La contrattazione collettiva nel pubblico impiego

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impostato ai vertici, e che le Confederazioni hanno abilmente saputo 
incorporare “sindacalizzando la contestazione”, si sono rivelati il più 
valido strumento del movimento sindacale in quanto espressione di una 
leadership informale emanazione di gruppi spontanei. Il fenomeno 
naturale, già noto in sociologia del lavoro ed in psicologia sociale, si è 
dunque concretizzato nei nuovi organismi rappresentativi che sono poi, 
in ultima analisi i soggetti della contrattazione aziendale. Prima di 
tracciare un rapido excursus storico, possiamo peraltro affermare che la 
contrattazione collettiva, nata come aziendale, dopo alterne e fortunose 
vicende è tornata nella sua sede originaria, riconfermando il proprio 
ruolo e rafforzando la propria validità in parallelo con la contrattazione 
nazionale. Anche il sindacato ha conservato , fra alterne vicende una 
lenta inesorabile crisi non riuscendo più ad interpretare in un mondo in 
rapida evoluzione, le reali esigenze dei lavoratori. Da queste brevi 
premesse risulta evidente la necessità di approfondire l'argomento, 
mettendo in rilievo non solo gli aspetti giuridici, ma anche quelli 
economici e sociologici, in una visione interdisciplinare che inquadri la 
contrattazione nell'ambito dei fenomeni sociali più complessi e 
interagenti del mondo produttivo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO I 
Genesi storica della contrattazione collettiva 
La contrattazione collettiva è la complessa attività che le parti interessate 
dal conflitto svolgono seguendo modelli esplicitamente convenuti 
oppure prassi sedimentate nel tempo, che delineano determinate costanti 
di comportamento delle stesse nel porre in essere la loro attività di 
produzione normativa. La contrattazione collettiva è dunque 
riconducibile a modelli che tengono a perpetuarsi, fino ad atteggiarsi a 
vere e proprie regole che le parti seguono. La stessa struttura del sistema 
prevede la possibilità di una contrattazione formale e di una 
contrattazione informale. 
Attualmente, la contrattazione collettiva si articola su tre livelli: 
• il livello interconfederale  
• il livello di categoria  
• il livello aziendale  

 Il livello interconfederale 
E' un vero e proprio grado di contrattazione, che contiene complete e 
specifiche discipline di determinati istituti contrattuali. Gli accordi 
interconfederali (o concordati), sono da considerare contratti collettivi a 
tutti gli effetti, in quanto ricercano una regolamentazione complessiva dei 
vari aspetti del rapporto di lavoro. La contrattazione interconfederale è 
indirizzata verso obiettivi rivendicativi di carattere generale, capaci di 
suscitare grandi movimenti di massa. I momenti più significativi del 
livello interconfederale, si hanno dal 1945 al 1948, periodo caratterizzato 
da un forte movimento dei lavoratori (Patto di Roma). Tuttavia fino al 
1960 si ha una contrattazione largamente accentrata, gestita da un 
sindacato che è prevalentemente fenomeno di vertice e che comunque ha 
portato a grandi accordi interconfederali (commissioni interne, disciplina 
dei licenziamenti, scala mobile, etc.) ed ai primi contratti di categoria. 
Bisogna peraltro rilevare che, in tale epoca, le Federazioni di categoria 
erano ancora in fase di costituzione. Negli anni 70 il livello 
inteconfederale ha assunto una netta valenza politica, su questioni 
economiche e sociali: politica delle riforme, programmazione economica, 
legislazione del lavoro, piani occupazionali. 
