La comunicazione pubblica e accountability nella Pubblica Amministrazione

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1. INTRODUZIONE 
 
L’evoluzione degli scenari, i forti cambiamenti economici imposti dai processi di 
globalizzazione dei mercati e i processi di integrazione europea forniscono una spinta molto 
importante per far sì che migliorino i rapporti e le modalità di comunicazione tra Pubblica 
Amministrazione e cittadini. 
Il rapporto tra cittadino ed ente pubblico, trova nel corpus di leggi emanate negli ultimi anni 
una piena rivalutazione e definizione dei diritti soggettivi: queste leggi, infatti, hanno imposto 
alla burocrazia un nuovo modus operandi nel suo rapporto con il cittadino, basato non solo sulla 
necessità ma anche sull’obbligo, di comunicare. Rispettare quest’obbligo significa, per la 
Pubblica Amministrazione, munirsi di precisi strumenti comunicativi, che realizzino il progetto 
di apertura, trasparenza e semplificazione, nei confronti di un cittadino che deve sentirsi sempre 
più partecipe e coinvolto nella sfera pubblica.  
La comunicazione implica un rapporto, un dialogo; per aumentare la fiducia dei cittadini è 
necessario superare i tradizionali modelli comunicativi e adottare il paradigma interattivo della 
comunicazione è necessario scardinare il tradizionale rapporto monodirezionale “top down” del 
flusso delle informazioni, per dotarlo di una serie di alternative che favoriscano un contributo 
“bottom up” in modo che lo Stato eserciti un ruolo sussidiario nella sfera pubblica post-
moderna. Per sfruttare realmente le potenzialità delle nuove tecnologie è necessario utilizzarle 
non più in modo unidirezionale (dall’amministrazione al cittadino) ma in modo interattivo, 
bidirezionale. Considerare questo sistema come caposaldo dell’azione della Pubblica 
Amministrazione significa garantire dei processi democratici, una democrazia più attiva e 
paritetica perché partecipativa e, inoltre una democrazia continua, che si fonda sulla 
consultazione costante dei suoi cittadini elettori 
Il ministro Renato Brunetta con la sua riforma (decreto legislativo n.150/2009) ha cercato di 
favorire l’incontro tra enti locali e collettività migliorando la comunicazione attraverso una 
maggiore trasparenza. La trasparenza, uno dei principi ispiratori di questa riforma, è intesa come
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accessibilità totale a tutte le informazioni concernenti l’organizzazione, gli andamenti gestionali, 
l’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali e dei risultati, l’attività di 
misurazione e valutazione, per consentire forme diffuse di controllo interno ed esterno anche da 
parte del cittadino. A tal fine ogni amministrazione adotta un programma triennale per la 
trasparenza della performance e per l’integrità e prevede un’apposita pagina web sul programma 
di trasparenza e integrità. Ogni ente ha quindi l’obbligo di pubblicare sul proprio sito internet le 
retribuzioni annuali, i curricula vitae, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici dei 
suoi dirigenti. Inoltre, la riforma prevede la rilevazione del grado di soddisfazione dei 
destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive. L'obiettivo è quello di 
migliorare la qualità dei servizi con l'apporto dei cittadini, rilevando in tempo reale e continuo il 
loro grado di soddisfazione per i servizi ricevuti; disporre di una descrizione sintetica della 
percezione degli utenti di servizi per intervenire con tempestività sulle criticità evidenziate. 
Nell’ambito dei mutamenti del contesto istituzionale la comunicazione, in particolare quella 
economica, rappresenta un’importante leva su cui agire per migliorare il livello di accountability 
della Pubblica Amministrazione verso la collettività, contribuendo lo sviluppo duraturo del 
grado di fiducia, di consenso e di credibilità verso il sistema istituzionale nel suo complesso.
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2. LA COMUNICAZIONE TRA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E CITTADINI 
 
