La concorrenza per il mercato: il caso del sistema idrico italiano

  
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descrivono le quattro tipologie d’asta esistenti e le relative strategie d’ottimo, 
con una distinzione tra valutazioni indipendenti e valutazioni comuni. Si 
discutono l’equivalence theorem ed il ranking theorem, per poi concludere 
introducendo diverse variabili all’analisi standard, che appare un po’ astratta 
dato che non tiene conto di importanti fenomeni che accadono nelle aste dei 
giorni nostri; 
• infine si parla della realtà idrica italiana, di come si possa definire il mercato 
e quali siano gli strumenti per valutare il potere di mercato, del 
funzionamento delle aste e della procedura per parteciparvi. A concludere si 
individuano i differenti assetti proprietari e le diverse tipologie di contratti 
adottati per regolare il rapporto tra aggiudicatore-gestore. 
 
Con questo lavoro si comprende che una risorsa come l’acqua avrà sempre 
un'allocazione inefficiente, e questo a causa di vari motivi: 
 
• la struttura dei diritti di proprietà; 
• la fissazione di prezzi non efficienti da parte dei governi; 
• prezzi praticati dalle amministrazioni che non variano con l'ammontare 
consumato (il prezzo marginale dell'acqua è zero!); 
• un uso agricolo generalmente sussidiato con prezzi ben al di sotto dei costi 
marginali di raccolta e offerta dall'acqua. 
 
Inoltre, con il passare del tempo, si sono inevitabilmente generate distorsioni tra 
impieghi alternativi e sovrautilizzo della risorsa. 
Quanto accadrà nei prossimi anni rivestirà quindi un’importanza cruciale e, 
secondi chi scrive, la via da seguire dovrà rispettare due principi: 
 
• l’uso efficiente, con una tariffa che recupera tutti i costi e che varia a seconda 
del consumo; 
• l'uso sostenibile, considerando i costi come costi “sociali” (costi privati e 
costi esterni) e che si paghi secondo il danno e la scarsità provocati. 
 
  
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La legge Galli del 1994 ha introdotto l’Italia su questa strada: il numero di 
gestioni esistenti è fortemente calato, ma sono mancati alcuni elementi di contorno alla 
riforma, rendendola così poco efficace. Manca un'autorità di regolamentazione ben 
separata dalla gestione del servizio e con poteri chiari e definiti; in secondo luogo, 
occorre un'attività di monitoraggio altrettanto chiara nel suo affidamento. 
I macchinosi calcoli tariffari previsti (metodo tariffario normalizzato) non 
sembrano proprio orientati a giudicare i risultati di gestione, quanto piuttosto alla 
conoscenza e al confronto dei costi reali e all'ingerenza nella gestione. Manca una vera 
filosofia della regolazione, mentre emerge tanto dirigismo burocratico. 
Secondo il parere di chi scrive, ed anche quello di altri autori, il metodo 
normalizzato dovrà essere decisamente rivisto, se non abbandonato: dovrà prevalere la 
filosofia “price-cap” e non “cost-plus”, con variabili dedicate alla qualità del servizio, 
essendo questo il suo aspetto più debole (il tasso di dispersione si aggira intorno al 39% 
quando paesi come Francia, Spagna, Regno Unito hanno valori pari circa al 20-25%). 
Il gestore avrebbe così interesse a controllare lo stato della rete, poiché 
riducendo i costi vedrebbe aumentare gli introiti. 
Altro aspetto su cui intervenire riguarda gli incentivi al coinvolgimento dei 
capitali privati nel settore, che ha bisogno di investimenti, soprattutto nei comparti 
fognatura e depurazione, in uno stato a dir poco imbarazzante nel sud del paese. 
E’ inoltre opportuno istituire un’autorità indipendente di settore, che parta 
dall’esperienza dell’ente Co.Vi.R.I , e agisca in raccordo con gli enti locali. Distribuire 
le funzioni di regolazione su più livelli territoriali, acquisendo maggiori informazioni, 
con la concentrazione di professionalità specializzate a livello nazionale. In questo 
modo si riducono anche i rischi di cattura delle autorità di regolazione, sia da parte delle 
imprese, sia da parte del potere politico. 
Infine la misurazione della qualità e il benchmarking devono diventare gli 
strumenti operativi più importanti nella regolazione dei servizi pubblici. Si tratta di 
documentare i risultati raggiunti, predisporre a livello nazionale un sistema omogeneo e 
articolato di rendicontazione, effettuare riscontri sulla soddisfazione degli utenti, 
premiare i gestori a seconda degli obiettivi di qualità raggiunti. 
Speranze che si realizzeranno sicuramente, se ognuno capirà l’importanza dell’acqua. 
  
