La certificazione di qualità negli Enti Locali: l'esperienza d'avanguardia della Provincia di Ferrara

 2
delle performance, interne e verso l’utenza, attraverso la reingegnerizzazione dei processi 
con il ricorso sistematico all’informatizzazione, cercando di sfruttare appieno le possibilità 
di incremento dell’efficacia ed efficienza gestionale ed operativa offerte dall’innovazione 
tecnologica. 
 
L’argomento è stato introdotto, nel primo capitolo, con la trattazione del processo di 
crescente aziendalizzazione in atto nelle pubbliche amministrazioni. Si è partiti da una 
breve analisi dei mutamenti accorsi alla realtà di riferimento, in particolare: la contrazione 
delle disponibilità economiche per le amministrazioni locali che, abbinate all’accrescimento 
delle competenze enunciato dal principio di sussidiarietà, impone uno sfruttamento più 
efficiente delle risorse, ed il profondo mutamento delle caratteristiche comportamentali del 
bacino di utenza, che richiede una gamma sempre più diversificata di servizi e, in ragione 
dei crescenti sforzi contributivi, un livello adeguato della qualità degli stessi. Si è quindi 
illustrato un possibile scenario di innovazione volto al conseguimento dell’efficacia e 
dell’efficienza gestionale, attraverso il passaggio dal modello burocratico al modello 
manageriale di governo economico, con l’introduzione del concetto di economicità ampia, 
che affianca al raggiungimento dell’equilibrio economico il conseguimento dell’equilibrio 
sociale, e la focalizzazione sull’analisi dei bisogni dell’utenza e sul livello qualitativo dei 
servizi erogati.  
Nel secondo capitolo, sono stati analizzati i mutamenti nell’organizzazione e nella 
gestione degli enti locali. Accennando alle diverse esperienze di riforma dei modelli di 
governance che si sono susseguite nello scenario mondiale, sono state sintetizzate le 
componenti essenziali di un “buon governo” comuni alle diverse soluzioni adottate. Dopo 
questa panoramica generale, si sono quindi approfondite le dinamiche della riforma in atto 
nel nostro Paese: la revisione della normativa in materia di enti locali, principio di 
sussidiarietà in primis, il percorso di semplificazione e snellimento amministrativo, 
l’esigenza di introdurre negli enti una cultura manageriale orientata ai risultati, 
l’enfatizzazione del ruolo e dell’importanza, ai fini strategici e gestionali, del sistema 
informativo-contabile, lo sfruttamento delle opportunità di innovazione e miglioramento 
offerte dalle nuove tecnologie, l’introduzione del controllo di qualità, dall’orientamento 
all’utenza alla riorganizzazione gestionale interna, ed, infine, lo sviluppo e la diffusione 
delle Carte dei servizi, come strumento d’implementazione delle logiche della qualità nella 
 3
progettazione e nella fornitura dei servizi pubblici, con la convinzione che il percorso di 
innovazione e miglioramento delle prestazioni, attuali e future, del settore pubblico, richieda 
l’applicazione coordinata e consapevole di tutti questi strumenti. 
Il tema portante del terzo capitolo è la base teorica che supporta la nascita, lo sviluppo 
e l’implementazione di un Sistema di Gestione Qualità negli enti locali, l’evoluzione delle 
norme ISO 9000, alla base di questi sistemi, e la necessaria attività di revisione per un loro 
adattamento alle peculiarità del settore pubblico. Dopo un dettaglio sui diversi requisiti 
enunciati dalla norma ISO 9001:2000, in conformità alla quale avviene il rilascio della 
certificazione, è stato illustrato l’inserimento e l’implementazione di un Sistema di Gestione 
Qualità nella realtà pubblica locale, evidenziando le motivazioni di carattere generale che 
possono indurre a tale scelta, il cambiamento gestionale connesso al processo di 
adeguamento alle prescrizioni della norma, e le opportunità di innovazione ad esso legate. È 
poi seguita la descrizione del percorso burocratico ed organizzativo per conseguire il 
riconoscimento, nonché dei vantaggi esterni ed interni derivanti dal rilascio della 
certificazione di qualità per un ente locale. 
Nel quarto capitolo, è stata illustrata nel dettaglio l’esperienza della Provincia di 
Ferrara, prima Provincia italiana a conseguire, nel luglio del 2003, la certificazione di 
qualità per tutti i servizi erogati. Dopo una breve presentazione dell’ente e delle motivazioni 
che hanno guidato l’avvio di questo progetto, il percorso è stato diviso in tre fasi temporali: 
l’avvio del cammino di certificazione, che va dallo studio preliminare al rilascio del 
riconoscimento da parte di un ente certificatore accreditato, la fase di implementazione, che 
ha comportato la progettazione e l’utilizzo di software per il controllo e la gestione dei 
processi all’utenza, l’avvio di indagini di customer satisfaction, la creazione, tuttora in corso, 
di una Carta dei Servizi digitale e la definizione di progetti di miglioramento ed innovazione 
basati sui dati raccolti dal sistema; ed infine, una breve panoramica sulle prospettive 
evolutive dell’ente che riguardano, in particolare, progetti di integrazione informatica tra i 
software gestionali utilizzati, compresi quelli introdotti dal Sistema di Gestione Qualità, e lo 
studio di innovative modalità di comunicazione tra pubbliche amministrazioni e di 
erogazione dei servizi all’utenza che vedono come protagonisti l’informatizzazione dei 
documenti ed il canale telematico per una riduzione dei costi, un aumento della velocità di 
lavorazione ed il miglioramento qualitativo dei servizi erogati. 
Capitolo I° 
 