2.1 Perché comunicare? 
 
In Italia il settore della comunicazione pubblica ha subito, soprattutto negli ultimi anni, 
profondi e significativi cambiamenti e si è avviato, non senza difficoltà e resistenze, verso una 
nuova gestione di comunicazione da parte delle istituzioni e degli enti locali. La comunicazione 
è diventata così una risorsa per costruire, alimentare e gestire una nuova relazione tra cittadini 
ed enti, il tutto attraverso una negoziazione che introduce e richiede un nuovo modo di pensare e 
operare nelle istituzioni e nelle organizzazioni e che permetta, inoltre, a queste ultime di aprirsi 
all’esterno per apprendere e per poi restituire il tutto sotto forma di servizi innovativi e più 
vicini ai bisogni di tutti gli utilizzatori.  
Gli stimoli principali che stanno spingendo verso un nuovo modo di comunicare sono il 
protagonismo dei cittadini, l’attenzione sempre più avvertita alla qualità dei servizi offerti, lo 
sforzo di rendere più trasparente, definito e controllabile il contenuto stesso dell’offerta. 
L’attivazione di processi comunicativi, ovvero la capacità di fare della comunicazione una 
reale risorsa e un sistema di opportunità, deve essere finalizzata alla costruzione di una relazione 
con i cittadini. Costruire relazioni significa fondare il rapporto tra due o più interlocutori non su 
delle basi estemporanee o causali, ma sulla continuità, sulla conoscenza reciproca dei 
partecipanti all’interazione e relazione, sulla fiducia, sulla condivisione degli obiettivi e degli 
interessi da realizzare e da perseguire, infine, sulla legittimazione. 
Oggigiorno si moltiplicano le interdipendenze tra i soggetti, aumentano le situazioni, gli 
ambienti e i rapporti sociali, si dilatano le possibilità per gli individui di accedere a nuove 
opportunità di esperienze sociali e culturali. In questo scenario si delineano il ruolo della 
comunicazione e la sua centralità. La comunicazione, intesa come apertura e disponibilità al 
dialogo, allo scambio, alla reciprocità, al riconoscimento, alla negoziazione, è una risorsa
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strategica per la costruzione di legami sociali e della convivenza tra diversi che porta alla 
costruzione di legami sociali con i cittadini, di partnership e di fiducia.  
 
