La Conciliazione giudiziale

 III 
imponibile attribuendo aliquote agevolate, 
semplificazione, obblighi fiscali e limitazioni 
all accertamento; 
  La PIANIFICAZIONE FISCALE che determina 
preventivamente per un triennio la base imponibile di 
alcune categorie di contribuenti, riducendo l imposizione 
fiscale per gli importi eccedenti. 
 I rimedi successivi, invece, vengono in rilievo a seguito 
dell adozione di atti di imposizione da parte degli  uffici e sono: 
  L AUTOTUTELA che consiste nel potere-dovere 
dell Amministrazione finanziaria di ritirate un atto 
illegittimo o infondato; 
  L ACCERTAMENTO CON ADESIONE che mira a 
far collaborare il contribuente nell  attivit  acce rtativa; 
  L ACQUIESCENZA che riduce le sanzioni ad un quarto 
se il contribuente rinuncia ad impugnare l avviso di 
accertamento; 
  La CONCILIAZIONE GIUDIZIALE che definisce 
parzialmente o totalmente la controversia tra contribuente 
e Fisco. 
Il presente lavoro sar  incentrato interamente sull e 
tematiche di quest  ultimo istituto di natura processuale. 
Il primo capitolo affronter  gli aspetti generali e  l ambito di 
applicazione della conciliazione giudiziale. 
Il secondo sar  dedicato all attivazione del proced imento 
conciliativo (in udienza e fuori udienza), mentre l ultimo al 
perfezionamento dell accordo, alla modalit  di paga mento e agli 
effetti dell avvenuta conciliazione. 
  
1 
CAPITOLO 1 
 
ASPETTI GENERALI E AMBITO DI 
APPLICAZIONE DELLA CONCILIAZIONE 
GIUDIZIALE 
 
 
  
SOMMARIO: 1.1. Breve excursus normativo.   1.2. La natura gi uridica 
dell istituto.   1.3. Il dogma dell  indisponibilit   dell obbligazione 
tributaria.   1.4. La conciliazione giudiziale qual e negozio transattivo.   1.5.  
Rapporti tra conciliazione e giurisdizione.   1.6.  Differenze con gli istituti 
affini dell autotutela e dell accertamento con ades ione.   1.7. La pluralit  
delle forme di conciliazione.  
 
 
 
1.1. Breve excursus normativo 
 
La conciliazione giudiziale1 Ł un istituto di natura 
processuale che presuppone l esistenza di una lite pendente e che 
ha lo scopo di definire il giudizio.  
Esso Ł tipico del processo civile2 dove Ł regolato dal primo 
comma dell art. 183, mentre, in ambito tributario, Ł disciplinato 
                                                 
1
 In generale sull argomento si veda: ALEMANNO L., La conciliazione 
giudiziale, aspetti procedimentali e operativi, in Il Fisco, n. 46/1996; TOSI L., La 
transazione fiscale, in Rassegna Tributaria, 2006/4, pag. 1071; ANTICO G., 
Conciliazione giudiziale: un caso pratico, in Informatore Pirola, 2005/26, pag. 95; 
PACE A., Gli strumenti deflativi del contenzioso nelle controversie sulle 
agevolazioni, in Diritto e Pratica Tributaria, 2005/3, pag. 561; GLENDI C., 
Novit  applicative per il processo tributario , in Corriere Tributario, 2005/6, pag. 
446; GRAZIANO G., Aspetti penalistici dei recenti provvedimenti deflativi del 
contenzioso, in Rassegna Tributaria, 2003/2, pag. 525; POLANO M., La 
conciliazione giudiziale, in Rassegna Tributaria, 2002/1, pag. 29; CARRIROLO 
F., La conciliazione giudiziale nell ultimo stadio dell  attivit  amministrativa 
prima del processo tributario, in Il Fisco, 2002/9, pag. 1308; BELLI F., Modalit  
e termini per la conciliazione giudiziale, in Corriere Tributario, 1997/31, pag. 
22671; RAU C., Condizioni e limiti della conciliazione giudiziale nei gradi 
successivi al primo, in Bollettino Tributario, 1997/22, pag. 1672. 
2
 Cfr. DI GIACOMO E., La conciliazione giudiziale strumento deflativo del 
contenzioso, in Fisco oggi, 13 ottobre 2004. 
 
