La Conferenza di servizi

 7
curando gli interessi della collettività medesima nel miglior modo 
possibile
2
. 
Tuttavia, analizzando il modello organizzativo, soprattutto come 
delineato dalla normazione più risalente, si nota che esso risultava 
e risulta poco rispondente al dettato costituzionale a causa dei 
diversi fattori che incidono negativamente sul suo assetto. 
Il primo di tali fattori è costituito dal riconoscimento di una 
pluralità di interessi meritevoli di tutela da parte dell’ordinamento, 
di cui tuttavia non ne è effettuata una classificazione gerarchica; di 
conseguenza, il rapporto, la ponderazione, il contemperamento fra 
gli stessi vengono sempre più spesso realizzati con moduli 
orizzontali e consensuali e non più, o sempre di meno, con moduli 
verticali e gerarchici.
3
 
Il secondo fattore  è costituito dall’altissimo tasso di dispersione 
delle funzioni. Difatti, la loro allocazione si presenta alquanto 
irrazionale, rispondendo a logiche assai eterogenee e risente di un 
processo di stratificazione nel tempo, per cui non soltanto le 
diverse funzioni sono male ripartite tra le diverse 
Amministrazioni, ma spesso la stessa funzione è allocata per 
frammenti e particelle tra più amministrazioni. 
E’ pertanto di tutta evidenza  l’esigenza di semplificazione ed è al 
perseguimento di quest’obiettivo che vanno imputati i numerosi 
tentativi posti in essere dal legislatore per “alleviare” il peso di un 
sistema troppo complicato e poco rispondente ai dettami 
costituzionali.  
In questo quadro si collocano i diversi strumenti di 
semplificazione  concepiti come meccanismi sostitutivi di 
                                                 
2
 CERULLI IRELLI, corso di diritto amministrativo, Torino, ed. 1994 
3
 BASSANINI e CARBONE, in La nuova disciplina generale dell’azione amministrativa, a cura di Vincenzo Cerulli 
Irelli, Napoli, ed. 2006. 
 8
procedimenti, grazie ai quali si sposta e si concentra l’esercizio di 
attribuzioni diffuse in capo a numerosi soggetti. 
Tali strumenti trovano attualmente regolamentazione nella legge 
n θ 241 del 1990, che dedica un apposito capo, il IV°, alla 
semplificazione dell’azione amministrativa. 
Quest’ultimo, in particolare, contiene una serie di disposizioni di 
notevole rilievo dirette a snellire l’azione amministrativa e, di 
conseguenza,  ad uniformarla ai principi di economicità ed 
efficacia enunciati dall’art. 1 della legge stessa.  
Tra i vari istituti  previsti per il perseguimento di tale finalità 
rilevano: il silenzio assenso, la denuncia (ridenominata 
“dichiarazione”) di inizio attività e la conferenza di servizi. 
In particolare, la conferenza di servizi è uno strumento 
organizzativo che, consentendo un esame contestuale dei vari 
interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo, 
realizza pienamente l’obiettivo della semplificazione, sia in 
termini di svolgimento del procedimento che di migliore 
valutazione complessiva dei vari interessi rilevanti, in quanto 
assicura il passaggio da un’azione diacronica ad un’azione 
sincronica
4
.  
L’istituto in questione rappresenta, pertanto, uno strumento 
mediante il quale il legislatore ha dato piena attuazione all’art. 97 
della Costituzione.  In realtà, già nella scelta del lessico usato per 
disegnare i principi essenziali dell’azione amministrativa mostra la 
inclinazione, estremamente profetica e di grandissima utilità, per 
la irrinunciabile sovrapposizione di azione ed organizzazione, 
quale specchio, metodo, essenza della giuridicità dell’uso 
                                                 