2.2 Differenti modelli comunicativi 
 
La nuova attenzione e sensibilità degli apparati pubblici e istituzionali a creare e a gestire un 
ruolo di diretta relazione con i cittadini ha reso necessaria l’attivazione di luoghi, iniziative, 
strutture e competenze professionali in grado di rispondere a queste esigenze e, soprattutto, di 
favorire processi di scambio e confronto con i cittadini. Negli ultimi anni, infatti, si è registrata 
una crescita non soltanto quantitativa, ma principalmente qualitativa delle attività di 
comunicazione pubblica. In questo scenario la comunicazione si situa in una prospettiva più 
ampia e assume finalità e obiettivi diversi e sicuramente più complessi rispetto al passato. 
Esistono diversi modelli comunicativi che hanno caratterizzato il lungo e difficile percorso di 
evoluzione della comunicazione pubblica nel nostro Paese. Un cammino che evidenzia la stretta 
correlazione tra le forme, i significati e gli obiettivi della comunicazione tra i diversi momenti 
storici.  
2.2.1 Il modello trasmissivo 
La comunicazione pubblica è nata in ritardo nel nostro Paese rispetto in altre zone e veniva 
prevalentemente ritenuta e gestita come funzione propagandistica, con obiettivi orientati alla 
costruzione e alla visibilità politico-istituzionale. Si è ancora lontani, però, dal percepire la 
comunicazione come un processo complesso che richiede non solo la collaborazione dell’utente 
nella fase di interpretazione e comprensione del messaggio, ma anche la sua collaborazione 
nella fase di individuazione dei bisogni, di strutturazione del messaggio e quindi di proposta di 
competenze comunicative disponibili e utilizzabili. La comunicazione era ancora vista come un 
processo a senso unico dall’emittente, Stato o istituzione pubblica o privata al cittadino.
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Propaganda, immagine e informazione sono gli obiettivi che caratterizzano il primo 
ventennio della comunicazione pubblica nel nostro Paese, almeno fino agli inizi degli anni 
Novanta. Obiettivi che sono sorretti d’altra parte da tre idee forti sulla comunicazione che a 
lungo hanno caratterizzato la nostra cultura. La prima si riferisce all’idea che la comunicazione 
sia un’operazione di facciata necessaria per aprirsi e dare la migliore immagine di sé. La 
seconda idea forte è che la comunicazione risponda esclusivamente a esigenze pratiche e 
operative. La sua funzione è quella di trasmettere il maggior numero di informazioni che 
possano raggiungere i cittadini e incidere sulla loro percezione e definizione della realtà. 
Strettamente connesso a tutto questo è la terza idea, ossia la convinzione che l’attività di 
comunicare riguardi prevalentemente la capacità e la possibilità di trasmettere un messaggio che 
da un emittente arriva a un destinatario e produce un qualche tipo di effetto.  
A lungo, dunque, ha prevalso la funzione trasmissiva della comunicazione utile per farsi 
conoscere, essere percepiti, diffondere informazioni o la funzione estetica indirizzata a 
migliorare la propria immagine. Quindi, la comunicazione era vista come un insieme di tecniche 
e strumenti per far passare informazioni oppure come forma di spettacolarizzazione di contenuti 
e pratiche.  
2.2.2 Il modello rituale 
È soltanto intorno agli anni Novanta che, anche grazie a una serie di atti legislativi, il 
cittadino comincia a essere percepito come soggetto attivo, il cui ruolo è fondamentale nella 
definizione e nella riuscita del processo comunicativo. Avviene la distinzione tra attività 
informativa e attività di comunicazione con il riconoscimento a quest’ultima di interagire con i 
cittadini al fine di migliorare il rapporto con loro. Si entra così in una nuova fase in cui si scopre 
il ruolo strategico della comunicazione, si capisce, infatti, che è questa che può contribuire alla 
costruzione di una cultura condivisa che alimenta l’appartenenza, la legittimazione reciproca tra 
istituzioni e cittadini, capace di generare relazioni, scambi, alleanze. Questi concetti, peraltro, 
sono compresi nello stesso significato della parola comunicare: tenere insieme, mettere in 
comune, relazionare, condividere. Un significato dunque che sorregge fortemente l’idea che la
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comunicazione con i cittadini investa problematiche che vanno ben oltre il carattere puramente 
esplicativo e trasmissivo delle informazioni.  
L’accento si sposta così dall’attenzione per il messaggio/informazione al processo 
comunicativo, dalla trasmissione unidirezionale di informazioni alla possibilità di creare 
relazioni fondate sullo scambio e sulla reciprocità e, infine, dall’idea di un cittadino passivo alla 
capacità ci considerarlo un interlocutore, un destinatario e allo stesso tempo un emittente della 
comunicazione. Si sottolinea, perciò, la natura rituale, ovvero processuale, dinamica, dialogica e 
negoziale della comunicazione che è un processo sempre aperto, attivo e in costruzione che non 
si esaurisce mai a meno che non venga utilizzata senza continuità.  
Sono fondamentali l’interattività, lo scambio e la reciprocità, intesi non come obbligo 
burocratico, bensì come orientamento e spinta all’azione. Anche la comunicazione più efficace 
dal punto di vista dei canali, degli strumenti o dei linguaggi, e il messaggio meglio costruito, 
infatti, devono necessariamente confrontarsi con la risposta dei cittadini e, inoltre, interagire con 
il mondo della loro esperienza.  
Negli ultimi anni è stata rivolta una particolare attenzione a ridefinire la concezione del 
cittadino. Diversamente dalle aziende, per cui la soddisfazione del cliente è un mezzo per la 
realizzazione del profitto, nelle istituzioni pubbliche il rispetto dei diritti del cittadino, la 
soddisfazione dei suoi bisogni e la tutela dell’interesse collettivo sono, evidentemente, il fine. 
Ecco perché il rapporto con i cittadini non può essere considerato come dato una volta per tutte, 
ma va costruito, definito e ridefinito in un continuo processo di negoziazione.  
Risulta dunque fondamentale e centrale il ruolo della dimensione dell’ascolto.  
In sostanza c’è una diversa concezione della comunicazione, intesa come cultura che 
consente di aprirsi all’altro, di ascoltare, di includere, di accogliere, di condividere che si deve 
ripartire se si vuol pensare di costruire una nuova relazione con i cittadini.
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2.3 Risorsa e comunicazione 
 
