La comunicazione di avvio di procedimento

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Ciò può contribuire a spiegare storicamente l’essenza giuridica del 
procedimento amministrativo quale strumento di raffronto e di 
comparazione, se non di composizione, di situazioni giuridiche 
congenitamente ed inevitabilmente contrapposte: quella del soggetto 
titolare di interessi pubblici e quella del titolare di situazioni giuridiche 
individuali.  
Si ravvisa quindi nel procedimento amministrativo non solo un 
connotato di garanzia di legalità ma un meccanismo di equilibrio e di 
rilevanza tra potere discrezionale e situazioni giuridiche soggettive. 
Il procedimento amministrativo (come aveva espresso M.S. Giannini) è 
la sede di ponderazione degli interessi “in gioco” che presuppongono il 
provvedimento: in tale sequenza di atti ordinata al raccordo di interessi 
molteplici di diversa natura e riferibilità si raggiunge “la giustizia 
attraverso il procedimento” mediante la comparazione e la ponderazione 
di tutte le situazioni giuridiche a fronte del fine che è costituito dal 
pubblico interesse concretamente e specificatamente individuato. 
L’affermarsi, col tempo, della convinzione che la sede procedimentale 
sia quella naturale del confronto e della selezione degli interessi ha 
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portato: all’esaltazione del valore della partecipazione1; all’imporsi, in 
luogo della considerazione formale del procedimento come sequenza di 
atti eterogenei accomunati dall’unico fine, della riconsiderazione 
funzionale del procedimento, come sede di confronto e di selezione degli 
interessi; allo spostamento del “fuoco” dell’attenzione dal 
provvedimento al procedimento, inteso non più come forma dell’azione, 
ma sostanza e organizzazione dell’attività amministrativa : ossia non più 
come insieme di modalità formali di estrinsecazione del potere, ma come 
espressione del potere nella sua conformazione e momento di sintesi fra 
principio autoritativo e principio democratico; all’evoluzione 
dell’amministrazione-autorità in amministrazione-servizio, che trova 
fondamento anche e soprattutto nella collaborazione e nel consenso e 
non soltanto nel puro principio di legalità; al farsi strada, infine, della 
                                                 
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 L’auspicio di una legge che prevedesse la partecipazione dei privati nella 
generalità dei procedimenti muoveva dall’esigenza di garantire soprattutto la 
comprensibilità della condotta amministrativa, cioè la consapevolezza del 
modo di svolgimento delle pubbliche funzioni con la connessa possibilità di 
esercizio del controllo sociale sulle scelte compiute (così MARRAMA, La 
pubblica amministrazione tra trasparenza e riservatezza  nell’organizzazione 
del procedimento amministrativo; VILLATA, La trasparenza dell’azione 
amministrativa, che sottolinea l’essenzialità del ruolo del controllo 
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convinzione che le scelte amministrative non sono più monopolio 
dell’elemento burocratico, ma prodotto comune di questo e 
dell’elemento partecipativo2. 
L’evoluzione storica dei rapporti tra potere pubblico e cittadino può 
suddividersi in tre fasi : la prima vede un ordinamento fortemente 
autoritario, nella quale vi era una penetrante soggezione del privato al 
potere amministrativo; ad essa è seguita una fase (apertasi ad inizio di 
questo secolo), nella quale l’amministrazione è chiamata ad intervenire 
nella vita sociale ed economica : aumenta il volume dei servizi erogati ai 
privati, nonché la dimensione dell’apparato amministrativo; ai privati 
vengono riconosciute vere e proprie posizioni pretensive in relazione 
all’attività della Pubblica Amministrazione. 
Nella terza fase (iniziata alla metà di questo secolo), si evidenzia un 
progressivo complicarsi dei rapporti tra P.A. e privati ed in tale contesto 
                                                                                                                                          
