La comunicazione istituzionale dell'Unione Europea

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studiosi schierarsi su versanti opposti, lasciando aperta la discussione 
sulla possibilità di una arena pubblica nella quale i dibattiti nazionali 
possano confluire per acquisire una dimensione europea.   
L’ipotesi di un’opinione pubblica europea è a sua volta connessa al 
tema del multilinguismo, che sarà del pari affrontato nel I capitolo.   
Si darà quindi conto degli strumenti fin qui usati dall’Unione per 
raggiungere il grande pubblico, dalle antenne Europe Direct  ai Centri 
europei di informazione permanente, sino a strumenti come il portale 
ufficiale  EUROPA e i servizi audiovisivi. L’Unione ha anche messo a 
punto uno strumento, l’Eurobarometro, atto a rilevare le tendenze 
delle opinioni pubbliche nazionali e di cui si affronterà la 
metodologia.   
La panoramica sull’iter finora seguito dalle istituzioni europee, in 
particolare dalla Commissione, nel gestire l’informazione e la 
comunicazione destinati al grande pubblico, permetterà di introdurre 
l’analisi non solo del Libro bianco citato, ma anche di altri due 
importanti documenti che vanno a completare il quadro delle azioni da 
attuare per rafforzare la trasparenza e l’apertura dell’Unione Europea 
verso i suoi cittadini, ovvero il Piano d’azione della Commissione 
relativo al miglioramento della comunicazione sull’Europa e il Piano 
D per la democrazia, il dialogo e il dibattito. Si tratta di argomenti 
tuttora aperti e in fase di evoluzione, che ciò nonostante permettono 
ugualmente di ipotizzare eventuali percorsi e proposte attuabili in 
futuro.   
Una specifica sezione del III capitolo sarà dedicata alla Federazione 
Europea delle Associazioni di Comunicazione Pubblica, la cui 
creazione è sintomatica della sensibilità, avvertita non solo all’interno 
 7
della compagine istituzionale europea, nei confronti del tema di un 
dibattito pubblico transnazionale. 
 8
 
I. 
L’UNIONE EUROPEA E I SUOI CITTADINI: 
COME RIDURRE LE DISTANZE 
 
1. Comunicazione istituzionale dell’Unione Europea e legittimità 
democratica: sfide parallele 
 
Il 1° febbraio 2006 la Commissione ha presentato il Libro bianco su 
una politica europea di comunicazione
1
. Il documento può 
considerarsi la summa degli sforzi e delle proposte che hanno 
riguardato negli anni le attività in campo di informazione e 
comunicazione dell’Unione Europea. La Commissione vorrebbe 
riuscire a creare i presupposti per conferire alla comunicazione lo 
status di vera e propria politica, alla stregua delle altre politiche di cui 
l’UE si occupa, per aumentare la consapevolezza delle altre istituzioni 
europee e degli Stati membri in merito al fatto che un «dialogo 
autentico» fra essi e i cittadini europei è direttamente funzionale alla 
legittimità democratica che l’Unione aspira ormai da tempo ad 
ottenere. 
Si tratta perciò di affidare alla comunicazione un ruolo di funzione 
strategica per la riuscita stessa del processo d’integrazione europea, 
considerandola un elemento-chiave per la comprensione da parte dei 
cittadini europei di cosa significhi realmente appartenere all’UE. La 
proposta della Commissione mira dunque a ridurre le distanze fra 
l’Unione Europea e i suoi cittadini, rilanciando il dibattito pubblico in 
Europa. 
                                                 