La comunicazione è una risorsa strategica e lo è innanzitutto per le istituzioni: per 
comunicare con i cittadini non è sufficiente pensare di trasmettere informazioni e, quindi, 
organizzarsi in tal senso, perché si deve tener conto che la comunicazione essendo una risorsa, 
va prima di tutto gestita che significa sfruttarla e investire su di essa. Sfruttarla perché essendo 
una risorsa interna non è un’attività aggiuntiva: è una componente cruciale dello stesso processo 
organizzativo per aprirsi all’esterno, all’ascolto, alla differenza e uscire così 
dall’autoreferenzialità. Investire non solo in termini economici, ma soprattutto organizzativi, 
culturali, di mentalità, di formazione sulla comunicazione significa che questa va costruita e 
costantemente alimentata.  
La comunicazione d’altro canto è risorsa anche per gli stessi cittadini, infatti, essendo una 
dimensione fondamentale dell’agire umano, è sempre più necessaria per gestire e fronteggiare la 
complessità. La sua rilevanza e la nuova centralità sociale trovano profonde motivazioni 
nell’accresciuta esigenza e richiesta da parte degli individui di conoscenze, di informazioni, di 
competenze che facilitino la capacità di agire, di scegliere e, dunque, favoriscano e accelerino 
processi di democratizzazione e partecipazione.  
 2.3.1 I cittadini, la principale risorsa 
Per attivare reali e fruttuosi processi comunicativi servono risorse e la principale è 
rappresentata dai cittadini per cercare di trasformare in interlocutori coloro che per molto sono 
stati visti come una semplice controparte. Il settore pubblico, infatti, è stato dapprima 
completamente disattento, se non avverso, alla comunicazione per poi riversare tutte le 
attenzioni al come o al cosa comunicare. La più grande sottovalutazione ha riguardato proprio 
l’interlocutore/cittadino, il ruolo e l’importanza che ha nei processi di comunicazione, di 
renderlo cioè attivo e agente, ovvero considerarlo competente, capace di valutare, confrontare e 
scegliere. Aprirsi ai cittadini comporta, però, anche la necessità di saper utilizzare le 
informazioni. Si tratta dunque di rendere le organizzazioni capaci di accogliere, ridefinirsi,
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cambiare, rendersi flessibili. Di questo indispensabile processo trasformativo sono attori e di 
conseguenza risorse importanti coloro che lavorano nelle organizzazioni. Acquista così molta 
importanza la comunicazione interna per diffondere conoscenza, creare condivisione, accrescere 
il senso di appartenenza, motivare e valorizzare quelle che il settore provato per primo ha 
individuato come risorse umane.  
 