L’ ESIGENZA DI AZIENDALIZZAZIONE DELLE 
AMMINISTAZIONI PUBBLICHE 
 
 
 
 
 
 
Sommario: 
 
 
1.1 Dove nasce l’esigenza di aziendalizzazione degli enti locali 
1.1.1 Le spinte di ordine economico-finanziario 
1.1.2 Le spinte di ordine politico-sociale: la disaffezione dei cittadini verso la 
Pubblica Amministrazione 
 
1.2 Gli obiettivi di miglioramento degli enti locali 
1.2.1 Le vie di miglioramento dei sistemi gestionali degli enti locali 
1.2.1.1 Le disfunzioni degli enti locali: alcune proposte di superamento 
1.2.1.2 L’allargamento del bacino di utenza delle amministrazioni 
pubbliche 
1.2.1.3 Il miglioramento delle performance: dall’economicità minima 
all’economicità ampia 
1.2.1.4 Il passaggio dal modello burocratico al modello manageriale di 
governo economico 
1.2.2 Il ripensamento dei servizi sulle esigenze degli utenti: il livello di 
adeguatezza quantitativa, qualitativa e temporale 
1.2.2.1 La progressiva liberalizzazione del mercato 
1.2.2.2 L’evoluzione dell’utente: da fruitore passivo a consumatore 
consapevole 
1.2.2.3 I mutamenti nella composizione della domanda di servizi 
1.2.2.4 La comprensione dei bisogni degli utenti per migliorare la qualità 
dei servizi offerti 
1.2.2.5 Le determinanti della qualità 
1.2.2.6 Le metodologie e gli strumenti per migliorare la qualità nei 
servizi 
1.2.2.7 I passi da seguire per produrre servizi adeguati alle aspettative 
degli utenti 
  
4
1. L’ESIGENZA DI AZIENDALIZZAZIONE DELLE 
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 
 
