelievi all'importazione con cui vengono 
aumentati i prezzi d'ingresso di prodotti extracomunitari e un prezzo di 
intervento cioè un prezzo corrisposto dalla comunità che interviene 
comprando e immagazzinando i prodotti quando il loro prezzo sul 
mercato interno scende al di sotto del prezzo indicativo in modo tale 
garantire la stabilizzazione dei mercati. La stabilizzazione così 
raggiunta porta, negli anni ’70, ad un notevole aumento della 
produzione fino, prima, all'autosufficienza e, successivamente, alla 
creazione di eccedenze in diversi comparti. Le eccedenze vengono in 
parte esportate e in parte acquistate dalla comunità stessa come riserva 
                                                 
5
 Cfr. M. P .Ragionieri, “Diritto rurale e comunitario”, ed. Giappichelli, 1999, pp. 114 e ss. 
 4
AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
alimentare, per compensare la differenza fra i prezzi del mercato 
interno e quelli mondiali, che di regola sono più bassi.   
Negli anni ‘70 la P.A.C. tenta di raggiungere un ulteriore obiettivo 
dettando misure specifiche per ottenere l'adeguamento strutturale del 
settore agricolo. Così sono state adottate le Dir. nn. 72/159, 72/160 e 
72/161, per promuovere l'ammodernamento delle aziende agricole e la 
formazione professionale dei giovani agricoltori
6
. 
Nel 1975, inoltre, sono state adottate misure a favore degli agricoltori 
che svolgono le loro attività in zone svantaggiate
7
. Mentre verso la 
fine degli anni ‘70 venne imposto un prelievo di corresponsabilità a 
carico degli agricoltori che superassero una certa produzione di 
prodotti agricoli specifici
8
. Il sistema di intervento e gli incentivi alla 
produzione hanno portato, infatti, negli anni ‘80 ad una produzione 
fortemente eccedente e a costi sempre più elevati per il bilancio 
comunitario. Si prende definitivamente atto della difficoltà, in 
costanza del sistema operante, di sostenere le piccole aziende, nella 
                                                 
6
 In tale ottica va considerata la P.A.C. che, a far data dal programma “Agricoltura 80” di Sicco 
Mansholt del 21 dicembre 1968, si è evoluta attraverso le Dir. nn. 159-160-161 del ’72, fondate 
sostanzialmente sulla conservazione delle imprese familiari contadine, sia pure sovvenzionate per 
acquisire efficienza e capacità di offrire redditi comparabili a quelli degli operatori economici dei 
settori extra-agricoli, mediante la creazione della figura dell'imprenditore agricolo a titolo 
principale destinatario delle sovvenzioni; quindi si è modificata, con l'introduzione di interventi 
diretti al ridimensionamento del potenziale produttivo, attraverso la riduzione dell'impegno e 
dell'impiego dei fattori terra e lavoro (set-aside e prepensionamento) e con la cd. riforma 
Macsherry del 1992; ed infine si è conclusa, almeno per ora, con il Reg. del 17 maggio 1999 
numero 1257/99. In tutti questi momenti e passaggi, la P.A.C. è sempre stata diretta a migliorare e 
ad ammodernare le aziende agricole, a ridurre il numero delle imprese, a razionalizzarene 
l'esercizio, a rendere l'agricoltura comunitaria competitiva sul mercato mondiale, tenendo presenti 
i mutamenti della realtà economica. 
Cfr. A. Germanò, “Manuale di diritto agrario”, ed. Giappichelli, Torino 2003, pp. 145 e ss. 
7
 Cfr. la Dir. n. 75/268. 
8
 Ad esempio nei settori dei cereali e lattiero-caseari. 
 5
AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
consapevolezza, tuttavia, della impossibilità di incidere sulle strutture 
socialmente valide delle imprese familiari contadine. Ecco perché dal 
1984 si introduce il sistema delle “quote di produzione”, a partire dal 
latte
9
.   
Nell'anno 1985 vengono, infatti, previsti interventi strutturali rilevanti, 
che costituiscono un precedente della successiva profonda inversione 
di rotta della politica agricola. Con il Reg. n. 797/85, oltre a porsi 
l'accento sulla qualificazione professionale, agli imprenditori agricoli 
a titolo principale, è data agli stati membri la possibilità di 
corrispondere una indennità compensativa annua a favore di 
agricoltori che operano in zone di montagna svantaggiate. Questa 
previsione certamente va letta come disposizione a favore di coloro 
che, data l'ubicazione delle loro aziende, svolgono una funzione 
produttiva marginale, ma hanno comunque una funzione 
rilevantissima di salvaguardia ambientale. Inoltre, il Reg. prevede la 
possibilità che nelle zone di montagna o svantaggiate il piano di 
miglioramento aziendale comprenda anche gli investimenti di 
carattere turistico o artigianale. Si affaccia, in sostanza, l'idea di una 
agricoltura di servizi resi dall'agricoltore nella sua azienda nell'ambito 
di attività plurime e complementari a quella propriamente agricola. 
Come si è detto, ciò rappresenta l'avvio di un mutamento profondo 
della politica agricola comune nell'utilizzazione di strumenti di 
                                                 