4
 VESPERINI,  “che fine ha fatto la semplificazione amministrativa?”,  ed . 2006. 
 9
legittimo del potere amministrativo
5
. In tale norma è quindi 
costituzionalizzato il principio di legalità, che esprime  l’esigenza 
dell’assoggettamento dell’azione amministrativa alla legge, 
principio strumentale rispetto a quelli di imparzialità e di buon 
andamento, che impone pertanto all’amministrazione di agire nel 
modo più adeguato e conveniente possibile
6
. 
E’ di tutta evidenza il nesso stringente, legame definito quasi 
filiale, tra la conferenza di servizi e l’art. 97; il risvolto giuridico 
del buon andamento si sostanzia, infatti, nel conferimento 
all’Amministrazione di “mezzi giuridici elastici” per il miglior 
proporzionamento dell’attività amministrativa, elasticità che deve 
essere criterio guida sia riguardo al contenuto dell’attività, sia al 
suo modo di farsi. E’ proprio in relazione a questi due aspetti del 
principio in esame che è stato concepito l’istituto della conferenza 
di servizi. 
La stessa Corte Costituzionale ha riconosciuto che l’istituto appare 
preordinato alla realizzazione del principio del buon andamento 
dell’attività amministrativa di cui all’art. 97 Cost.
7
, mentre la 
necessità che si proceda ad un esame simultaneo degli interessi 
pubblici coinvolti induce a ritenere che l’istituto sia posto a 
salvaguardia, altresì, del principio di imparzialità della funzione 
amministrativa e di cooperazione tra soggetti pubblici titolari di 
interessi contermini
8
. 
 
 
 
                                                 
5
 FORTE P., conferenza di servizi, ed.  2000. 
6
 NIGRO, Amministrazione pubblica, in Enc. Giur. Treccani, Roma, 1998. 
7
 C.Cost.16-2-1993,n°62. 
8
 C.Cost.19-3-1996,n°79. 
 10
CAPITOLO I 
 
Origini storiche della 
Conferenza di servizi. 
 
1. Origini ed evoluzione dell’istituto. 
 
Benché la conferenza di servizi abbia trovato una compiuta 
disciplina normativa solo con la legge 241/1990, l’origine 
dell’istituto è ancora più risalente, in quanto esso era già noto alla 
prassi amministrativa (in particolare nei settori della pianificazione 
urbanistica  e delle opere pubbliche) ed era stato disciplinato, 
seppur con modelli talvolta dissimili, da interventi legislativi di 
settore
9
.  
Il primo meccanismo che potrebbe essere assimilato 
strutturalmente alla conferenza di servizi risale alla legislazione 
fascista di settore, che prevedeva la conferenza formale in 
contraddittorio, in materia di trasporti, denominata “riunione 
compartimentale”, in quanto si teneva presso il compartimento 
della motorizzazione civile ed avente per oggetto l’esame 
comparativo delle domande relative all’istituzione di nuove 
autolinee. 
Intorno agli anni cinquanta incominciò a manifestarsi una notevole 
attenzione verso tale istituto, in particolare molteplici enti pubblici 
                                                 
9
 MORBIDELLI, il procedimento amministrativo, in AA.VV., Diritto Amministrativo, Bologna ed.2001 
 11
individuarono in tale meccanismo un valido strumento per  
risolvere problemi altrimenti insolubili.
10
 
Questo “inedito” strumento, affermatosi spontaneamente e in 
modo informale nella prassi amministrativa fu portato 
all’attenzione del Convegno di Varenna del 1959, in cui si 
evidenziò come, “al fine di accelerare e razionalizzare i complessi 
procedimenti di formazione e approvazione dei piani urbanistici, il 
Ministero dei lavori pubblici ideò uno dei più utili ed efficienti 
strumenti di collaborazione non organica: “la conferenza di 
servizi”; si evidenziò, sempre nel corso del convegno “come 
questo mezzo fosse uno  strumento utilissimo e collaudato, ormai 
da una pluriennale esperienza, per armonizzare le attività degli 
enti interessati alla formazione ed esecuzione dei piani urbanistici, 
consentendo, attraverso il dibattito, di trovare punti di accordo su 
questioni determinate, ad esempio l’individuazione di zone con 
vocazione specifica, l’ordinata previsione di percorsi di autostrade, 
ferrovie e strade ordinarie, etc.”
11
. 
Tuttavia, nonostante un certo entusiasmo iniziale e la sua pratica 
utilità, dottrina e giurisprudenza da un lato e il legislatore 
dall’altro non mostrarono grande interesse per l’istituto,  tanto che 
venne abbandonata l’iniziativa del Ministero dei Lavori Pubblici, 
che aveva concepito l’istituto come “strumento di collaborazione 
non organica”, per accelerare e snellire lo svolgimento dei piani 
urbanistici
12
. 
Conferma di tale atteggiamento è la scarsa applicazione dell’ 
istituto; difatti, all’epoca unico esempio di rilevante spessore  
poteva essere individuato nella legge 6 dicembre 1962, n°1643, 
                                                 