 
1.1 Dove nasce l’esigenza di aziendalizzazione degli enti locali 
 
 
In questi anni il ruolo dello Stato nella società italiana sta subendo un profondo 
mutamento: dal Welfare State, lo Stato sociale ed assistenzialista degli anni del boom 
economico, si sta passando ad uno “Stato della qualità della vita”, il cui ruolo è 
incentrato sulla realizzazione di servizi di base ed infrastrutture adeguati a promuovere 
lo sviluppo sia economico che sociale della nazione
1
. 
La domanda di servizi pubblici da parte dei cittadini e delle imprese è infatti 
mutata nella sua composizione in seguito all’emergere di nuovi bisogni e di una 
maggiore attenzione ai livelli qualitativi dei servizi stessi; da un punto di vista 
quantitativo si è poi rilevato un notevole incremento della domanda
2
. 
Gli enti locali sono perciò, oggi, al centro di questo rinnovamento che spinge alla 
creazione di strutture fortemente orientate verso una gestione di tipo economico-
aziendale; questo processo, comunemente denominato “aziendalizzazione”, ha come 
obiettivo la produzione/erogazione di servizi pubblici più adeguati alle esigenze della 
società moderna
3
 e consiste: 
- nel miglioramento della qualità dei servizi offerti, dal punto di vista della loro 
varietà, del prezzo pagato dagli utenti, della loro rispondenza alla domanda e delle 
relative modalità di fornitura (efficacia)
4
. 
                                                 
1
 Per un approfondimento si veda: DONATO F. “I servizi pubblici locali: l’evoluzione del contesto 
istituzionale e delle forme di gestione” in Gli enti locali verso logiche di public governance: elementi di 
management pubblico, di BENI O., BRACCI E., DONATO F., Ferrara, Università degli studi, 
Dipartimento di Economia Istituzioni Territorio, 2002, pag. 4. 
2
 Per una trattazione più completa si rinvia a: CAPOCCHI A. “Il dissesto degli enti locali” in L’Azienda 
Comune, ANSELMI L. (a cura di), Rimini, Maggioli Editore, 2001, pagg. 393-396. 
3
 Secondo la Teoria di MASLOW A. nel suo libro “Motivation and personality”, Harper, New York, 
1954, i bisogni umani possono essere posti in una gerarchia di dominanza e d’importanza: questi sono 
suddivisi in cinque categorie, illustrate dalla nota Piramide che prende il nome dal suo ideatore. Partendo 
dal basso essi sono: bisogni “fisiologici”, di “sicurezza”, “sociali”, di “stima” sino a raggiungere quello 
più elevato di “autorealizzazione” che rappresenta l’obiettivo finale al quale ogni uomo tende; man mano 
che ognuno di questi bisogni viene soddisfatto, si fa vivo quello di ordine superiore. In base questa 
visione, la collettività, che ha ormai soddisfatto il bisogno primario di ottenere servizi di base per la vita 
sociale, vuole soddisfare la necessità di servizi più complessi e mirati, idonei a supportare e favorire lo 
sviluppo della società con un miglior rapporto tra la qualità dello stesso ed il suo costo per l’utenza. 
4
 Si faccia riferimento a ANSELMI L. “Innovazioni nei servizi degli enti locali” in L’Azienda Comune, 
op. cit, pagg. 17-18. 
  
5
- nella ricerca dei migliori metodi di “produzione”, al fine di ottenere dallo stock di 
risorse disponibile la maggiore produttività, ovvero, di ottenere gli stessi 
prodotti/servizi con un minor dispendio di risorse; si tratta di trovare la via per 
combinare al meglio i fattori produttivi dell’ente attraverso la migliore 
organizzazione del lavoro e del capitale umano, la riduzione dei costi superflui di 
gestione e la riduzione degli sprechi intesa sia come rilavorazione delle pratiche che 
come erogazione di servizi non rispondenti alle richieste (efficienza). 
- nel conseguire allo stesso tempo il soddisfacimento dei due obiettivi di efficacia ed 
efficienza, cioè raggiungere l’equilibrio tra risorse economiche consumante ed 
affluite nella gestione in modo da garantire la sopravvivenza dell’ente nel tempo, e, 
contestualmente, nel soddisfare al meglio i bisogni degli utenti (economicità)
5
. 
 