1
 COM(2006) 35 def. dell’1.2.2006. 
 9
Il primo quesito dal quale prende avvio la riflessione della 
Commissione consiste nel chiedersi quali siano i motivi che hanno 
allontanato e continuano ad allontanare i cittadini europei dall’Unione, 
impedendo una piena adesione ad una dimensione sovranazionale che 
dovrebbe teoricamente migliorare l’esistenza delle popolazioni degli 
Stati membri. A questa domanda molti studiosi hanno cercato di dare 
risposta nel corso degli anni, soprattutto dal momento in cui il 
processo di integrazione ha iniziato a travalicare l’ambito puramente 
economico per intraprendere un cammino che caratterizzasse l’Europa 
come «politica», come unione di cittadini e di popoli.   
Una delle più forti accuse mosse da sempre all’Unione Europea 
riguarda il c.d. deficit democratico, considerato una delle principali 
cause di allontanamento dei cittadini europei dall’UE. In termini 
tecnici si trattava, già dai tempi della CEE, del difetto di legittimità del 
processo decisionale comunitario, legato al fatto che atti comunitari di 
natura sostanzialmente legislativa e suscettibili di esplicare la loro 
efficacia nei confronti sia degli Stati membri che dei singoli erano 
emanati da organi (Consiglio, su proposta della Commissione) non 
eletti dai cittadini stessi e sottratti ad un effettivo controllo di tipo 
parlamentare
2
. L’aspetto del deficit più enfatizzato dalla dottrina 
sottolineava come il trasferimento del controllo diretto su politiche e 
atti normativi dalle competenze dei parlamenti nazionali all’Unione 
non aveva dato luogo all’assegnazione di un corrispettivo potere di 
controllo al Parlamento europeo
3
. La limitatezza dei poteri del 
Parlamento creava un gap democratico che poteva risultare tollerabile 
                                                 
2
 U. DRAETTA, Elementi di diritto dell’Unione Europea, Giuffrè Editore, Milano, 2004, p. 15. 
3
 F. ATTINÀ, «Democrazia, elezioni e partiti nell’Unione Europea», in Dalla Comunità all’Unione 
Europea, a cura di Attinà F. e Velo D., Cacucci Editore, Bari, 1994, p. 49. 
 
 10
fintanto che l’integrazione conservava una vocazione prettamente 
economica, ma è poi divenuto insostenibile a seguito del notevole 
ampliamento delle competenze delegate dagli Stati membri alla 
Comunità, competenze sottratte al controllo democratico cui sarebbero 
invece state sottoposte se esercitate a livello nazionale
4
. 
A partire dal Trattato di Maastricht
5
, e poi con i Trattati di 
Amsterdam
6
 e di Nizza
7
, si sono elaborate soluzioni concrete al 
problema della legittimità democratica, in particolare con 
l’introduzione di procedure legislative caratterizzate da una 
partecipazione sempre più intensa del Parlamento
8
. È evidente, però, 
che mentre i parlamenti nazionali detengono in via esclusiva la 
competenza sulla legislazione, il Parlamento europeo è costretto a 
condividere tale competenza con il Consiglio dell’UE nel caso della 
legislazione ordinaria, e si trova estromesso a vantaggio del Consiglio 
Europeo in ambito di legislazione costituzionale
9
. Attualmente il 
Parlamento europeo detiene anche poteri di controllo di natura 
politica, simili ai poteri di cui godono i parlamenti nazionali degli 
Stati membri. La somiglianza è però del tutto formale in quanto questi 
poteri non hanno nessuna delle caratteristiche sostanziali del controllo 
parlamentare presente nei diritti interni. In particolare il controllo 
politico non si esplica nei confronti dell’organo in ultima analisi 
                                                 
4
 Il Trattato di Maastricht, in vigore dall’1.11.1993, ha istituito l’Unione Europea, termine che 
racchiude il complesso delle relazioni degli Stati membri in tre diversi ambiti o pilastri, il primo 
costituito dalle due comunità (CE e CEEA), il secondo dalla PESC (politica estera e di sicurezza 
comune) e il terzo dalla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (U. DRAETTA, op. cit., p. 
32). 
5
 Trattato di Maastricht, firmato il 7.2.1992 e in vigore dall’1.11.1993, in GUCE C 191 del 29.7.1992. 
6
 Trattato di Amsterdam, firmato il 2.10.1997 e in vigore dall’1.5.1999, in GUCE C 340 del 10.11.1997. 
7
 Trattato di Nizza, firmato il 26.2.2002 e in vigore dall’1.2.2003, in GUCE C 80 del 10.3.2001. 
8
 Alla semplice funzione di consultazione si sono affiancate la procedura di cooperazione e di 
codecisione (la procedura di codecisione è oggi divenuta la regola per quasi tutti gli atti di natura 
legislativa). 
9
 S. DELLA VALLE, Una costituzione senza popolo? La costituzione europea alla luce delle concezioni 
del popolo come «potere costituente», Giuffrè Editore, Milano, 2002, p. 267. 
 