9
 Cfr. il Reg., 31 marzo 1984, n. 865/84. 
 6
AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
sostegno degli agricoltori per interventi strutturali anche esterni al 
settore della produzione agricola. 
Nel 1988 viene, così, creato il sistema dei cosiddetti stabilizzatori del 
mercato
10
 per controllare le eccedenze e consisteva nella previsione di 
quantitativi massimi oltre i quali non era garantito il ricevimento dei 
pagamenti di sostegno. In questo stesso periodo, e con riferimento alla 
politica delle strutture agricole, si pone particolare attenzione alla 
creazione di servizi (ricreativi, turistici, ambientali, paesaggistico-
estetici) inerenti ad attività sul territorio, a cui si connette 
strettamente
11
. Viene, altresì, realizzata la riforma dei Fondi 
Strutturali: il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia, che 
cofinanzia il regime nazionale di aiuto all'agricoltura; il Fondo Sociale 
Europeo, che ha il compito di migliorare le possibilità di occupazione 
nella comunità; il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, che ha il 
compito di ridurre i divari di sviluppo delle comunità e la Banca 
Europea degli Investimenti. 
                                                 
10
 Anzi, la politica dei prezzi aveva determinato il formarsi di eccedenze, con gravosi oneri per il 
bilancio comunitario. Per quanto riguarda la politica strutturale è, allora, opportuno evidenziare le 
cd. misure d'accompagnamento che, nella P.A.C. successiva al 1985, possono essere individuate in 
tre distinti momenti: il 1988 è l'anno in cui si dispongono aiuti diretti a mettere a riposo i terreni, 
riconvertire ed estevinzizzare le produzioni, e ad afforestare le aziende agricole (cfr. Reg., 25 
aprile 1988, nn. 1094 e 1096/88, poi consolidati nel Reg. n. 2328/91); il 1992, è l’anno in cui 
vengono approvati distinti programmi di intervento volti ad incidere sull'assetto produttivo delle 
imprese agricole (cfr. Reg. nn. 1765/92 e 1767/92; pure cfr. Reg. nn. 2078/92, 2079/92 e 2082/92), 
con un notevole cambiamento di rotta rispetto al passato anche per le pressioni degli Stati Uniti 
d'America e per rendere la P.A.C. più coerente con il Gatt e la disciplina dell'allora in corso 
Uruguay Round, tanto da potersi sostenere che la politica strutturale e la politica del mercato sono 
ora diventati quasi un tutt'uno; infine, c’è il 1999, anno in cui la P.A.C. è incentrata sullo sviluppo 
rurale. 
Cfr. A. Germanò, “Manuale di diritto agrario”, ed. Giappichelli, Torino 2003, pp. 145 e ss. 
11
 Cfr. il Reg. 2088 sui Programmi Integrativi Mediterranei (PIM) ed il Pacchetto Forestale nei 
Reg. che vanno dal n. 1609 al 1615/89. 
 7
AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
Tale riforma si realizza in un contesto ampio di coordinamento di tutte 
le politiche economiche degli stati membri, al fine di realizzare una 
coesione economica e sociale, puntando al coordinamento di tutti gli 
strumenti finanziari operanti. La riforma dei fondi strutturali ha 
importanti riflessi sulla politica agricola comune e la sezione 
Orientamento del Fondo interviene non solo per il miglioramento 
delle aziende agricole quali strutture di produzione, ma anche per la 
promozione dello sviluppo rurale mediante l'adeguamento strutturale 
delle Regioni in ritardo e lo sviluppo delle zone rurali. Con il Reg. n. 
2052/88 vengono individuati cinque obiettivi, due dei quali sono, ai 
nostri fini, rilevanti. Il primo obiettivo mira a promuovere lo sviluppo 
e l'adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo. Il 
quinto obiettivo riguarda, invece, la promozione e lo sviluppo rurale 
ed è diretto ad accelerare l'adeguamento delle strutture agrarie 
nell'ambito della riforma della politica agricola comune sempre 
all'interno di tale fine si persegue lo sviluppo e l'adeguamento 
strutturale delle zone rurali. Ai sensi dell'art. 3 del Reg. in esame, le 
finalità perseguite dalla sezione Orientamento riguardano non solo la 
produzione agricola, ma anche attività complementari che gli 
agricoltori possono svolgere in modo da contribuire allo sviluppo del 
tessuto sociale delle zone rurali, alla difesa dell'ambiente e al 
mantenimento dello spazio rurale. Si profila, dunque, un cambiamento 
 8
AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
di ottica: l'approccio ai problemi agricoli avviene in una prospettiva 
che supera il solo orizzonte delle attività agricole in senso stretto
12
.   
La conferma che l'interesse comunitario si rivolge ora all'ambiente 
rurale, oltre che a quello strettamente agricolo, è riscontrabile nel 
successivo Reg. n. 2328/91. Esso autorizza gli stati membri a 
concedere aiuti anche a quegli agricoltori che non sono imprenditori 
agricoli a titolo principale, perché ricavano solo il 25% del loro 
reddito totale dall'attività agricola, potendo ricavarne il restante 75% 
da attività forestali, turistiche, artigianali o di conservazione dello 
spazio rurale da svolgere, però, nell'azienda agricola. Con questa 
previsione si realizza un vera e propria integrazione di attività ossia 
un’agricoltura di servizi con prestazioni dell'agricoltore ulteriori 
rispetto a quella produttiva agricola e riguardanti settori diversi come 
quelli del turismo, dell'artigianato e dell'ambiente.   
Il Reg. del 1991 introduce misure obbligatorie e facoltative per gli 
stati membri. Fra le prime, il sostegno dei piani di miglioramento 
materiale dell'azienda
13
; la semplificazione delle procedure per 
accedere agli incentivi; l'introduzione di premi a ettaro; la messa a 
riposo dei terreni con ritiro di tutti seminativi per almeno cinque 
anni
14
; l'estensivizzazione della produzione
15
 e la riconversione delle 
produzioni ossia aiuti per incoraggiare la riconversione delle 
                                                 