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CAPITOLO I - Inquadramento istituzionale 
In questo capitolo si discute della normativa esistente nel settore idrico che, a 
partire dal 1994, ha subito numerose, forse troppe modifiche; innegabile, comunque, 
che abbia contribuito a combattere l’eccessiva frammentazione della gestione di questo 
importante servizio pubblico. 
Per molti anni ha dominato il modello municipale che prevedeva l'affidamento ai 
comuni ma, in seguito all'emergere di inefficienze, corruzioni ed una generale sfiducia, 
alcuni paesi come l'Italia hanno deciso di puntare alla concorrenza per il mercato. 
Attraverso una gara si sceglie un gestore il quale avrà il monopolio del servizio per un 
certo numero di anni, in cui dovrà garantire una serie di investimenti, il raggiungimento 
di determinati obiettivi di servizio e soprattutto adeguate regole tariffarie. 
L'impossibilità di avere una concorrenza nel mercato, come accade ad esempio nel 
settore della telefonia mobile, è dovuta alla presenza di vincoli tecnologici (la rete 
distributiva, le fognature) con costi fissi decisamente elevati che rendono inefficiente, e 
non razionale,  la presenza di più gestori. 
All’estero si sottolinea l’esperienza anglosassone in cui si è cercato di 
promuovere la concorrenza nel mercato, consentendo a nuovi operatori di 
approvvigionare grandi utenze utilizzando le reti esistenti e dietro pagamento di un 
canone d'accesso: ma se indaghiamo le utenze civili si incontra nuovamente 
l’impraticabilità a causa delle economie di scala e di scopo. 
Le speranze attuali sono rivolte ad un sistema di leggi futuro in grado di attirare 
il più possibile gli operatori potenziali, in modo da avere un contesto concorrenziale 
maggiormente competitivo. 
Il secondo paragrafo contiene un’analisi della legislazione relativa ai requisiti 
previsti per i soggetti che decidano di partecipare ad una gara ad evidenza pubblica. 
Infine, nel terzo paragrafo, alcune informazioni riguardanti il Co.Vi.R.I ,  organo 
di vigilanza del settore. 
  
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1.1 - Normativa esistente 
Le attività di gestione dei servizi idrici in Italia sono attualmente disciplinate 
dagli artt. 141 ss. del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n.152 (Codice Ambientale), 
successivamente modificato dal decreto datato 8 novembre 2006, n.284. 
E’ stata così abrogata la legge 5 gennaio 1994, n.36 (di seguito legge Galli), 
mantenendo nondimeno una sostanziale continuità di contenuti con la stessa. 
Per questo motivo il paragrafo seguente affronterà un’analisi della legge Galli, 
che rappresenta l’ossatura della normativa esistente. 
La legge Galli, e successivamente la legge 448/2001 art. 35 (Finanziaria 2002), 
hanno segnato un momento decisivo nel processo di riorganizzazione del settore idrico 
in Italia, caratterizzato da una estesa frammentazione a livello nazionale (le imprese e 
gli enti che a vario titolo vi operavano erano oltre 8000). Questa frammentazione 
impediva l’affermarsi di una gestione efficiente di tipo industriale e determinava una 
disomogeneità degli standard qualitativi del servizio. 
 
I principi ispiratori del testo normativo possono essere così riassunti: 
 
• tutte le acque, superficiali e non, sono pubbliche e costituiscono una risorsa da 
salvaguardare e utilizzare secondo criteri di solidarietà; 
• l'uso delle risorse deve essere razionale, per tutelare i diritti delle generazioni 
future a fruire di un patrimonio ambientale integro; 
• l'uso dell'acqua per il consumo umano è prioritario rispetto a tutti gli altri 
impieghi del medesimo corpo idrico; 
• il bilancio idrico deve essere in equilibrio, garantendo un rapporto sostenibile tra 
disponibilità delle risorse e fabbisogno delle stesse. 
 
