La cognitio extra ordinem

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1. Premessa storica: il nuovo ordinamento augusteo
Caius Octavius
1
, futuro Augusto nonché figlio adottivo e  successore 
di Giulio Cesare, costruì il suo potere tenendo sempre presente gli 
errori che condussero alla disfatta e morte del padre adottivo. Egli 
infatti, dopo la battaglia di Azio (2 settembre 31 a.C.), nella quale 
affrontò e sconfisse Marco Antonio, pose le basi per l’instaurazione 
della pace e, al contempo, del suo velato primato su tutto l’impero.
Richiamando un’antica cerimonia, l’11 Gennaio 29 a.C., Ottaviano 
ottenne che il Senato disponesse la chiusura del sacello di Giano 
(Ianus Quirinus)
2
 essendosi avverata la condizione posta dagli 
antichi: la pax. Ecco, infatti, cosa lui stesso afferma nella sua 
autobiografia politica:
Res Gestae Divi Augusti, 13
 Ianum Quirinum, quem classum esse maiores nostri voluerunt cum 
per totum imperium populi Romani terra marique esset parta 
victoriis pax, cum prius quam nascerer a condita urbe bis omnino 
clausum fuisse prodatur memoriae, ter me principe senatus 
claudendum esse censuit.
3
1
Gaio Giulio Cesare Ottaviano era nato a Roma il 23 settembre 63 a.C. da una ricca famiglia 
di Velletri, il cui padre, Gaio Ottavio anche lui, sposò Atia, figlia di Marcus Attius Balbus 
(pretore forse nel 60 a.C) e di Iulia, sorella di Cesare. Ulteriori indicazioni in  T. SPAGNUOLO 
VIGORITA, La repubblica restaurata e il prestigio di Augusto. Diversioni sulle origini della 
cognitio imperiale, in Studi per Giovanni Nicosia VII (2007) 527 ss.
2
 Passaggio a doppia porta (anche Ianus Germinus, porta Ianualis) dedicato a Giano, dio 
delle porte, dell’inizio e del passaggio, e sito nel Foro.
3
 «Durante il mio principato il Senato per tre volte deliberò che dovesse chiudersi la Porta
2
 Il fallimento cesariano, infatti,  stava ad indicare che era sbagliato il 
modo con il quale si era cercato di applicare  alla realtà dello stato 
romano quelle teorie e quei principi della regalità, tipici degli stati 
ellenistici (l’ultimo dei quali, l’Egitto, finirà nel 30 a.C. proprio per 
mano di Augusto).
La dittatura perpetua di Cesare e la sua aspirazione alla monarchia 
erano stati errori fatali e per questo Ottaviano scelse una diversa via. 
Cassio Dione  inserisce nella sua “Storia Romana”
4
, all’anno 29 
a.C., un dibattito tra Agrippa e Mecenate, che riflette la situazione a 
Roma all’indomani della battaglia di Azio. Si tratta di un discorso 
“immaginario ma non privo di una sua validità teorica”
5
, sulla forma 
di governo da adottare per la nuova fase che stava aprendosi: 
Agrippa consiglia ad Ottaviano il ritorno al regime repubblicano; 
Mecenate, invece, si dichiara favorevole ad una forma di governo 
monarchica
6
. Chiaramente non si ha alcuna informazione certa su 
queste discussioni che si svolsero in ambito privato, ma era 
senz’altro chiaro ai partecipanti che la strada praticata da Giulio 
Cesare non era più percorribile. 
Per questo Ottaviano propende alla fine per il ritorno al passato, 
ovvero per la restaurazione (almeno esteriormente) della res 
publica. In tale nuovo stato si realizzava la persistenza tradizionale 
Quirina [Giano Quirino], che i nostri antenati vollero venisse chiusa quando in tutto 
l’impero del popolo romano, in terra come in mare, dalle vittorie fosse stata generata la 
pace, e che, a quanto si tramanda, prima che io nascessi era stata chiusa solo due volte 
dalla fondazione della città».