10
 GIANNINI, La semplificazione, in dir.amm., ed. 2000 
11
 D’ORSOGNA, Conferenza di servizi ed amministrazione della complessità. ed. 2002. 
12
 Le origini informali dell’istituto sono state considerate ed analizzate anche da:BERTINI, La conferenza di servizi, ed. 
2000;BENVENUTI,  Coordinamento e sviluppo, ed.1996. 
 12
istitutiva dell’ENEL, la quale aveva previsto l’indizione di 
periodiche conferenze per la consultazione di rappresentanze  
degli enti locali ed organizzazioni sindacali
13
. 
Le fattispecie di conferenze di servizi esistenti si limitavano 
pertanto a quelle poc’anzi indicate: conferenze informali nel 
settore dell’urbanistica,conferenze formali previste nella legge 
istitutiva dell’ENEL, riunioni compartimentali  obbligatorie in 
materia di trasporti. 
Lo scarso interesse dedicato a questa figura era direttamente 
proporzionale alla scarsità dei dati offerti dalla prassi 
amministrativa e dal  diritto positivo: la dottrina, infatti, laddove si 
era interessata alla conferenza di servizi, si era in sostanza limitata 
a prendere atto dell’esistenza dello strumento e ad una descrizione 
dei suoi caratteri esteriori, senza offrire particolari 
approfondimenti
14
.  
Fu solo a partire  dalla seconda metà degli anni  ottanta che la 
conferenza di servizi acquista una grande diffusione nel panorama 
legislativo: fu la legge 441/1987, relativa all’approvazione 
regionale degli impianti di smaltimento rifiuti, ad inaugurare la 
nuova stagione della conferenza di servizi, mettendo a punto un 
modello per molti versi originale, punto di partenza delle 
successive elaborazioni
15
. 
Tra le fattispecie disegnate dalla legislazione degli anni ottanta 
vanno senz’altro ricordate: la legge 424/1989 con la quale si tentò 
di sostenere  le attività economiche nelle aree interessate dai 
fenomeni di eutrofizzazione del Mare Adriatico; la legge205/1989, 
                                                 
13
 Relativamente a questa ipotesi,la dottrina dell’epoca,come sottolinea CIMELLARO,La conferenza di servizi,ed. 
2001,ha sostenuto che con questa previsione il legislatore ha inteso valorizzare il momento partecipativo degli Enti 
pubblici e di quelli esponenziali di interessi diffusi,per garantire l’interlocuzione tra Enti ed utenti.Intorno alla 
previsione in esame non è rilevabile alcuna speculazione scientifica che lasci intravedere un interesse della dottrina 
dell’epoca per una definizione della funzione specifica  della conferenza di  servizi come modello procedimentale. 
14
 D’ORSOGNA, conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, ed. 2002. 
15
 BERTINI, La conferenza di servizi, in Dir. Amm., 1997. 
 13
approvata per far fronte ai campionati mondiali di calcio e la legge 
135/1990, contemplante un “programma di interventi urgenti per 
la prevenzione e la lotta contro l’AIDS”. 
La copiosa legislazione degli anni ottanta in materia  contribuì 
anche ad aumentare l’interesse della dottrina verso tale istituto, 
benché la stessa  non mancò di denunciare l’incertezza esistente 
circa lo stato dell’elaborazione teorica intorno all’istituto. 
 