 
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1.1 Il livello di categoria 
Il contratto nazionale di categoria ha il compito di fissare le condizioni 
minime di trattamento economico e normativo. La contrattazione di 
categoria è un punto di riferimento e di equilibrio: la sua funzione 
essenziale è quella di unire tutti i lavoratori e di generalizzare i risultati 
più avanzati conseguiti dalla contrattazione aziendale. Agli inizi degli anni 
'50, il contratto tradizionale è centralizzato sulla categoria; nel 1954 viene 
riconosciuto allo stesso livello il diritto di contrattare le variazioni dei 
minimi salariali. Nel periodo dal 1960 al 1967, prende piede la 
contrattazione articolata, nel cui ambito tuttavia la contrattazione 
aziendale rappresenta una prerogativa dei vertici: soggetti ne sono i 
sindacati provinciali, mentre si riscontra un rigido collegamento fra il 
contratto di categoria ed il contratto aziendale. Durante l'autunno caldo, 
il sistema contrattuale riesce a conquistare il modello integrativo. Dal 
1970, infine, si sviluppa una contrattazione permanente e non vincolata, 
che si articola su due livelli, il contratto nazionale e quello aziendale, non 
coordinati; con piena libertà quindi di scelta di rivendicazioni, anche se 
già negoziate in altra sede. 
1.2 Il livello aziendale 
Il contratto collettivo nasce come aziendale, agli inizi del secolo e si 
occupa principalmente dalla parte retributiva (concordati di tariffa). Nel 
1901 il contratto delle Officine S.P.A., gettava le basi per la costituzione 
delle prima commissioni interne. Con l'affermarsi dei sindacati, la 
dimensione del contratto collettivo coincide sempre più con il livello di 
categoria. Nel regime corporativo l'importanza del contratto aziendale 
tende a diminuire. Con il ritorno alla libertà sindacale, anche la 
contrattazione aziendale riprende spontaneo vigore, fra il 
disorientamento dei sindacati confederali. La contrattazione aziendale fu 
generata dalla necessità, ma nacque spuria, figlia non riconosciuta del 
sindacalismo ufficiale. La contrattazione aziendale è il tentativo di dare 
forma e contenuti democratici al rapporto fra spontaneismo ed 
organizzazione. Talvolta ambigua e corporativa, tuttavia essa ha 
acquistato diritto di cittadinanza nel sindacato, divenendone un supporto 
fondamentale. Nelle regioni settentrionali, nel secondo dopo-guerra, era 
assai diffusa la pratica della contrattazione salariale aziendale. In tale 
ambito, la commissione interna veniva spesso considerata come l'organo 
di base del sindacato. Il sindacato, d'altro canto tollerava i reali poteri 
delle commissioni interne, ma cercava di controllarne l'operato. La 
contrattazione aziendale aveva un carattere informale, non regolamentata 
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e spesso non scritta; appariva quasi sempre come una concessione 
padronale, riassorbibile. Tale modello, si rivelava come un fenomeno 
ambivalente: da una parte era uno strumento efficace per piegare la 
resistenza padronale, dall'altro nascondeva il pericolo di una integrazione 
lenta, indolore, ma inesorabile. Così il sindacato favorì indirettamente il 
corporativismo ed il paternalismo. I premi una tantum, i premi di 
incoraggiamento, usati sapientemente dalle direzioni aziendali, assunsero 
spesso la forma di incentivi antisciopero e di espedienti di divisione fra i 
lavoratori. La contrattazione aziendale si affermò nei grandi complessi 
(FIAT, Pirelli, Montecatini), sostenuta da una larga partecipazione dei 
lavoratori. Bisogna peraltro sottolineare che, mentre il sindacato 
sottovalutava la fabbrica, la commissione interna era sola di fronte ad 
una classe padronale più che mai agguerrita ed in ascesa. Nel 1945 la 
CGIL rifiutava la commissione interna come base del sindacato e, quindi, 
la contrattazione aziendale quale possibile tentazione corporativa. Questa 
organizzazione prevedeva come primo livello di contrattazione, quello 