4
 Dione Cassio 52.19-41.
5
 E. GABBA, L’impero di Augusto, in Storia di Roma, II. L’impero Mediterraneo 2. I principi del 
mondo, a cura di A. MOMIGLIANO, A. SCHIAVONE  (Torino 1991) 9 ss.
6
 E. GABBA, Cassio Dione e l’Italia agli inizi del III secolo d.C., in ID., Italia romana (Como 
1994) 149 ss.
3
del vecchio, anche se snaturato, nel nuovo; una rivoluzione effettiva, 
ma nella continuità formale del regime repubblicano. Era questo il 
progetto di Ottaviano, apparire tradizionalista assumendo  
magistrature legittime e presentandosi come restauratore dell’ordine 
sociale e politico, non soltanto in Italia, ma anche nelle province, 
sconvolte anch’esse dalle guerre civili. La concezione di questa pace 
e la sua realizzazione non erano che la base necessaria per 
l’instaurazione dell’ordine nuovo.
 Dall’Epiro, dove era stato inviato da Cesare a perfezionarsi nell’arte 
militare e nella retorica, il giovane Ottavio, appresa la morte di 
Cesare, parte per l’Italia e raggiunge Roma. Era stato aperto il 
testamento di Cesare che lo adottava come figlio e lo nominava suo 
erede. Ottavio perfeziona l’adozione con una lex curiata, 
richiamando il vecchio istituto dell’adrogatio (ossia dell’adozione di 
chi non era più soggetto alla patria potestas) e prende il nome di 
Caesar.
Il 1 Gennaio 43 a.C. è cooptato in Senato, grazie al forte sostegno di 
Cicerone, con il titolo di pro praetore ed è dispensato 
dall’osservanza dei termini legali per adire le magistrature; lo stesso 
anno, a soli vent’anni, è eletto console suffetto. È solo l’inizio di una 
lunga serie di infrazioni alle norme della costituzione repubblicana.
Con la battaglia di Azio ed il suicidio, meno di un anno dopo, di 
Antonio e Cleopatra, le guerre civili ebbero fine e da questo 
momento e nel giro di un ventennio si passerà da una fase 
costituzionale incerta ed agitata al definitivo assestamento di un 
nuovo ordinamento
7
.
7
 F. SERRAO, Il modello di costituzione. Forme giuridiche, caratteri politici, aspetti economico-
sociali, in Storia di Roma II, 2 cit. 25 ss.
4
Le riforme del 28 e 27 a.C.
8
 furono l’inizio del processo di 
legittimazione del potere augusteo.
Per prima cosa, Ottaviano dichiarò non valide tutte le misure di 
emergenza adottate durante le guerre civili (considerandole per la 
maggior parte “contrarie al diritto e alla giustizia”
9
), ripristinando la 
legislazione ordinaria. Inoltre si fece iscrivere come primo nella lista 
dei senatori (princeps senatus), con la facoltà di convocare il 
consesso, di presiederlo e di proporre gli argomenti da discutere 
(altri provvedimenti riguardarono l’amministrazione finanziaria, la 
giurisdizione, il divieto dei culti stranieri)
10
.
Vi fu un vero e proprio programma di restaurazione repubblicana e 
il 13 Gennaio 27 a.C., appena assunto il VII consolato, Ottaviano 
tenta il gran colpo: conquistare tutti i poteri dicendo di non volerli. 
Infatti, in un celebre discorso al Senato, dichiara di voler deporre 
tutto l’imperium e di voler restituire al Senato e al popolo romano la 
res publica (“le armi, le leggi, le provincie, nonché la libertà e la 
democrazia”
11
), poiché essa poteva essere più rettamente governata 
da molti e con il consiglio comune, anziché da uno
12
.