La recente produzione normativa riguardo alla riforma della Pubblica 
Amministrazione locale si è sviluppata per favorire l’adeguamento del ruolo degli enti 
territoriali al mutato contesto socio-economico: una prima spinta al cambiamento di 
“peso” tra Stato ed enti locali è stata impressa dalle c.d. “ leggi Bassanini”: legge 15 
marzo 1997, n. 59: Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle 
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la 
semplificazione amministrativa. (Bassanini); legge 15 maggio 1997, n. 127: Misure 
urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e 
controllo. (Bassanini Bis)
6
. 
Un altro importantissimo contributo è stato dato dalla Legge costituzionale 18 
ottobre 2001, n. 3: Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione
7
 che ha 
letteralmente ribaltato la precedente impostazione riservando alle Regioni tutte le 
materie residuali rispetto a quelle, poche ed esclusive, dello Stato e a quelle 
“concorrenti” Stato-Regioni. 
La riforma della Costituzione va considerata come il punto di arrivo di una 
tendenza pluriennale, spinta dalle evidenti inefficienze delle Amministrazioni Centrali, 
                                                 
5
 Per una trattazione più puntuale, si veda: DEIDDA GAGLIARDO E. “La creazione del valore nell’ente 
locale. Il nuovo modello di governo economico”, Milano, Giuffrè editore, 2002, pagg. 11-14. 
6
 
Per un approfondimento, si veda: “Leggi statali- Bassanini” dal sito http://www.ibc.regione.emilia-
romagna.it/leggi_stat_bass.htm, lunedì 29 agosto ore 19:10. 
7
 Si veda: “Legge costituzionale 3/2001” dal sito http://www.senato.it/parlam/leggi/01003lc.htm, lunedì 
29 agosto ore 19:14. 
  
6
verso una maggiore indipendenza e responsabilizzazione dell’intero sistema delle 
Autonomie Locali; un ruolo chiave in questa tendenza hanno probabilmente giocato il 
crescente intento di snellire non solo le procedure amministrative, ma anche l’invasività 
dell’intervento pubblico nell’economia ed il tentativo di limitare le troppe protezioni in 
alcuni comparti del Welfare, le lungaggini burocratiche, l’ingessamento dei mercati dei 
fattori e dei prodotti, e, in sintesi, le eccessive dimensioni del bilancio e della 
regolamentazione pubblica
8
. 
Il principio di sussidiarietà
9
, con il conseguente avvicinamento dell’apparato 
pubblico alla comunità locale, il federalismo politico e fiscale e il principio di 
autonomia delle pubbliche amministrazioni
10
 sono tutti elementi di innovazione 
introdotti da queste riforme e nascono dalla necessità di guidare le PA verso una 
modernizzazione in grado di renderle più sensibili e meglio rispondenti ai bisogni di un 
sistema economico e sociale in evoluzione, nel quale si chiede anche a queste istituzioni 
di rispondere dei risultati conseguiti in ragione degli obiettivi prefissati e delle risorse 
impiegate
11
. 
Tutto questo richiede l’applicazione di un diverso criterio gestionale rispetto al 
passato, una nuova organizzazione, un deciso orientamento “al cliente” nella 
progettazione e creazione dei nuovi servizi e nel miglioramento dei vecchi, nuovi 
strumenti informativi interni, e una migliore e più completa informazione verso 
l’esterno
12
. 
                                                 
8
 Per una trattazione più completa sull’argomento, che abbracci anche i risvolti fiscali ed economici della 
riforma della Costituzione, si rinvia a: “ISAE Rapporto annuale sull’attuazione del federalismo. 
Introduzione e sintesi” dal sito http://www.isae.it/rapporto_web_feb_2003.pdf, sabato 27 agosto 2005 ore 
19:22, pagg. 2-3. 
9
 Occorre, a questo punto, fare un riferimento più approfondito al principio di sussidiarietà enunciato 
dall’art. 118 della Costituzione come modificato dalla L.Cost. 3/2001: secondo quanto scrive Donato, in 
base a questo principio, le attività di interesse sociale devono essere garantite, per quanto possibile, dal 
livello istituzionale più vicino al cittadino, da ciò dovrebbe conseguire un avvicinamento delle P.A. alle 
comunità locali sulla base del principio del binomio autonomia-responsabilità: l’ente locale vede un 
aumento del proprio grado di autonomia rispetto alla Stato centrale (con conseguente possibilità di 
imporre propri tributi) in relazione all’aumento delle responsabilità dirette in merito alla soddisfazione 
della propria comunità. DONATO F. “I servizi pubblici locali: l’evoluzione del contesto istituzionale e 
delle forme di gestione”, in Gli enti locali verso logiche di public governance: elementi di management 
pubblico,op.cit., pag. 4. 
10
 In merito all’esercizio ed al riconoscimento dell’autonomia degli enti locali, si veda: MUSSARI R. 
“Carta dei servizi e autonomia degli enti locali: un’armonia da ricercare”, in Azienda Pubblica 5, 2001, 
pagg. 516-517. 
11
 Per approfondimenti in merito alle leggi di riforma, si veda il secondo capitolo al paragrafo 2.2. 
12
 Per una trattazione più completa si rinvia a: ANSELMI L. “Innovazioni nei servizi degli enti locali”, 
pagg. 17-18 e CAPOCCHI A. “Il dissesto degli enti locali”, pagg. 393-394, entrambi in L’Azienda 
Comune, op. cit. 
  