Gli interventi previsti sono: 
 
• integrazione territoriale e industriale, attraverso l’introduzione degli Ambiti 
Territoriali Ottimali (A.T.O.) . Ciascun A.T.O. risulta soggetto al controllo e alla 
responsabilità istituzionale di un’apposita autorità d’ambito (di seguito 
  
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A.A.T.O.), riunente in forma di consorzio o convenzione tutti gli enti locali 
compresi nel territorio dell’A.T.O.; 
• separazione tra le seguenti funzioni: programmazione, regolamentazione, 
organizzazione e controllo del servizio idrico, che devono essere svolte dalle 
autorità locali; 
• gestione del servizio, affidata ad un operatore unico indipendente (introdotta 
definitivamente con la legge 448/2001 art. 35 - Finanziaria 2002) 
• proprietà delle infrastrutture in capo agli enti locali; 
• copertura completa dei costi operativi e di investimento; 
• obblighi di efficienza e produttività.  
 
Le convinzioni economiche alla base di questa legge sono diverse: 
 
• assegnare ad ogni gestore un territorio di riferimento sufficientemente ampio da 
sfruttare le economie di scala; 
• gestione industriale del servizio con una trasparente pianificazione e il rispetto di 
vincoli di bilancio, con tariffe capaci di coprire non solo i costi correnti ma 
anche quelli relativi agli investimenti; 
• collocare nella stessa gestione i servizi di acquedotto, fognatura e depurazione, 
per sfruttare le economie di scopo. 
 
Relativamente a quest’ultimo punto, si può osservare che, data la complessità dei 
servizi citati, con questa unificazione si è ristretto necessariamente il numero di soggetti 
che possiedano le competenze per gestire un A.T.O.. 
Come da consuetudine nel nostro ordinamento sono emersi alcuni compromessi: 
da un lato i comuni sarebbero dovuti scomparire di scena poiché l'impianto ottimale per 
la gestione del sistema idrico andava oltre le dimensioni dell'ente locale, tant'è che l'idea 
era di avere come protagoniste le regioni. Ma così non è stato, poiché il legislatore non 
ha avuto la forza di estromettere i comuni, rispettandone la competenza in materia. Le 
conseguenze non sono state positive, il disegno territoriale degli ambiti è risultato in 
definitiva maggiormente influenzato dai confini amministrativi e non da quelli 
idrografici, cui il legislatore attribuiva maggiore importanza; ha generato inoltre un 
  
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rallentamento del processo di attuazione dell'intero disegno di riforma. Sono trascorsi 
più di dieci anni e la situazione non è certo positiva. 
Dall'altro lato, grazie ad un articolo della legge Galli, alcune società che in 
prossimità dell'approvazione della riforma avevano rinnovato la concessione, non hanno 
dovuto modificare la gestione, portando a inevitabili disfunzioni per alcuni A.T.O.. 
 
1.2 - Normativa relativa ai soggetti partecipanti alla gara 
Sono ammessi alla gara solo soggetti organizzati in forma di società di capitali 
che già gestiscono segmenti di servizi idrici a rete fissa e che integrino determinati 
requisiti in termini di valori di popolazione servita e fatturato medio nell'ultimo biennio; 
l'erogazione dei servizi è da svolgere in regime di concorrenza, con conferimento della 
titolarità del servizio alla società vincitrice della gara con procedura ad evidenza 
pubblica. E’ previsto un divieto di partecipazione per quelle società che, in Italia o 
all'estero, gestiscano a qualunque titolo servizi pubblici locali in virtù di un affidamento 
diretto, di una procedura, non ad evidenza pubblica, o a seguito dei relativi rinnovi.  
Si è voluto così evitare che determinati soggetti godessero di una  posizione di 
vantaggio nella gara per l’assegnazione della gestione; è anche vero però che una 
semplice separazione societaria e contabile avrebbe consentito la loro partecipazione, 
aumentando le dimensioni e la qualità del confronto concorrenziale.  
I rapporti fra l’ente locale e il gestore sono regolati da un contratto di servizio 
che prevede gli standard, le condizioni essenziali di erogazione, le forme di vigilanza e 
le misure di salvaguardia in favore dell’ente locale. 
L’art. 35 della finanziaria 2002, che riformava il Testo unico sugli enti locali, 
pur avendo influenzato le scelte di alcune amministrazioni, non è mai divenuto efficace 
in quanto, prima della scadenza del periodo transitorio ivi previsto, è stata novellato dal 
D.L. 269/03. Con tale decreto sono state reintrodotte due forme di affidamento 
alternative alla gara: 
 