“locale”. Nel Direttivo del 1948, Lama condanna i sindacati di azienda, 
non solo perché questa istituzione può comportare la degenerazione del 
sindacato unitario in un organismo aziendale, ma perché il sindacato 
d'azienda porta con se fatalmente il contratto aziendale e “ noi siamo 
contrari al sistema dei contratti aziendali”, perché l'adozione di questo 
metodo romperebbe la solidarietà tra i lavoratori appartenenti alla stessa 
categoria. Per quegli accordi aziendali che la realtà comunque imponeva, 
la CGIL investì del potere contrattuale il sindacato di categoria. In 
sostanza, i Comitati di fabbrica nati dalla Resistenza e le commissioni 
interne, godettero fino al 1949 di una relativa autonomia. Nel periodo 
1950-1954, alcuni fra i più importanti accordi aziendali furono siglati dai 
sindacati. Chi si fa paladina di questo tipo di contrattazione è la CISL, 
che fra aspre polemiche arriva a firmare degli accordi separati. Già dal 
1951 questa Confederazione aveva ammesso l'opportunità di procedere 
ad adeguamenti salariali di settore e di azienda. Nel Consiglio generale 
del 1953, la Confederazione cattolica riteneva l'azienda la sede più idonea 
dove realizzare la distribuzione del prodotto nelle condizioni più 
favorevoli, mediante lo strumento contrattuale. Era urgente, secondo la 
CISL, che la parte economica della contrattazione collettiva, amplificasse 
il compito di stabilizzare i livelli minimi di retribuzione e mirasse 
all'adeguamento della quota di lavoro agli incrementi di redditività. 
Pertanto, la Confederazione era favorevole all'introduzione ed allo 
sviluppo di una prassi di accordi integrativi di azienda. La contrattazione 
aziendale, in effetti, consente una più equa ripartizione degli utili, 
derivanti dalla più alta efficienza delle singole imprese; per cui i 
lavoratori, artefici della maggiore produttività aziendale, beneficiano in 
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parte dei maggiori utili conseguiti. Tuttavia, secondo la logica degli 
imprenditori, il maggior aumento dei salari aziendali porta ad un 
aumento nei prezzi dei prodotti e chi ne fa le spese è l'intera collettività. 
Nel 1954 la CISL recepisce tempestivamente il clima favorevole alle 
proprie tesi e cerca di inserire come agente contrattuale aziendale, 
accanto alla commissione interna, la propria Sezione aziendale sindacale. 
La CGIL si allarmò nello scoprire che la Confederazione bianca 
manovrava nell'azienda audacemente e che prendeva consistenza il suo 
tentativo di presa di contatto diretto con la massa dei lavoratori. 
Nascevano così le Sezioni sindacali aziendali (SSA), mentre la UIL, per 
non rimanere tagliata fuori, partoriva in fretta e furia i Nuclei aziendali. Si 
veniva così riscoprendo il ruolo e l'importanza dell'azienda. La CGIL 
rimaneva pur sempre dell'avviso che gli accordi aziendali 
rappresentassero un passo indietro rispetto ai contratti collettivi di 
categoria, ma la sconfitta del 1955 nelle lezioni delle commissioni interne 
presso le maggiori fabbriche, la convinse a rivedere la sua politica 
sindacale ed a tener conto dei mutamenti avvenuti. D'altro canto anche la 
Confindustria paventava la contrattazione aziendale, presagendo una 
perdita del proprio peso contrattuale. Con la nuova articolazione, i 
rapporti fra i vari livelli dell'organizzazione sindacale si fecero meno 
rigidi. La nuova strategia si fondava sulla condizione operaia in azienda. 
Il sindacato si veniva rinnovando, con l'emergere di una nuova figura di 
lavoratore specializzato dalla meccanizzazione crescente e dalle nuove 
tecniche di organizzazione. Le lotte del 1955, 1956 ebbero carattere 
difensivo, in quanto il sindacato era ancora alla ricerca di quel rapporto 
organico con i lavoratori, base della sua forza contrattuale. Comunque la 
contrattazione aziendale del salario ricominciò a diffondersi. Ritornò il 
paternalismo, mentre il nuovo sistema differenziava le conquiste 
sindacali, in base ai diversi andamenti della produttività e dei profitti. 