2. Modelli di Conferenza delineati dalla legislazione di 
settore fino alla Legge 241 del 1990. 
 
Dall’esame dei vari e frammentati interventi normativi in materia, 
si evince che la prima forma di conferenza di servizi ad essere 
prevista dal legislatore è stata la c.d. “conferenza istruttoria” 
convocata in via facoltativa per il coordinamento e l’esame 
congiunto degli interessi pubblici involti da una determinata 
decisione amministrativa, ferma restando la competenza dell’ente 
decidente all’assunzione del provvedimento finale. Ne sono 
esempi, in primo luogo, la legge istitutiva dell’ENEL, che 
prevedeva la convocazione di periodiche conferenze “per la 
consultazione di rappresentanze locali ed economiche ed in 
particolare delle Regioni,degli Enti locali,delle organizzazioni 
sindacali e dei corpi scientifici”
16
; in secondo luogo, la conferenza 
                                                 
16
 Il D.M. 28 ottobre 1965,contenente modalità relative alle conferenze periodiche in materia di energia 
elettrica,prevedeva la loro convocazione,“su determinazione del Ministro per l’industria e per il commercio”,a cura 
dell’Ente nazionale per l’energia elettrica“mediante avviso contenente l’indicazione del giorno, dell’ora  e del luogo e 
l’elenco delle materie da trattare”.Avevano ad oggetto i programmi generali di sviluppo interessanti la Regione in 
relazione alla programmazione degli impianti elettrici adeguati allo sviluppo industriale,agricolo, edilizio e 
turistico,della Regione stessa,i rapporti con Enti locali e con l’utenza,l’assistenza e la consulenza agli utenti,le attività 
tecniche e commerciale,con particolare riferimento  ai servizi che interessassero  direttamente l’utenza,i problemi di 
carattere generali concernenti l’applicazione della politica tariffaria,relazioni pubbliche ed ogni altro problema connesso 
con le attività elettriche. L’art.3 disciplinava minuziosamente i soggetti da invitare ai lavori;per ogni 
conferenza,inoltre,era prevista la redazione di apposito verbale che,sottoscritto dal presidente della conferenza,veniva 
depositato presso il Ministero dell’industria e del commercio. 
 14
prevista dalla legge 441/1987, in materia di smaltimento rifiuti, 
nella quale confluivano osservazioni, proposte pareri e progetti di 
tutti i soggetti interessati, cui conseguivano effetti procedimentali 
di tipo prettamente istruttorio, ferma restando la competenza della 
Regione all’assunzione del provvedimento di localizzazione degli 
impianti.
17
 
La legislazione degli anni ottanta ha invece delineato una seconda 
forma di conferenza di servizi che ha ingenerato una confusione 
nella definizione dei confini dell’istituto e della sua distinzione, in 
particolare, dall’accordo di programma e dall’intesa tra enti, dei 
quali la conferenza di servizi sembra  talvolta acquistare gli effetti 
tipici. 
Un esempio di tale “ambiguo” modello è quello delineato dal 4° 
comma dell’art. 27 della legge 67/1988, il quale prevedeva che i 
partecipanti alla conferenza si impegnassero “ad eseguire gli 
interventi di propria competenza sulla base di un programma 
concordato tra le parti convocate”, programma che veniva 
pubblicato con le modalità di cui all’art. 7 della legge 1 marzo 
1968, n°64, in tema appunto di accordo di programma.
18
 
Discorso a parte merita la norma della legge 205/1989, che 
attribuiva alla deliberazione unanime di una conferenza di servizi 
su progetti di opere pubbliche, connessi ai campionati di calcio del 
1990, effetti immediatamente modificativi degli strumenti 
urbanistici, dai quali gli interventi concordati fossero difformi. La 
sua peculiarità risiedeva nel fatto che, data la straordinaria urgenza 
con cui si doveva procedere per realizzare alcune opere pubbliche 
in vista dei mondiali, assai imminenti,essa sostituiva tutto il 
                                                 