7
Il rinnovamento spinge quindi, verso una maggiore managerialità, sia nelle 
logiche di gestione che negli strumenti utilizzati, in un’ottica di innovazione dei servizi 
e dei valori guida dell’ente; il percorso per la realizzazione di questo cambiamento è 
composto da due strade tra loro interconnesse: la prima è focalizzata sul miglioramento 
della capacità di sfruttamento delle risorse disponibili (efficienza), la seconda punta, 
invece, a migliorare la capacità di rispondere alle necessità della comunità con servizi 
sempre più adeguati alle richieste, sia dal punto di vista quantitativo, che qualitativo e 
temporale (efficacia). 
Naturalmente queste due vie sono fortemente interrelate in quanto, l’efficacia, in 
particolar modo quella qualitativa, è fortemente dipendente dalla capacità di produrre le 
singole unità di servizio in tempi brevi e senza difetti, e questo ha una ricaduta anche sul 
grado di assorbimento delle risorse, in quanto si evita lo spreco causato dalla necessità 
di correggere gli errori a posteriori o addirittura di dover produrre nuovamente il 
servizio se totalmente inadeguato
13
. 
 
In conclusione l’attività amministrativa si è spostata dalla visione puntuale e 
provvedimentale, che imponeva l’uso di  rigidi schemi d’azione, a quella 
comportamentale e strategica in cui la dimensione decisionale diventa fattore di 
successo per adattarsi ad un ambiente che si caratterizza per il pluralismo, la 
negoziazione degli interessi in gioco, il carattere residuale e sussidiario dell’autorità 
statale, la ricerca del coordinamento e della collaborazione tra le varie strutture 
dell’apparato istituzionale, e per la tensione al prodotto/servizio finale, chiedendo alle 
amministrazioni statali e locali di orientarsi verso la c.d. “Amministrazione di risultato” 
nella quale l’ente è obbligato ad assicurare beni e/o servizi alle comunità e alle persone 
e a farlo presto, bene ed economicamente, oltre che in modo trasparente
14
. 
 
Si passa ora ad una breve analisi dei due ordini di cause che hanno portato a questi 
recenti mutamenti nella gestione degli enti locali come fornitori di pubblici servizi. 
 
 
                                                 
13
 A tal proposito, si veda: DONATO F. “L’innovazione per il miglioramento della qualità dei servizi 
offerti” in L’Azienda Comune, op. cit., pagg. 169-170. 
14
 Per un approfondimento, si veda: BUONAURO L. “Corso di Scienza dell’amministrazione” dal sito 
http://www.giurisprudenza.uniparthenope.it/files/pro/sa00.pdf, martedì 30 agosto ore 16:15, pag. 6. 
  