Con tale atto egli deponeva i poteri straordinari fino ad allora 
conservati, relativi al comando della guerra contro Antonio, e quelli 
di fatto assunti con la vittoria, ma non il consolato.
8
 F. DE MARTINO, Storia della costituzione romana IV (Napoli 1974) 146 ss.; D. MANTOVANI, 
Leges et iura p(opuli) R(omani) restituit. Principe e diritto in un aureo di Ottaviano, in 
Atheneum, 96 (2008) 5 ss. [= I tribunali dell’impero. Relazioni del Convegno Internazionale 
di diritto romano (Copanello 7-10 giugno 2006), a cura di F. MILAZZO (Milano 2015) 41 ss.].
9
 Dione Cassio, 53.2.5.; Tacito, Annali 3.28.2.
10
 A. RAGGI, Il secolo di Augusto, in Storia d’Europa e del Mediterraneo. Il mondo antico, I. 
L’ecumene romana III. Da Augusto a Diocleziano VI, a cura di A. BARBERO (Roma 2006) 47 
ss.
11
Dione Cassio, 53.4.3 e 53.5.4.
12
 Dione Cassio, 53.8.7.
5
Il Senato chiese ad Ottaviano di rimanere a capo dello Stato e 
quest’ultimo, dopo un rifiuto formale, accettò di prendersi la sua 
parte di responsabilità nell’amministrazione delle province, 
dividendole in due categorie: quelle pacificate (provinciae populi 
Romani) e quelle che per diversi motivi non potendo ritenersi tali, 
dovevano essere presidiate dalle truppe (provinciae Caesaris)
13
.
Le prime le restituì all’amministrazione senatoria, assumendo 
l’imperium delle seconde per un periodo di dieci anni (ma il termine 
fu poi, varie volte, e per tutta la vita prorogato). In questo modo 
teneva imbelle il Senato e per sé il comando delle milizie
14
.
In virtù di tale gesto, il senato ed il popolo si sentirono obbligati a 
conferire all’uomo che aveva portato la pace a Roma, diversi onori. 
Ad Ottaviano, infatti, fu concessa la corona civica, alcune monete 
riportarono la sua effige ed in senato venne affisso uno scudo d’oro 
con incise le virtù che gli si riconoscevano. Ma più di tutti, non 
potendo ricevere il titolo di Romolo (onde evitare l’accusa di voler 
essere re), ricevette il cognomen di Augusto, che evocava sia la sfera 
religiosa, richiamandosi le pratiche degli àuguri ed attribuendogli 
così una posizione quasi divina, sia quella sociale, rappresentata 
dalla auctoritas
15
, che designa la posizione di autorità morale e di 
13
 E. LO CASCIO, La creazione del principato e l’età augustea, in Introduzione alla storia di 
Roma, a cura di E. GABBA (Milano 1999) 287 ss.; ID., Le tecniche dell’amministrazione, in 
Storia di Roma II. 2 cit. 119 ss.
14
 Dione Cassio, 53.12.
15
 «Autorità»  con cui lo stesso Augusto designa la posizione di supremazia e egemonia che 
lo pone al di sopra di tutti i magistrati di radice repubblicana nonché come forza di 
controllo di fronte al Senato stesso. Da un punto di vista linguistico sia Augustus che 
auctoritas si ricollegano ad augeo e stanno ad indicare la posizione di preminenza, di 
tutela e di garanzia che Augusto occupa di fronte a tutte le magistrature e gli organi 
costituzionali. Da un punto di vista giuridico, invece, il termine riporta nel campo 
pubblicistico all’auctoritas senatus e quindi quella funzione di controllo e ratifica delle 
deliberazioni comiziali che il Senato aveva avuto nel corso della Repubblica, nel campo 
privatistico, infine, all’auctoritas tutoris, con cui si indica la posizione di forza del tutore
6
prestigio che permise al princeps di superare tutti in influenza. Così, 
infatti, emerge dal racconto dello stesso Augusto:
 
Res Gestae Divi Augusti, 34
In consulatu sexto et septimo, po[stquam b]ella [civil]ia 
exstinxeram, per consensum universorum potitus rerum omnium, 
rem publicam ex mea potestate in senatus populique Romani 
arbitrium transtuli. Quo pro merito meo senatu[s consulto 
Au]gust[us appe]llatus sum et laureis postes aedium mearum vestiti 
publice coronaque civica super ianuam meam fixa est et clupeus 
aureus in curia Iulia positus, quem mihi senatum pop[ulumq]ue 
Rom[anu]m dare virtutis clementiaeque iustitiae et pieta[tis caus]sa 
testatu[m] est pe[r e]ius clupei [inscription]em. Post id tempus 
auctoritate [omnibus praestiti, potest]atis au[tem n]ihilo ampliu[s 
habu]i quam cet[eri qui m]ihi quoque in magistratu conlegae 
fuerunt
16
.