• l’affidamento a società mista, a condizione che il socio privato sia scelto 
mediante una procedura ad evidenza pubblica rispettosa della normativa interna 
ed europea; 
  
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• l’affidamento diretto a società interamente pubblica (in-house), purché valgano 
le condizioni individuate dalla Corte di giustizia per definire la produzione in 
house di un servizio pubblico. 
 
Secondo alcuni interventi successivi, le tre forme di affidamento non dovrebbero 
essere collocate sullo stesso piano, in quanto l’ordinamento mostrerebbe comunque una 
preferenza per le procedure che prevedono un qualche meccanismo concorrenziale. 
Secondo fonti autorevoli la formula dell’in-house dovrebbe essere interpretata come una 
forma di affidamento eccezionale, e dovrebbe perciò essere adeguatamente motivata 
dagli enti che la adottassero. Inoltre essa è sicuramente soggetta al rispetto di vincoli 
piuttosto stringenti, che non si fermano alla necessità di una stretta coincidenza fra enti 
affidanti il servizio e enti proprietari di quote di capitale dell’impresa pubblica, ma 
arrivano a richiedere l’esistenza del cosiddetto controllo analogo, secondo cui la società 
dovrebbe essere priva di propria autonomia decisionale. 
Nella realtà, però, gli enti locali non dimostrano di considerare l’affidamento 
diretto ad una società interamente pubblica come una formula eccezionale, ed anzi, si 
può dire che solo il riconoscimento della legittimità di un tale tipo di opzione ha 
permesso di attenuare le resistenze al processo di riforma generale. 
 
1.3 - L’organo di vigilanza: Co.Vi.R.I  
Il Comitato per la Vigilanza sull'uso delle Risorse Idriche, organo indipendente 
della Pubblica Amministrazione istituito dalla legge Galli, risponde direttamente al 
Parlamento, cui riferisce annualmente circa lo stato del settore, relativamente al servizio 
idrico integrato comprensivo dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione. 
E’ composto da sette membri non rieleggibili con carica quinquennale e per 
espletare i propri compiti si avvale di una segreteria tecnica, costituita nell'ambito della 
Direzione Generale della Difesa del Suolo del Ministero dei Lavori Pubblici, nonché di 
un Osservatorio dei Servizi Idrici, destinato a svolgere funzioni di raccolta ed 
elaborazione di dati statistici e conoscitivi. 
Tra i compiti più rilevanti affidati al Comitato vi è quello di garantire 
l'osservanza dei principi della legge di riforma dei servizi idrici, con particolare 
  
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riferimento all'efficienza, efficacia ed economicità del servizio, alla regolarità della 
determinazione e dell’adeguamento delle tariffe, nonché alla tutela degli interessi degli 
utenti. Al Comitato è attribuito, inoltre, il potere di proporre azioni davanti alle Autorità 
competenti contro gli atti posti in essere in violazione della legge Galli, nonché di 
esercitare l'azione di responsabilità nei confronti degli amministratori e di risarcimento 
dei danni, a tutela dei diritti dell'utente. 
Con l’introduzione del Codice Ambientale che ha abrogato la legge Galli, il 10 
febbraio 2006 il Co.Vi.R.I ha cambiato denominazione ed è diventato Autorità di 
vigilanza sulle risorse idriche e i rifiuti (Avrir). Autorità attiva solo per un breve periodo 
di tempo, poiché il già citato decreto dell’8 novembre 2006 n. 284 ha stabilito la 
cancellazione dell’Avrir, a favore della ricostituzione del Comitato per la vigilanza 
sull'uso delle risorse idriche.