La Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza sulla Rai

NOTAZIONI PRELIMINARI 
2 
meccanismi istituzionali, sui dati normativi, sui casi 
giurisprudenziali piuttosto che sulle contingenti vedute le quali, 
nondimeno, sono benvenute in uno Stato che si professa 
democratico, e si nutre del confronto fra le opinioni. 
Compito dello studente in procinto di analizzare la 
Commissione d’indirizzo e vigilanza Rai è, allora, quello di 
rappresentare criticamente uno scenario che attira i più diversi e 
qualificati orientamenti, così da offrire il proprio contributo per un 
approccio meno turbolento a tematiche di assoluto rilievo. 
Siffatto intento, peraltro, dovrebbe risultare meno arduo a colui 
che, pur se in termini embrionali ed ancora perfezionabili, ha avuto 
modo di acquisire familiarità con il c.d. “sillogismo del giurista”, 
che esamina il fatto alla luce della norma giuridica, traendone le 
conseguenze che è lecito fare proprie: il lavoro che segue si pone 
sotto questi auspici. 
   
 
 
 
 
Messina,   07 
 
  
 
 
 
 
 
 
  
INTRODUZIONE 
 
 
Sommario: 1. Radiotelevisione e costituzionalisti. – 2. Il sistema 
radiotelevisivo: prerogativa dello Stato?  – 3. La libertà di manifestazione del 
pensiero. 
 
 
1. Radiotelevisione e costituzionalisti 
 
La storia repubblicana del nostro Paese ha indotto in più 
occasioni alla riflessione sull’importanza che riveste l’impiego dei 
mezzi di circolazione delle idee, specialmente se connotate in senso 
politico, in tutte quelle occasioni in cui il cittadino, attraverso 
l’espressione del proprio voto, partecipa della democrazia
1
, e 
conferisce sostanzialmente una delega (pur con tutte le cautele che 
l’uso di tale termine implica, ove si pensi alla sussistenza, nel 
nostro ordinamento parlamentare, del noto divieto di mandato 
imperativo
2
) che non può essere frutto d’improvvisazione.  
Appare chiaro che l’esercizio della sovranità passa 
necessariamente attraverso l’assunzione di consapevoli 
informazioni, che sono tali se consentono agli elettori di adottare 
consciamente le loro determinazioni di voto. 
                                                 
1
 Il concetto di democrazia fa riferimento ad un «insieme di regole (primarie o fondamentali) 
che stabiliscono chi è autorizzato a prendere le decisioni e con quali procedure»: v. N. BOBBIO, 
Il futuro della democrazia, Torino 1995, 4. 
2
 Art. 67 Cost. 
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INTRODUZIONE 
 4
Il canale tecnicamente più efficiente per l’espletamento dei 
servizi di comunicazione diretti ai cittadini
3
, quali destinatari del 
messaggio informativo è, irrefutabilmente, quello radiotelevisivo
4
. 
L’aspetto socialmente e giuridicamente più rilevante del 
fenomeno in discorso è rappresentato dall’indubbia pervasività del 
messaggio trasmesso, la cui capacità di catalizzare l’opinione 
pubblica ingenera il rischio che la collettività abbia a fronteggiare 
tentativi d’organizzazione del consenso protesi al perseguimento di 
finalità distorte e sospette, ad ogni modo estranee al gioco 
democratico
5
.  
Ve n’è abbastanza da coinvolgere nel dibattito concernente l’uso 
della radiotelevisione gli studiosi di quel ramo del diritto preposto 
alla ricognizione dei principi cardinali dell’ordinamento ed 
all’osservazione delle modalità attraverso le quali l’assetto 
valoriale, fondato in Costituzione, trova più o meno puntuale 
conferma nell’attività dei vari poteri dello Stato: questa, una pur 
                                                 
3
 Ed il cui peso è emblematicamente rappresentato da Luigi Einaudi nel motto «Conoscere per 
deliberare». Alla stessa conclusione perviene Bogi, nell’affermare che «l’informazione attiene 
al modo sostanziale di essere del potere democratico»: in questo senso, C. DE MARTINI, 
Introduzione al volume Il servizio pubblico radiotelevisivo, Napoli 1983, 3. 
4
 Il problema è più serio di quanto si possa pensare: nel XXXVI Rapporto annuale sulla 
situazione sociale del Paese (2002) elaborato dal CENSIS, si legge, al capitolo Comunicazione 
e cultura (p. 587-642), che «in Italia vi sono otto milioni di persone completamente dipendenti 
dalla televisione dal punto di vista comunicativo». 
5
  E’, infatti, appena il caso di ricordare l’uso inquietante che fu fatto, della radiotelevisione, dai 
totalitarismi novecenteschi. Circa l’idoneità dei mass-media ad incidere sulla formazione della 
coscienza collettiva v. F. PIGA, Monopolio o Privatizzazione (Proposte per una riforma della 
RAI-TV), in Il foro amministrativo, 1970, pt. 3, 195 ss.  
Sulla tutela dei diritti costituzionalmente garantiti nell’impiego del mezzo televisivo, v. infra. 
 