8
1.1.1 Le spinte di ordine economico-finanziario 
 
 
I cambiamenti che hanno visto come protagonisti gli enti locali sono stati sia di 
carattere economico, che sociale, che organizzativo. I mutamenti economici, in 
particolare, hanno preso il via dalla necessità di ovviare alle difficoltà finanziarie 
incontrate dal Paese negli anni ’70 ed ’80 e di non ricadere negli stessi errori del passato. 
Tale trasformazione, oltre ad impattare sui principi istituzionali, ha avuto un deciso 
effetto sulle modalità di gestione dei servizi pubblici, i cui obiettivi sono sempre più 
orientati verso il raggiungimento dell’economicità, oltre che alla massimizzazione dei 
benefici sociali derivanti dai servizi offerti, in quanto, la mancanza di un equilibrio 
economico durevole tra utilità consumata ed utilità creata, rende impossibile, nel lungo 
periodo, la gestione, e di conseguenza la produzione, di servizi adeguati, venendo meno 
alla funzione istituzionale di supporto alla crescita economica e sociale
15
. 
Inizialmente, nella produzione/erogazione di servizi, gli enti locali improntavano la 
propria gestione adempimentale al c.d. “principio dell’ottimalità”, secondo il quale “la 
norma definisce il modello ottimale di comportamento e l’attività amministrativa viene 
scomposta nelle sue unità elementari e codificata in atti, sequenze di atti e attribuzioni di 
compiti, dando così origine alla procedura amministrativa, il cui rispetto è garanzia del 
raggiungimento del comportamento ottimale”
16
. 
Era quindi il legislatore ad indicare la via per contemperare al meglio gli interessi di 
tutte le parti in gioco, e l’unico modo per ottenere i risultati attesi era seguire 
pedissequamente le direttive della norma con i conseguenti effetti di burocraticizzazione e 
di inadeguatezza dei servizi offerti in modo così standardizzato. 
Le amministrazioni erano perciò, principalmente orientate al raggiungimento 
dell’efficienza tecnica, cioè realizzare un servizio in base alle prescrizioni della legge, 
ideato in modo da poter essere fruibile da tutti i cittadini in base ai principi di uniformità 
ed uguaglianza, senza considerare le esigenze di differenziazione in base alle peculiarità 
delle singole comunità territoriali, inoltre, era scarsa l’attenzione verso il perseguimento 
di un equilibrio economico durevole in quanto le perdite derivanti da quel tipo 
                                                 
15
 Si veda, BRACCI E. “Le relazioni con le aziende non profit per il miglioramento del sistema sociale 
locale. Note introduttive. I cambiamenti nella gestione dei servizi pubblici locali” in Gli enti locali verso 
logiche di public governance: elementi di management pubblico, op. cit. pag. 100. 
16
 Cfr. DEIDDA GAGLIARDO E., Dispense del corso di Programmazione e controllo delle 
amministrazioni pubbliche, Anno Accademico 2003/2004. 
  
9
d’amministrazione venivano coperte da trasferimenti a carico della Regione di 
appartenenza o direttamente dallo Stato centrale. 
Questa impostazione è stata predominante per tutti gli anni del Welfare State, anni 
in cui il ruolo dello Stato e, di conseguenza degli enti pubblici era centrale nella vita 
economica e sociale della comunità con una connotazione fortemente assistenzialista; gli 
ingenti costi di questa “politica” erano coperti dalle entrate della fiscalità generale, e 
naturalmente questa modalità di gestione, che prevedeva una automatica copertura delle 
perdite sistematicamente create, non poteva che portare, a breve termine, ad un sempre 
più ampio disavanzo pubblico
17
. 
Lo scopo della produzione e dell’erogazione dei servizi pubblici locali è la 
soddisfazione della domanda espressa dal mercato, grazie alla quale l’ente (Comune o 
Provincia) reintegra le proprie risorse per l’acquisto di nuovi fattori produttivi e 
ricomincia il ciclo produttivo, garantendo così la durabilità dell’attività nel tempo. 
Per permettere all’organizzazione di perdurare deve essere raggiunto l’equilibrio 
sotto due aspetti: quello finanziario, che coinvolge il momento della raccolta e 
dell’impiego delle risorse: l’ente deve infatti essere in grado di coprire, in ogni istante, le 
proprie uscite con le entrate; e quello economico, che riguarda il rapporto tra proventi 
derivanti dalla cessione dei servizi e i costi di produzione e distribuzione degli stessi e, più 
in particolare, nella capacità di questi ultimi di trovare copertura nei primi.  
L’equilibrio da ricercare è duplice, infatti, l’attenzione al solo aspetto finanziario, da 
sempre centrale nella P.A., non basta a garantire la durata nel tempo dell’ente come 
organizzazione aziendale, senza compromettere i sistemi dell’amministrazione pubblica e 
dell’autonomia locale. 
Oltre a queste due “facce” della gestione va preso in considerazione l’aspetto 
organizzativo, il quale, nonostante venga percepito in misura minore dall’osservatore 
esterno, ha un forte impatto sulle dinamiche economiche e finanziarie interne ed esterne 
all’ente. 
La struttura organizzativa deve, infatti, assicurare la realizzazione degli obiettivi 
prefissati, l’uso razionale delle risorse, la minimizzazione degli sprechi, il mantenimento 
di adeguati standard di produzione e la migliore fruibilità del servizio per gli utenti, tutto 
                                                 