 11
responsabile dell’azione comunitaria, cioè il Consiglio, in cui siedono 
i rappresentanti degli Stati membri
10
. Dunque anche il controllo 
politico nel sistema comunitario appare viziato, se si pensa ai normali 
meccanismi della democrazia rappresentativa.  In conclusione, si può 
affermare che le decisioni fondamentali della politica europea possono 
essere influenzate dal Parlamento di Strasburgo, che non può però 
determinarle in modo né decisivo né autonomo.   
L’accusa di scarsa legittimità democratica coinvolge del resto anche le 
altre istituzioni europee. Della Commissione europea si è spesso 
parlato come della principale beneficiaria del trasferimento di poteri 
dal livello nazionale a quello comunitario, pur difettandole totalmente 
il requisito della legittimità fondata sulla responsabilità politica
11
. Si 
tratta infatti di un organo collegiale di individui (uno per ogni Stato 
membro) scelti «in base alla loro competenza generale» (art. 213, n. 
1, TCE) e nominati a titolo individuale con una procedura complessa 
dove l’ultima parola spetta al Consiglio e al Parlamento europeo
12
. Per 
quello che riguarda il Consiglio dell’Unione Europea, anche su questo 
versante la situazione è tutt’altro che soddisfacente. Il Consiglio ha il 
compito di coordinare le politiche economiche generali degli Stati 
                                                 
10
 D’altra parte occorre realisticamente ammettere che un controllo politico da parte del Parlamento 
europeo sul Consiglio sarebbe incompatibile con la natura delle Comunità europee, che restano 
organizzazioni internazionali  costituite dagli Stati membri, ed avvierebbe queste ultime verso soluzioni 
federali , le quali non appaiono al momento attuale viste con favore dai Paesi membri. In attesa di tali 
evoluzioni, resta il grave problema della mancanza di controllo democratico sull’operato dell’esecutivo 
in ambito comunitario (U. DRAETTA, op. cit., p. 115 e ss.). 
11
 La Commissione è considerata «guardiana» dei Trattati e ad essa spetta il potere di iniziativa, la cui 
esclusività si è però andata erodendo a favore del Parlamento europeo, del Consiglio Europeo e della 
BCE (U. DRAETTA, op. cit., p. 106). 
12
 La procedura di nomina della Commissione si svolge in più fasi. Il Consiglio, riunito nella 
composizione dei capi di Stato e di governo e deliberando a maggioranza qualificata, designa la persona 
che intende nominare Presidente della Commissione, designazione che deve essere approvata dal 
Parlamento europeo. Di nuovo il Consiglio, sempre deliberando a maggioranza, di comune accordo con 
il Presidente così designato, adotta l’elenco delle altre persone che intende nominare Commissari. 
Infine, il Presidente e i Commissari designati sono soggetti collettivamente ad un voto di approvazione 
da parte del Parlamento europeo. Dopo tale approvazione, l’intera Commissione è nominata dal 
Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata (U. DRAETTA, op. cit., p. 88 e ss.). 
 12
membri, e l’art. 207 del Trattato CE gli attribuisce espressamente la 
possibilità di agire in qualità di legislatore. È evidente che 
l’affidamento di una funzione legislativa ad un organo non eletto dal 
popolo aumenta l’ampiezza del deficit democratico: a tale riguardo, 
sostenere che ogni membro del Consiglio è anche membro del 
governo del rispettivo Stato di appartenenza, vincolato all’indirizzo 
politico espresso dal parlamento nazionale democraticamente eletto, 
non aiuta a mitigare il problema di una legittimazione solo di secondo 
grado, anche perché il Consiglio è sottratto ad un vero controllo 
politico sia da parte dei parlamenti nazionali, sia da parte del 
Parlamento europeo
13
.   
Si deve inoltre constatare l’assunzione di preminenza assunta nel 
tempo dal Consiglio Europeo, composto dai capi di Stato e di 
governo, il quale, come sancito dall’art. 4 TUE, «dà all’Unione 
l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti 
politici generali»
14
. Il Consiglio Europeo non è di fatto un organo, 
termine spesso usato impropriamente, ma una «riunione» di organi 
degli Stati membri, al pari di una conferenza internazionale. Esso ha 
di fatto svolto un ruolo di crescente impulso per l’attività comunitaria, 
appropriandosi e al contempo andando a ridurre il potere di iniziativa 
che i Trattati affidano alla Commissione. Inoltre, l’obbligo di dover 
presentare al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle 
proprie riunioni non si collega a precise conseguenze giuridiche, né da 
esso deriva la possibilità per il Parlamento di svolgere un controllo 
politico effettivo sulla sua attività, data la presentazione successiva 
                                                 