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INTRODUZIONE 
 5
approssimativa descrizione del diritto costituzionale, quale 
componente necessaria di ogni ordinamento che abbia impresso in 
sé il carattere della giuridicità, e sia immanente ad una 
consociazione umana che vi ritrovi il complesso di regole 
finalizzate a garantire la propria conservazione, ed il costante 
progresso verso nuovi traguardi di vita.  
Risulta, pertanto, agevole comprendere che l’interessamento dei 
costituzionalisti e, più in generale, degli operatori del diritto 
latamente intesi, è tutt’altro che arbitrario, in un settore che prima 
facie rievoca questioni più eminentemente tecniche, ma dà adito 
all’insorgenza di delicate questioni giuridiche la cui risoluzione, 
lungi dall’essere incontroversa, è fonte di diatribe che attengono 
all’interpretazione stessa del testo costituzionale, ed alla sua 
trasfusione nelle fonti di produzione delle norme
6
. 
I rapporti fra potere esecutivo e potere legislativo, le libertà 
fondamentali, il pluralismo informativo, la natura politica piuttosto 
che amministrativa degli organi coinvolti e dei relativi atti, il ruolo 
della televisione, “quarto potere” dello Stato sono alcuni degli 
aspetti preminenti che vengono in rilievo nell’occuparci della 
tematica in discorso; essi non mancheranno di emergere nel corso 
della trattazione, a conclusione della quale sembrerà fermamente 
                                                 
6
 L. PALADIN, Perché i costituzionalisti si occupano di televisione, in Rapporto ’93 sui 
problemi giuridici dell’informazione in Italia, P. BARILE e R. ZACCARIA (a cura di), Torino 
1994, 497 ss.  
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opportuno che i costituzionalisti non restino estranei ad un sano 
dibattito dottrinale -e ad una quanto mai propizia interlocuzione con 
gli organi istituzionali-  in subiecta materia. 
 
 
2. Il sistema radiotelevisivo: prerogativa dello Stato? 
 
Radio e televisione hanno dimostrato da subito le loro 
potenzialità, e l’iniziale dominio della prima ha gradualmente 
ceduto il passo all’affermazione della seconda, che svetta, 
attualmente, incontrastata fra i mezzi di comunicazione di massa
7
. 
Per i motivi che meglio saranno chiariti nella successiva 
rassegna giurisprudenziale, al precipuo scopo di evitare distorte 
utilizzazioni del mezzo televisivo, lo Stato ha sempre avocato a sé i 
servizi della radiotelevisione
8
, e solo in tempi relativamente recenti 
i privati hanno avuto aperta la “strada dell’etere”.  
Ma la scelta monopolistica è stata teoricamente irreprensibile? E 
calata nella realtà politica (ma come si constaterà a breve, sarebbe 
                                                 
7
 R. ZACCARIA, Diritto dell’informazione e della comunicazione, Padova 2004, 221 ss. 
8
 Quanto alla natura giuridica del servizio pubblico radiotelevisivo, cfr. U. POTOTSHNIG, I 
servizi pubblici, Padova 1964, nonché F. MERUSI, Servizio Pubblico, in Nss. dig. it., XVII 
(1970), 217 ss., e M. FRESA, (voce) Servizio Pubblico, in Diz. Amm., G. GUARINO (a cura di), 
II, 1350. Sulla persistenza, nonostante la cessazione del monopolio locale e nazionale 
dell’emittenza radiotelevisiva, della natura di servizio pubblico in capo alle attività di 
radiodiffusione svolte dallo Stato, cfr. sent. C.C. 148/1981, un cui commento è offerto da C. 
CHIOLA, L’alternativa alla riserva statale dell’attività radiotelevisiva nazionale, in Giur. cost, 
XXV, 1981, 1379 ss.   
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INTRODUZIONE 
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più aderente al vero definire “partitica”
9
) italiana, produce effetti 
positivi?  
La problematica è di alto profilo, sol che si guardi alle 
implicazioni che una siffatta opzione, tanto legislativa quanto 
politico-economica, è in grado di dispiegare. 
Il monopolio non è aprioristicamente incompatibile con la 
previsione di ampie libertà individuali e collettive riconosciuta dalla 
nostra Legge Fondamentale: ciò è tanto più vero, quanto più si 
ponga mente alle conseguenze, anche solo potenziali, di un regime 
che, lasciando alla discrezionalità dei privati lo strumento 
televisivo, faccia dell’utenza una preda elettorale e commerciale 
delle imprese emittenti
10
. 
Tale constatazione, purtuttavia, non autorizza a giustificare tout 
court l’assunzione, da parte dello Stato, del ruolo monopolistico
11
. 
Attenta dottrina
12
 ha da tempo chiarito, in aggiunta, che 
l’“egemonia” degli artt. 21 e 43 Cost., sotto l’egida dei quali 
soltanto si è perennemente parametrata la legittimità del monopolio 
                                                 
9
 V. la successiva nt. 15. 
10
 Poiché necessariamente di emittenti organizzate in forme imprenditoriali potrebbe ragionarsi 
essendo fisiologica, da parte del privato, la ricerca del profitto; il fine di lucro non è, ex se, 
inconciliabile con la diffusione di programmi qualitativamente irreprensibili, ma produce il 
rischio che la qualità sia sacrificata a vantaggio del tornaconto economico, muovendo ogni 
attività umana verso il conseguimento di un utile.  
11
 Al contrario: l’iniziativa imprenditoriale del privato è stata storicamente indicata a modello 
ideale per la buona riuscita del servizio radiotelevisivo pubblico. In proposito v. S. FOIS, RAI-
TV: «governo» del monopolio pubblico o «governo» di un servizio pubblico? In Il servizio 
pubblico radiotelevisivo, CORRADO DE MARTINI (a cura di), Napoli, 1983, 40 ss. 
12
 SERGIO FOIS, op. cit.,15 ss.