  
2 
dalla disposizione contenuta nell art. 48 del D.Lgs 31 dicembre 
1992, n. 546, recante norme sul processo tributario. 
Questo istituto venne previsto dall art. 4, d.l. 18 luglio 
1994, n. 452, non convertito, che introduceva l art . 20-bis nel 
D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633. Il d.l. n. 452/1994 fu reiterato 
con alcune modifiche dal d.l. 17 settembre 1994, n. 538 e dal d.l. 
16 novembre 1994, n. 630, entrambi non convertiti. 
La disciplina relativa alla conciliazione venne approvata dal 
Parlamento in sede di conversione di un decreto diverso da quelli 
che avevano previsto il predetto istituto ossia in sede di 
approvazione della l. 30 novembre 1994, n. 656 relativa alla 
conversione del d.l. 16 novembre 1994, n. 630. 
La conciliazione giudiziale ha sostituito l istituto del  
cosiddetto  esame preventivo della controversia , p revisto dallo 
stesso art. 48, da piø parti criticato a causa della sua equivoca 
natura e non chiara disciplina. L intenzione del legislatore era 
quella di far fronte ad inderogabili esigenze di riduzione delle 
controversie pendenti tra Amministrazione e contribuenti. 
L esame preventivo non aveva una natura ben definita, dal 
momento che veniva considerato una specie di concordato 
oppure un patteggiamento o rito abbreviato. 
 La norma innanzi citata riconosceva al ricorrente la facolt  
di chiedere nel ricorso la definizione totale o parziale della 
controversia da parte della Commissione tributaria provinciale 
che decideva con sentenza, suscettibile di reclamo dinanzi alla 
Commissione tributaria regionale  solo per errore m ateriale o per 
violazione delle norme che regolano il procedimento . 
Effetto della definizione preventiva della controversia era 
l estinzione dei reati per i quali era ammessa l ob lazione. 
L istituto appariva tuttavia sostanzialmente ibrido, in quanto 
dotato di una limitata potenzialit  deflativa del c ontenzioso 
tributario. 
La definizione in via preventiva presentava alcune analogie 
sia con il patteggiamento che con il rito abbreviato, tipici del 
processo penale, con quest ultimo caratterizzato da un accordo 
tra le parti concernente il solo aspetto procedurale. 
A prescindere dalle diverse posizioni, l istituto in esame 
non sembrava poter realmente raggiungere il fondamentale 
obiettivo della drastica riduzione del contenzioso, nonostante la 
presenza di aspetti innovativi di notevole interesse. 
  
3 
Risultava di conseguenza necessario introdurre uno 
strumento maggiormente incisivo; ci  Ł avvenuto attraverso la 
modifica dell art. 48, D.Lgs.  n. 546/1992. 
Nella sua originaria formulazione la conciliazione poteva 
intervenire solo nelle controversie aventi ad oggetto questioni 
non risolvibili in base a prove certe. 
Successivamente Ł stato eliminato il presupposto 
dell incertezza della prova e con l entrata in vigo re della nuova 
disciplina del processo tributario la conciliazione Ł stata estesa a 
tutti i tributi rientranti nella giurisdizione delle nuove 
commissioni tributarie3. 
La nuova disciplina della conciliazione giudiziale Ł stata 
introdotta con il D.Lgs. 19 giugno 1997, n. 218. In particolare il 
capo quarto del titolo primo, D.Lgs. n. 218/1997 contiene la 
nuova formulazione dell istituto in esame. 
L istituto resta inserito nel corpo del D.Lgs. 31 dicembre 
1992, n. 546 sul nuovo processo tributario in quanto il nuovo 
testo ha sostituito il previgente art. 48. 
La ratio del provvedimento emanato dal Governo Ł stata 
quella di ampliare l ambito di applicazione dell is tituto 
dell accertamento con adesione del contribuente e di coordinare 
la disciplina di tale istituto con quella della conciliazione 
giudiziale. 
Dall analisi comparata dell evoluzione della discip lina 
della conciliazione giudiziale e dell accertamento con adesione, 
risulta che in un primo momento i due istituti operavano su piani 
contigui e diversi, mentre successivamente la conciliazione Ł 
divenuta una sorta di versione giudiziale del concordato. 
 In origine, infatti, l ambito di applicazione dell  istituto 
della conciliazione era esteso a tutte le liti pendenti innanzi alle 
commissioni tributarie. 
                                                 
3
 Segnatamente, con l art. 2-sexies, d.l. 30 settembre 1994, n. 564, convertito con 
modificazioni nella l. 30 novembre 1994, n. 656, Ł stato eliminato il riferimento 
alle prove dirette ed Ł rimasto solo quello alle prove certe. Considerata la 
difficolt  di individuare tali controversie, con l art. 1, comma 3, d.l. 26 settembre 
1995, n. 403, convertito con modificazioni nella l. 20 novembre 1995, n. 495, Ł 
stato eliminato anche il riferimento alle prove certe e fatto coincidere l ambito 
applicativo della conciliazione con quello dell accertamento con adesione. 
 