17
 In proposito si veda: DONATO F. “Le caratteristiche delle aziende di servizio pubblico locale: riflessi 
organizzativi e gestionali” in Gli enti locali verso logiche di public governance: elementi di management 
pubblico, op. cit. pag. 15. 
  
10
questo, senza produrre effetti distorsivi sull’equilibrio economico-finanziario dell’ente e 
senza compromettere la qualità del servizio
18
. 
I problemi che possono portare al dissesto della struttura aziendale, nel caso delle 
amministrazioni pubbliche, derivano soprattutto dall’interno dell’organizzazione
19
, ed, in 
particolare, dalla mancanza nei vertici amministrativi e dirigenziali, di una visione 
complessiva dell’ente e di un orientamento economico-aziendale nell’attività di gestione e 
di produzione dei servizi. 
L’impostazione precedentemente dominante, era incentrata sull’aspetto finanziario, 
in più, i trasferimenti certi da parte dello Stato, la mancanza di un controllo efficiente, la 
certezza del posto di lavoro per i dipendenti, un quadro normativo di riferimento incerto e 
sempre in evoluzione, e l’ingerenza della classe politica nella gestione, hanno contribuito 
alla deresponsabilizzazione degli amministratori e dei dirigenti pubblici, portando alle 
note conseguenza destabilizzanti sui bilanci dei singoli enti, sulla finanza pubblica e, di 
conseguenza, sull’intero sistema economico italiano. 
Il peso di tutte queste inefficienze, ha finito, inevitabilmente, con il gravare sui 
cittadini, e ciò ha causato un sensibile mutamento della domanda, ora non solo 
concentrata semplicemente all’ottenimento dei servizi richiesti, ma più attenta al livello 
qualitativo degli stessi, alle modalità di gestione della produzione e di distribuzione del 
servizio con particolare riguardo alla raccolta e all’utilizzo delle risorse finanziarie ed alla 
buona amministrazione dei vertici aziendali
20
. 
 
 
1.1.2    Le spinte di ordine politico-sociale: la disaffezione dei cittadini verso 
la Pubblica Amministrazione 
 
 
Nel campo dei servizi pubblici si può notare una forte correlazione tra gli aspetti 
istituzionali, quelli politici e quelli aziendali. 
Il profilo istituzionale individua le fattispecie nelle quali possono essere prodotti tali 
servizi e i meccanismi di governo dei rapporti di forza tra i diversi soggetti coinvolti nei 
                                                 
18
Per una più ampia trattazione del ciclo economico e finanziario degli enti locali si veda: CAPOCCHI A. 
“La gestione nella “Azienda Comune”: ciclo economico e ciclo finanziario” in L’Azienda Comune op. 
cit., pagg. 393-397.  
19
 CAPOCCHI fa un dettagliato elenco dei fattori interni alla gestione degli enti locali, che possono 
portare al disequilibrio “Il dissesto nella “Azienda Comune”” in L’Azienda Comune, op. cit., pag. 399 
20
 Ibidem, pag. 400, 2001.