17
 Cfr il commento alla legge di F.Giampietro, in Foro Amministrativo 1988, p.2308 ss.; concorda sulla natura 
istruttoria BERTINI, La conferenza di servizi,in Dir.Amm. 1997. 
18
 Cfr.  Sticchi Damiani, La conferenza di servizi, in Scritti in onore di P.VIRGA., Milano, ed.1994. 
 15
procedimento amministrativo sino all’approvazione del progetto, 
con i possibili effetti di variante urbanistica già delineati. Questa 
conferenza, peraltro, si segnala per un suo carattere che potremmo 
definire, nel suo genere, paradigmatico per altri procedimenti di 
approvazione di opere pubbliche, specie se estremamente urgenti; 
tale modello, infatti, ha trovato un riscontro anche per altre opere o 
eventi specifici, quali i lavori necessari per lo svolgimento dei 
Campionati mondiali di sci alpino del Sestriere, valle di Susa e 
Pinerolese del febbraio 1997 o i giochi del Mediterraneo di Bari.
19
 
Molteplici sono gli esempi, dunque, di impiego da parte del 
legislatore, dell’istituto della conferenza di servizi, quale 
strumento di semplificazione e accelerazione dei processi 
decisionali delle amministrazioni pubbliche, ma si è sempre 
trattato di un utilizzo pur sempre settoriale; è soltanto con la legge 
241/1990 che il legislatore ha elaborato un istituto non più limitato 
a singoli settori come in passato, ma di applicazione generale, la 
cui disciplina è oggi allocata nel capo IV della suddetta legge, 
intitolato “semplificazione dell’azione amministrativa”. 
 
3.Legge 241/90: riconoscimento generalizzato 
dell’istituto e problemi applicativi. 
  
Con l’introduzione della disciplina della conferenza di servizi 
nell’ambito della legge sul procedimento amministrativo, la 
conferenza assurge ad istituto di carattere generale dell’attività 
amministrativa. Sebbene tale dato sia salutato con favore dalla 
dottrina, che avverte e sottolinea, in linea di principio, le 
                                                 
19
 Nel medesimo genere,sia pure con finalità lievemente diverse,può ascriversi anche la conferenza di cui 
all’art.2,comma 15°e ss. Del decreto legge 5 dicembre 1991 n°386,convertito in legge 35/1992,in tema di 
alienazione,gestione e valorizzazione del patrimonio pubblico,dove la conferenza è investita anche di poteri di 
approvazione di lavori ed opere,con limitati  effetti urbanistici. 
 16
potenzialità insite nello strumento, per buona parte degli anni 
novanta, tuttavia, un alto grado di incertezza e instabilità 
caratterizza l’assimilazione dell’istituto da parte del sistema. Si 
assiste cioè ad un vero e proprio moto circolare in cui le 
amministrazioni, del tutto impreparate ad un’utilizzazione efficace 
dell’istituto, tendono, soprattutto in una prima fase, ad una sua 
utilizzazione scarsa ovvero riduttiva. 
Del resto, la normazione originaria di cui alla legge 241/1990 
recava una disciplina scarna e incompleta, concentrata in un solo 
articolo, in cui era disegnato un modello “puro” di conferenza di 
servizi: questa era infatti configurata quale modulo di 
collaborazione volontaria tra le amministrazioni (sia la conferenza 
interna sia quella esterna erano infatti previste quali moduli di 
utilizzazione soltanto facoltativa), in cui le “determinazioni” 
potevano essere concordate soltanto all’unanimità dei partecipanti. 
Pertanto, la previsione della facoltà dell’amministrazione di 
dissentire dalla proposta di decisione dell’amministrazione 
procedente si risolveva nel riconoscimento implicito di un vero e 
proprio potere di veto in capo  a ciascuna delle amministrazioni 
partecipanti. 
Con tale previsione, quindi, il legislatore si era limitato a dare 
riconoscimento sul piano del diritto positivo a quel modello di 
conferenza di servizi che, in un periodo risalente, era stato 
sperimentato nella prassi amministrativa.
20
  
Si può, dunque, constatare come le aspettative della comunità 
giuridica non sono state da subito realizzate con la legge 
241/1990, a causa della scarsa funzionalità e della limitata 
                                                 
20
 D’ORSOGNA, “La conferenza di servizi:i procedimenti”, in La disciplina generale dell’azione amministrativa ,a 
cura di CERULLI IRELLI,ed.2006