  
4 
 Successivamente, il terzo comma dell art. 1, d.l. 26 
settembre 1995, n. 403, convertito senza modificazioni in l. 20 
novembre 1995, n. 495, ha stabilito che la conciliazione 
giudiziale potesse riguardare soltanto le controversie inerenti a 
questioni suscettibili di accertamento con adesione: ossia 
questioni, in materia di tributi diretti, relative all esistenza, alla 
stima, all inerenza e all imputazione a periodo dei  componenti 
positivi e negativi del reddito d impresa e del reddito di lavoro 
autonomo e questioni, in materia di imposte indirette, relative al 
maggiore valore attribuito dall ufficio ai beni suscettibili di 
valutazione secondo le singole leggi d imposta. 
Nel nuovo testo dell art. 48, D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 
546, invece, scompare ogni collegamento tra concordato e 
conciliazione; il criterio adottato dal legislatore Ł sempre il 
medesimo ed Ł, ancora una volta, quello di modificare le regole 
processuali in funzione degli interessi dell Amministrazione 
finanziaria. 
Con il decreto legislativo in esame la conciliazione diviene 
il punto di riferimento dell accertamento con adesione. Va 
ancora osservato che la nuova disciplina in realt  apporta poche 
modifiche rispetto a quella originaria, specie sotto il profilo 
procedurale.  
Tuttavia, con la nuova versione Ł stato previsto che, in caso 
di avvenuta conciliazione, le sanzioni amministrative si 
applicano nella misura di un terzo delle somme irrogate ed Ł 
venuto meno il divieto per gli uffici di restituire le somme 
versate dal contribuente prima della conciliazione4.  
La conciliazione continua ad essere finalizzata a definire 
una lite gi  sorta e pu  essere esperita solo entro  la prima 
udienza, salvo differimento dei termini, autorizzato dalla 
commissione. 
                                                 
4
 In tal modo si Ł voluto evitare che l onere che ciascun contribuente dovesse 
sopportare per poter conciliare la propria controversia variasse in funzione della 
tempestivit  degli uffici nell iscrivere a ruolo l imposta dovuta in pendenza di 
giudizio. Sarebbe stata grave, altrimenti, la discriminazione tra il contribuente che 
a fronte della tempestiva emissione del ruolo avesse gi  pagato un importo 
superiore a quello determinato in seguito alla conciliazione e il contribuente che, a 
causa dei ritardi nella riscossione esattoriale dei tributi, non avesse anticipato 
alcunchØ. 
  
5 
Il limitato spazio di intervento dell istituto spiega la sua 
modesta incidenza nel generale panorama degli strumenti 
conciliativi operanti nel nostro ordinamento e conseguentemente 
anche la giurisprudenza, in tema di conciliazione, Ł scarsa5. 
Pu  anche dirsi, per contro, come l esiguo numero d elle 
conciliazioni possa essere interpretato quale sintomo del buon 
funzionamento dell accertamento con adesione: se questo Ł vero, 
ci  non toglie, tuttavia, che l istituto della conc iliazione 
giudiziale possa essere portato ad un livello di maggiore utilit  e 
produttivit , anche in vista delle affermate finali t  deflative del 
contenzioso. 
 
 
1.2. La natura giuridica dell istituto 
 
La conciliazione, disciplinata dalle norme del processo 
tributario, ha la sua matrice nelle disposizioni che disciplinano 
l analogo istituto del processo civile. 
 Invero, si pu  dire che in entrambi gli ordinament i la 
conciliazione ha un contenuto assimilabile ad un accordo di 
carattere processuale che ha, quale effetto immediato, la chiusura 
del processo per cessazione della materia del contendere. 
A ben vedere l istituto della conciliazione come 
attualmente disciplinato dalle disposizioni dell art. 48, D. Lgs. n. 
546/1992 non Ł del tutto coincidente con quello previsto e 
disciplinato dalle norme del processo civile, non fosse altro 
perchØ nella norma tributaria non si dice espressamente, come 
nell art. 185 c.p.c., che il verbale di conciliazione costituisce 
titolo esecutivo. 
Infatti, nel testo dell art. 48 (cos  come era stato sostituito 
dall art. 12, comma 1, lett. d), d.l. 8 agosto 1996, n. 437, 
convertito con modificazioni dalla l. n. 556/1996) si statuiva che 
il verbale di conciliazione costituiva titolo per la riscossione 
delle somme dovute e per l iscrizione a ruolo ai sensi dell art. 14, 
D.P.R. n. 602/1973. 
                                                 
5
 La sentenza piø rilevante Ł stata: Corte costituzionale, 24 ottobre 2000, n. 433, in 
Il Fisco, 2000/41, pag. 12400 e in Giurisprudenza costituzionale, 2000, pag. 3269, 
sulla insindacabilit , da parte della commissione t ributaria, del merito dell intesa 
raggiunta tra Ente impositore e contribuente.