2.4 L’importanza dell’ascolto 
 
La comunicazione, quindi, è un’attività che per essere efficace presuppone l’ascolto e la 
conoscenza dell’interlocutore, ma anche di se stessi. Non saper ascoltare ha come conseguenza 
la difficoltà di stabilire una relazione o quantomeno la rinuncia a essere compresi. C’è la 
necessità di definire accuratamente la situazione, ossia stipulare il significato e la cornice 
dell’incontro e dunque il comportamento appropriato.  Per un’istituzione, un ente pubblico, 
un’organizzazione di servizi operante in mercati sempre più esigenti e in scenari in rapida 
trasformazione, ascoltare vuol dire innanzitutto creare le condizioni per percepire, raccogliere, 
organizzare e soprattutto utilizzare i molteplici segnali che arrivano dall’esterno.  
Un sistema di ascolto efficace deve orientarsi verso tre importanti dimensioni: ascolto di se 
stessi, del contesto e degli interlocutori esterni.  
Ascoltare per conoscere il pubblico ed entrare in relazione con esso presuppone innanzitutto 
la conoscenza di se stessi, delle proprie risorse, degli obiettivi e delle proprie capacità. 
Un’istituzione per conoscere i propri destinatari/interlocutori deve prioritariamente interrogarsi 
sulla propria funzione. L’esigenza di migliorare la comunicazione con i cittadini porta 
inevitabilmente a porsi la questione della propria identità e della propria organizzazione. 
Dunque: chiarezza e trasparenza interna all’organizzazione. Un’esigenza è tanto più 
indispensabile quanto più si tratta di costruire strategie comunicative di ampia portata, fondate 
sulla natura dialogica della comunicazione e pertanto finalizzate non soltanto a fornire 
informazioni e facilità di accesso ai servizi, ma anche a creare e avviare scambi ad alto
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contenuto di senso, di sensibilità, d’incontro che implicano visibilità, condivisione, reciprocità, 
fiducia, credibilità, affidabilità, responsabilità comune.  
L’attenzione al contesto permette di adempiere all’importante funzione di cogliere il punto di 
vista esterno all’organizzazione, conoscere la realtà in cui si opera, individuare i bisogni della 
popolazione, essere un sistema aperto, in rapporto con l’ambiente, inteso come l’insieme dei 
soggetti istituzionali e che non agiscono e coagiscono in uno stesso territorio. Infine, la 
conoscenza del contesto esterno introduce un criterio di efficienza nell’uso delle risorse, 
finalizzando l’attività dell’organizzazione alla soddisfazione di una domanda contestualizzata e 
situata. Così come gli individui, anche le istituzioni non sono entità chiuse ma sono, invece, 
l’insieme variabile delle relazioni che si producono all’interno e con l’esterno. L’apertura al 
contesto focalizza l’attenzione sull’esigenza di conoscere la realtà: ambiente, soggetti, bisogni. 
Grazie alla valutazione dei bisogni e alla conoscenza del contesto diventa, ad esempio, possibile 
predisporre un’offerta migliore di servizi perché si fonda e risponde a esigenze concrete, nel 
senso più coerenti e aderenti ai bisogni e alle domande della popolazione. Ma dialogare con 
l’ambiente esterno all’organizzazione, costruire un tessuto di relazioni con i soggetti che a vario 
titolo agiscono sullo stesso territorio, presuppone anche la capacità da parte dell’organizzazione 
di saper attivare il contesto e i soggetti che lo abitano, individuando come punto di riferimento 
dal quale trarre informazioni, risorse, conoscenze da poter poi interpretare, utilizzare, 
valorizzare.  
L’ultima dimensione dell’ascolto riguarda la capacità delle istituzioni di porsi all’ascolto dei 
propri diretti interlocutori, ovvero i cittadini, considerati come destinatari della comunicazione 
ma anche e soprattutto come emittenti. Ogni organizzazione che ha un pubblico come 
destinatario della sua attività, deve entrare in sintonia con esso per realizzare uno scambio di 
benefici e di risorse. Il marketing, ad esempio, presuppone e utilizza la cultura della 
soddisfazione del cliente sia per migliorare la fidelizzazione e costruire relazioni di fiducia, sia 
per sfruttare l’insieme di ciò che costituisce il ritorno della comunicazione, in termini di 
comunicazione interna, sviluppo e cambiamento organizzativo. Non sono pochi i vantaggi e le
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opportunità che una gestione rivolta alla soddisfazione del cittadino può produrre nel settore 
pubblico in termini di incremento di efficacia ed efficienza dei servizi, di legittimazione, 
consenso, credibilità, equilibrio economico. Questa nuova mentalità orientata al cittadino mette 
in moto un vero e proprio processo in cui il risultato finale dovrebbe essere il miglioramento 
della qualità dei servizi e conseguentemente dell’immagine dell’istituzione. L’ascolto può 
produrre in pratica la capacità dell’organizzazione di attivare e sollecitare i cittadini (solitamente 
non abituati a dialogare se non in termini di denunce, reclami e insoddisfazioni nei confronti di 
un’amministrazione pubblica percepita e vissuta come controparte) a essere parte attiva, a 
suggerire proposte, a esprimere richieste.