democratico della collettività sulla pubblica amministrazione  reso operante 
attraverso la pubblicità delle procedure, la partecipazione, la critica. 
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 Così NIGRO, Il procedimento amministrativo tra inerzia legislativa e 
trasformazione dell’amministrazione. 
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assume rilievo il ruolo che il privato può giocare nell’ambito del 
procedimento nel quale ”si forma” la volontà dell’amministrazione. 
Il procedimento diviene il momento centrale del rapporto tra P.A. e 
cittadini e si rovescia il rapporto tra atto e procedimento amministrativo : 
il procedimento pur se nato al servizio dell’atto, diviene sempre più il 
fulcro centrale dell’agire amministrativo. Esso trasformato in tecnica di 
esplicazione del potere, in metodo di coordinamento dell’organizzazione 
pubblica e momento di emersione di interessi, riduce il provvedimento 
finale “a mero riepilogo di elementi preformati nel corso del 
procedimento” (Nigro). 
La legge 7 agosto 1990, n.241, “Nuove norme in materia di 
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti 
amministrativi”, rappresenta indubbiamente il risultato più significativo 
in uno spirito di reimpostazione dei rapporti tra pubblica 
amministrazione ed amministrati, informata alla trasparenza ed 
all’efficienza dell’azione dei pubblici poteri, da intendersi sempre più 
come “servizio” erogato alla collettività. 
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Dal titolo della legge potrebbe desumersi che la stessa abbia inteso porre 
la disciplina concreta del procedimento amministrativo, articolandone le 
varie fasi, in maniera da fornire un modello generale, ma non di meno 
suscettibile di utilizzazione per ogni attività procedimentale da parte di 
tutti i pubblici uffici.  
Al contrario, la nuova legge non si preoccupa di disciplinare in dettaglio 
il procedimento, ponendo, invece, un insieme di principi configurabile 
come un complesso normativo di base da osservare nello svolgimento 
dell’attività procedimentale (e anche in quella che si origina all’infuori di 
un procedimento in senso stretto), concernente, in altre parole, l’azione 
amministrativa tout court. In tal modo ogni ente, organo, ufficio, 
amministrazione pubblica sono vincolati all’osservanza di tale 
complesso di principi, il quale costituisce una sorta di soglia minima al 
di sotto della quale non è consentito scendere. 
Invece, nei casi in cui certi enti siano detentori di competenze normative 
al riguardo (si pensi alle regioni e a comuni e province), questi potranno 
elevare la soglia di garanzia quanto a partecipazione, diritto di accesso, 
ecc. ma non potranno modificare in pejus la normativa statale della 241. 
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Basti rilevare che inutilmente si cercherebbe nella 241 una disciplina 
articolata del procedimento, che non c’è (altre essendo le finalità della 
legge) : la L.n.241/1990 è una legge breve, non è una legge generale 
sull’azione amministrativa bensì detta alcuni principi dell’azione 
amministrativa. 
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                                   CAPITOLO PRIMO 
 
 
LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 
 
Sommario: 1. La partecipazione procedimentale  
2. Il modello di partecipazione accolto nel capo III della L. 241  
3. Costituzionalizzazione del principio della partecipazione  
4. La comunicazione di avvio del procedimento all’interno del 
meccanismo partecipativo. 
 
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1. La partecipazione procedimentale 
 