12
 Cfr. M. P .Ragionieri, “Diritto rurale e comunitario”, ed. Giappichelli, 1999, pp. 114 e ss. 
13
 Ossia un piano di investimento per il miglioramento qualitativo e l'adattamento della produzione 
alle esigenze del mercato per la tutela e per il miglioramento dell'ambiente, cfr. l’art. 5 del Reg. cit. 
14
 Cfr. art. 2 del Reg. cit. 
15
 Cioè la riduzione, pari ad almeno il 20% per cinque anni, della produzione di prodotti che non 
hanno sul mercato sbocchi normali non sovvenzionati, cfr. l’art. 3 del Reg. cit. 
 9
AGRICOLTURA E TERRITORIO NELLA P.A.C. 
produzioni verso prodotti non eccedentari
16
. Fra le misure la cui 
attuazione è facoltativa per gli stati, vanno richiamate le concessioni 
di aiuti nelle zone sensibili sotto il profilo della protezione ambientale 
e della conservazione dello spazio rurale e del paesaggio
17
; gli 
incentivi di inizio attività in favore dei giovani agricoltori
18
; gli aiuti 
all'agricoltura di montagna
19
 e le misure forestali
20
.  L'urgenza di dare 
un’adeguata risposta ai problemi che rimangono irrisolti, quali 
l'omogeneità degli interventi degli Stati membri, le certificazioni ed i 
controlli e la ridotta consistenza di premi agli agricoltori, suggerisce 
un'ampia riforma della politica agricola comune. Si affermò, così, una 
nuova logica di intervento sulla scia della linea tracciata nella proposta 
di un commissario nel 1991
21
: separare l'aiuto agli agricoltori, per 
incrementare o non diminuirne il reddito, dall'aiuto al prezzo dei 
prodotti; adottare misure in grado di ridurre la produzione 
eccedentaria con positivi riflessi sull'ambiente.   
 
 
 
 
 
 
                                                 
16
 Cfr. l’art. 5 del Reg. cit. 
17
 Cfr. gli artt. da 21 a 24 del Reg. cit. 
18
 Cfr. l’art. 10 del Reg. cit. 
19
 Cfr. gli artt. da 17 a 20 del Reg. cit. 
20
 Cfr. gli artt. da 25 a 27 del Reg. cit. 
21
 Si trattava di MacSherry. 
 10