CISL e UIL facevano del legame tra salario e risultati aziendali, il perno 
di tutta la loro elaborazione teorica. La logica del “sindacato di marca 
americana”, faceva nascere correnti sindacali aziendalistiche (sindacati 
autonomi). La Confindustria, intanto, si mostrava sempre più 
insofferente a qualsiasi forma di decentramento contrattuale a livello di 
azienda. Il contratto nazionale, secondo l'organizzazione degli 
imprenditori, impegnava fino alla sua scadenza. E nel 1958 si 
intensificarono i pubblici richiami, per le aziende associate, alla disciplina 
comune. L'iniziativa rivendicativa aziendale veniva in pratica assunta 
dalla commissione interna, qualche volta interveniva il sindacato 
provinciale, raramente l'accordo veniva raggiunto da una Sezione 
sindacale aziendale. Nel Convegno sui rappresentanti di azienda, indetto 
nel 1958 dalla CISL, i poteri assegnati alle Sezioni aziendali sindacali 
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furono notevolmente ridotti: “la funzione contrattuale compete al 
sindacato provinciale”. Alla S.A.S. Rimaneva il compito di concorrere a 
realizzare “la massima convergenza possibile dei lavoratori”, formando 
una volontà contrattuale unitaria. Si tentava di fissare le competenze e le 
materie proprie a ciascun livello di contrattazione. La CISL si proponeva 
inoltre, di ottenere, nei contratti di categoria, l'inserimento di clausole di 
rinvio a livello aziendale. Nella concezione CISL, la contrattazione era un 
fatto essenzialmente autonomo dalla classe e, quindi, il sindacato si 
veniva configurando come l'esecutore burocratico, di una linea 
contrattuale calata dall'alto e non come l'organo dirigente delle autonome 
lotte operaie. Il movimento articolato di fabbrica rimaneva tuttavia una 
visione schematica, essenzialmente meccanicistica della connessione delle 
scritture sindacali. Le sezioni aziendali sindacali erano soprattutto la 
proiezione del sindacato nella fabbrica, operata dall'esterno e dall'alto. I 
nuovi organismi di base visti come riflesso del sindacato e non dei 
lavoratori, non potevano trovare nelle aziende uno spazio sufficiente per 
sopravvivere. Le S.S.A. e le S.A.S. Furono sperimentazioni abortive: 
erano necessari più validi strumenti sindacali unitari, che fossero diretta 
espressione dei lavoratori di “quella” fabbrica. L'unico strumento 
unitario restava la commissione interna, che aveva subito 
l'invecchiamento dei quadri ed il logoramento prodotto da una guerra 
difensiva e che, il sindacato rifiutava come propria struttura di base. 
1.3 La Contrattazione Articolata 
Nell’accordo degli elettromeccanici e l’Intersind del 1960 viene sancito 
“il diritto del sindacato a stipulare accordi integrativi rispetto al contratto 
di categoria e a trattare in seconda istanza le vertenze non risolte a livello 
aziendale”. Il costo pagato per questo accordo è nella clausola di pace 
sindacale. Intanto la lotta per l’articolazione della contrattazione a livello 
aziendale provoca le prime agitazioni, che si espandono a macchia d’olio. 
La stessa CISL si preoccupa e propone di regolare tutta la materia della 
formazione dei contratti, mediante un accordo interconfederale (accordo 
quadro). Il tentativo fallisce.  La Confindustria peraltro invita il 
sindacato, a scegliersi il livello contrattuale che ritenesse più 
soddisfacente, fra quello aziendale e quello nazionale.  Frattanto, i 
sindacati denunciano anticipatamente il contratto dei metalmeccanici. La 
Confindustria nelle trattative pone come pregiudiziale l’interruzione degli 
scioperi: è la rottura. Nel “protocollo” Intersind del 1962 viene sancito 
definitivamente il diritto a negoziare presso le aziende alcune materie: 
cottimo, mansioni, premi di produzione. Di fatto, la contrattazione 
aziendale investì l’orario, gli organici, i diritti sindacali. Insomma si