Da anni ormai la domanda di partecipazione dei cittadini alla gestione 
della cosa pubblica in modo da ridurre le distanze troppo spesso 
eccessive e soprattutto l’estraneità tra governanti e governati, ha offerto 
ampia materia di dibattito, sfociando finalmente in due diverse 
normative (la Legge 8 giugno 1990, n.142 e la Legge 7 agosto 1990, 
n.241), che affrontano in modo sostanzialmente satisfattivo la 
complessità del fenomeno, cogliendone i vari aspetti essenziali rannodati 
nel basilare concetto che i rapporti tra la comunità e l’apparato pubblico 
non si debbano limitare soltanto al momento elettorale ma devono 
assumere carattere permanente mediante l’istituzionalizzazione di un 
complesso di strumenti di carattere procedimentale ed organizzatorio, 
cosicché il contributo popolare non si esaurisce più solo nella 
designazione del potere, ma si realizza anche e soprattutto nell’esercizio 
del medesimo. 
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Tra tutti i possibili interventi dei cittadini nella gestione della cosa 
pubblica in cui la partecipazione può concretarsi, importante è la 
partecipazione alla funzione ovvero alla attività amministrativa, in 
quanto oggi la vera libertà, quella immediata e diretta e non già quella 
astratta della Costituzione e delle leggi, si realizza proprio nella 
quotidiana gestione amministrativa. 
È sempre apparso evidente che un’azione innovativa in questo campo 
dovesse passare attraverso una vera riforma della Pubblica 
Amministrazione, del suo modo di operare, in quanto, nell’attuale 
sistema amministrativo, ispirato alla concezione obiettiva del principio 
di legalità ed alla prevalente unilateralità dell’azione amministrativa, è 
proprio con il procedimento che si realizza il contemperamento del 
momento autoritativo del soggetto pubblico con la libertà del privato, 
assicurando al primo la supremazia del potere ed al secondo la garanzia 
delle forme di tale supremazia. 
In altri termini, è proprio il procedimento amministrativo l’unico 
strumento in grado di consentire, nel divenire del provvedimento 
amministrativo, una partecipazione degli interessati mediante la 
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trasformazione del procedimento stesso in funzione di espansione del 
consenso e,quindi, della democraticità della scelta. 
La partecipazione del cittadino all’iter procedimentale, o principio del 
contraddittorio o del giusto procedimento, non costituisce certamente 
una novità per il nostro ordinamento. Già la Legge 25 giugno 1865 n. 
2359, sulla disciplina delle espropriazioni, prevede ben due fasi in cui è 
offerta al privato la possibilità di esporre le proprie osservazioni durante 
il procedimento ablatorio (art.4, 5 e 18.). 
Anche la Legge 20 marzo 1865 n.2248-all.E, abolitrice del contenzioso 
amministrativo, ammette all’art.3 le deduzioni ed osservazioni per 
iscritto delle parti interessate nel corso del procedimento, ma la 
giurisprudenza ha escluso che tale norma sancisca l’obbligo 
generalizzato di osservare il principio del contraddittorio in qualunque 
tipo di procedimento. A sua volta, la l. urb. 17 agosto 1942 n.1150 
prevede, agli art. 9 e 15, le osservazioni ed opposizioni dei privati nei 
procedimenti pianificatori, concernenti le prime una forma di 
collaborazione con la p.a. e la seconde una forma di tutela degli interessi 
e diritti dei singoli.  
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Con le due leggi del 1990 il fenomeno partecipativo, oltre a divenire di 
applicazione generale, assume nuovi contorni e significato : da principio 
meramente garantista, assume il ruolo di mezzo per avvicinare il 
cittadino alla pubblica amministrazione, che in tal modo si apre agli 
apporti collaborativi del privato, favorendo la procedimentalizzazione 
degli interessi coinvolti.  3 
Le leggi di riforma – 7 agosto 1990, n. 241, e 8 giugno 1990 n. 142 – 
ribadiscono nel rispettivo Capo III il valore della partecipazione come 
principio organizzativo fondamentale della Pubblica Amministrazione. 
Le norme ad essa dedicate ne danno in effetti una piena affermazione, 
non soltanto per ciò che concerne il profilo della difesa delle situazioni 
giuridiche soggettive individuali nei confronti di un uso non corretto del 
potere, ma anche con riferimento all’aspetto della collaborazione del 
                                                 
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 Il rilievo è stato evidenziato  da R.VILLATA, Riflessioni in tema di 
partecipazione al procedimento e legittimazione processuale,in Dir.proc.amm. 
1992, 171 ss., che sottolinea che la partecipazione al procedimento, lungi dal 
costituire un fenomeno unitario, assume caratteri distinti, secondo  che sia 
preordinata alla tutela degli interessi coinvolti dall’azione  amministrativa, 
oppure abbia finalità di collaborazione, nel senso che tende ad arricchire  il 
patrimonio di conoscenze, fatti, valutazioni a disposizione dell’organo 
procedente. 
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cittadino all’esercizio di quelle attività che si concretizzano in 
prestazioni.  
Le leggi in esame hanno un particolare “taglio” che le caratterizza : la 
ricerca di un assetto procedurale e organizzativo in grado di 
corrispondere alle esigenze di una società che concepisce in termini 
diversi dal passato le relazioni tra collettività e pubblico potere. 
L’obiettivo di fondo perseguito dalle due leggi in esame è, infatti, quello 
di realizzare un nuovo tipo di rapporti fra Pubblica Amministrazione e 
cittadino assicurando – insieme alla trasparenza, alla speditezza, alla 
economicità dell’azione amministrativa – il coinvolgimento del cittadino 
nella procedura. 
Questa evoluzione nelle interazioni tra società e apparato consente di 
considerare quest’ultimo non più semplicemente come struttura delegata 
alla cura del fine indicato dalla legge, ma piuttosto come luogo di 
mediazione degli interessi contrapposti e di composizione, in via 
preventiva, dei conflitti fra le varie categorie coinvolte. 
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Il procedimento di emanazione dell’atto amministrativo, all’interno del 
quale si inserisce il momento della partecipazione, diventa strumento di 
risoluzione dei contrasti, parallelo al rimedio giurisdizionale.