In questo modo, con una terminologia tecnica precisa e con perfetto 
senso del diritto, Augusto contrappone la potestas delle magistrature 
nei confronti del pupillo, nonché all’auctoritas del mancipio dans, ovvero alla garanzia che 
il più antico venditore romano prestava al compratore in caso di evizione. In tutti questi 
casi il termine indica una posizione di supremazia riconosciuta ad una persona o ad un 
organo nei confronti di altre persone o altri organi costituzionali. 
16
 Traduzione di T. SPAGNUOLO VIGORITA, Le nuove leggi. Un seminario sugli inizi dell’attività 
normativa imperiale (Napoli 1992) 112: «Nel mio sesto e settimo consolato, dopo aver 
estinto le guerre civili, io, che in forza del consenso universale mi ero impadronito di tutto 
il potere, trasferii la cosa pubblica dalla mia potestà nelle mani del Senato e del popolo 
romano. Per questo mio merito fui denominato Augusto con senatoconsulto, il vestibolo 
della mia casa fu ornato di allori per pubblica decisione, sulla mia porta fu appesa la 
corona civica, e nella curia Giulia fu collocato uno scudo d’oro che il Senato e il popolo 
romano mi avevano concesso per il valore e la clemenza, per la giustizia e la pietà, come 
attesta l’iscrizione incisa sullo stesso scudo. Dopo di allora fui superiore a tutti in autorità, 
ma, in quanto a  potere, non ne ebbi di più di coloro che mi furono colleghi nelle singole 
magistrature».
7
repubblicane all’auctoritas del principe e con esse il vecchio che va 
tramontando e il nuovo che emerge prepotentemente. 
 Nasce così il Principato.
Altri eventi fondamentali nel processo di formazione della nuova 
forma di governo si verificano nel 23 a.C.
17
, con un distacco più 
preciso dalla tradizione repubblicana. In tale anno infatti, Augusto 
rinuncia al consolato che aveva ricoperto ininterrottamente dal 31 
a.C., e in cambio si fa attribuire:
 la tribunicia potestas a vita, riconosciuta in quest’anno in tutta la 
sua ampiezza. Nel 36 a.C., infatti, ad Augusto era stato conferito 
solo il ius tribunicium, che gli attribuiva l’inviolabilità, ed il ius 
auxilii (ad esso si riferiva Tacito, Annali, 1.2). Che lo stesso 
Augusto, invece, facesse decorrere la piena tribunicia potestas 
dal 23 a.C. risulta dalle Res Gestae Divi Augusti (4); con essa gli 
vengono conferiti anche il ius intercedendi, il ius coercitionis e 
soprattutto il ius agendi cum plebe. Tale potestas era uguale al 
modello repubblicano per quanto riguarda il  suo contenuto, ma 
profondamente diversa per quanto riguarda la sua attribuzione. Il 
suo conferimento ad un privato, infatti, e non ad un tribuno della 
plebe, sarebbe stato per i vecchi repubblicani inconcepibile; unire 
poi, in una sola mano, due potestà in antitesi, quella tribunicia e 
l’imperium maius, un assurdo!