13
 U. DRAETTA, op. cit., p. 80.  
14
 A. MANZELLA, «Gli equilibri costituzionali nell’Unione Europea», in Fondazione Lelio e Lisli Basso 
– Sfera pubblica e Costituzione europea, Carocci Editore, Roma, Annali 2001, p. 24. 
 13
alle riunioni, e non preventiva, della suddetta relazione
15
. Se si guarda 
al sistema istituzionale comunitario, alla confusione dei poteri che lo 
caratterizza con pregiudizio dell’unica istanza autenticamente 
democratica, l’UE appare lontana dai criteri che essa stessa ha 
richiesto e continua a richiedere ai Paesi che vogliono aderirvi, 
ingenerando il famoso paradosso per cui l’Unione non potrebbe 
accettare se stessa fra i propri membri.   
Una forte presa di posizione per la risoluzione del problema della 
legittimità democratica si è avuta con l’apertura di un dibattito sul 
futuro dell’Europa previsto nel Trattato di Nizza e avviato dal 
Consiglio Europeo tenutosi a Laeken, in Belgio, nel dicembre 2001.  
Nelle conclusioni del documento si annunciava l’istituzione di una 
«Convenzione», composta dai rappresentanti del Parlamento europeo, 
della Commissione, dei governi e dei parlamenti sia degli Stati 
membri che dei dieci nuovi Stati allora candidati all’ammissione, 
incaricata, fra l’altro, di migliorare l’assetto democratico dell’Unione; 
nelle poche ma dense pagine della Dichiarazione di Laeken, che ha 
definito il mandato della Convenzione, si fa infatti riferimento 
numerose volte alla necessità di «legittimità democratica», «controllo 
democratico», «valori democratici», a testimonianza del fatto che 
questo era ed è considerato il nodo cruciale irrisolto della costruzione 
europea
16
.  I lavori della Convenzione hanno portato ad un progetto di 
Costituzione europea, adottato dai Capi di Stato e di governo nel 
giugno 2004, ma ancora in attesa di essere ratificato
17
.  
                                                 
15
 U. DRAETTA, op. cit., p. 43 e ss. 
16
 U. DRAETTA, op. cit., p. 19 e ss. 
17
 Il Trattato costituzionale entrerà in vigore solo dopo essere stato ratificato da tutti gli Stati membri. 
Nonostante le due vittorie dei «no» ai referendum di Francia e Paesi Bassi, svoltisi rispettivamente il 29 
maggio e il 1° giugno 2005, il processo di ratifica prosegue. I Paesi che hanno attualmente ratificato la 
Costituzione sono 15: Austria, Belgio, Cipro, Estonia, Germania, Grecia, Ungheria, Italia, Lettonia, 
Lituania, Lussemburgo, Malta, Slovacchia, Slovenia e Spagna.