 Il ius agendi cum patribus ovvero il diritto di riferire e provocare 
la delibera del Senato (come se fosse console)  a cui si aggiunse 
il potere di convocarlo.
17
 F. DE MARTINO, Storia della costituzione romana IV cit. 168 ss.
8
 L’imperium proconsolare maius et infinitum
18
, ciò significa che 
Augusto non era tenuto a deporlo entrando nel pomerium e a 
farselo rinnovare nell’uscire, che tale potere era esteso a tutte le 
province e dichiarato superiore (maius) rispetto a quello dei 
proconsoli repubblicani. In questo modo, Augusto ottenne un 
diretto potere di governo sulle province imperiali ed un eguale 
potere di controllo su quelle senatorie. Tuttavia per la sua 
estensione, preminenza e durata nel tempo esso era un imperium 
nuovo, diverso dai precedenti di età repubblicana e con la 
sostanza di un supremo comando militare. Il princeps, in deroga 
ad un’antichissima norma, non doveva dismettere tale imperium 
neanche all’ingresso del pomerium: ma questo era solo un 
riconoscimento onorifico, non poteva apertamente significare la 
soggezione dell’Italia al potere proconsolare, che sarebbe stata 
un’intollerabile violazione della tradizione repubblicana nonché 
della supremazia di Roma e dell’Italia sulle province, in nome 
della quale lo stesso Ottaviano aveva combattuto la battaglia 
finale con Antonio
19
.
Con tali mutamenti il nuovo ordinamento assume il suo assetto 
definitivo. La posizione di Augusto, infatti, riassume in sé i poteri 
derivanti dal doppio ordine delle magistrature repubblicane: da una 
parte quelli dei consoli e dei governatori delle province, dall’altra 
quelli dei tribuni della plebe, riunendo nelle sue mani due poteri tra 
18
 Contro l’idea che l’imperium fosse infinitum: H. SIBER, Das Fuhreramt des Augusts, in JRS. 
36 (1946) 26 s. ; M. GRANT, From imperium to auctoritas (Cambrige 1946) 417 ss.
19
 Sull’argomento F. SERRAO, Il modello di costituzione cit. 35 ss.
9
loro in antitesi, senza rivestirne formalmente le cariche e quindi 
incontrarne i relativi limiti della temporaneità e della collegialità.
Il quadro costituzionale è completo e ricevette l’ultimo tocco 
importante con l’investitura popolare di Augusto a pontefice 
massimo nel 12 a.C.
20
. Pertanto egli fu Imperator, Augustus, 
Princeps e dal 2 a.C. venne nominato anche Pater Patriae su 
acclamazione del senatus, dell’ordo equester e del populus 
21
.
2. L’origine della cognitio imperiale e la situazione del 
princeps legibus solutus 
La casistica riconduce costantemente l’origine del nuovo processo  
all’età del principato e ne ricollega le diverse applicazioni, 
direttamente o per delega, ai poteri straordinari del princeps. Il 
processo extra ordinem ci pone, alle sue origini, di fronte ad un 
complesso di interventi isolati che troverebbero la propria 
giustificazione nel principio per il quale il princeps, in quanto 
legiubus solutus, è svincolato anche dalle leggi che regolano l’ordo 
iudiciorum: il che implica, conseguentemente, che il suo intervento 
avviene extra ordinem.
Relativamente al fondamento della giurisdizione del principe, 
dobbiamo fare riferimento alla sua auctoritas che, come già 
evidenziato, esprime il “carisma” della sua personalità e la pienezza 
della sua “autorità”, fondata sulle sue posizioni di predominanza 
20
 A. RAGGI,  Il secolo di Augusto cit. 47 ss.
21
 Res Gestae Divi Augusti, 35.