La centralizzazione degli acquisti e le procedure e-procurement

  
 
 
 
 
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La transizione nel nostro Paese dal Provveditorato Generale dello Stato (strumento 
operativo del M.E.F.) al modello di public procurement rappresentato c.d. sistema 
Consip (organismo a struttura societaria) è trattata attraverso l’analisi dell’evoluzione 
normativa. 
Vengono analizzate le problematiche sottese al processo di centralizzazione degli 
acquisti ed all’outsourcing, soffermandosi, in particolare, sulle specificità della logistica 
militare. 
Gli strumenti fondamentali dell’e-procurement: la gara telematica ed il mercato 
elettronico sono descritti non solo dal punto di vista tecnico-giuridico, ma anche 
tenendo conto delle concrete esperienze finora svolte dall’Amministrazione Difesa. 
Un particolare rilievo è dedicato alla Direttiva, 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa 
al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di 
forniture e di servizi, che innova profondamente il quadro normativo riguardante l’ e-
procurement. 
Lo studio delle fonti dottrinarie e normative è stato integrato da verifiche sul campo 
costituite da una molteplicità di interviste a qualificati dirigenti di Consip Spa e della 
Direzione Generale del Commissariato e dei Servizi Generali del Ministero della 
Difesa. L’approccio prescelto ha consentito: 
 ξ  Di rilevare le criticità incontrate nella concreta applicazione della normativa. 
 ξ  Di quantificare i risparmi di spesa conseguiti. 
 ξ  Di individuare nuove aree suscettibili di applicazione delle procedure telematiche 
negli acquisti dell’Amministrazione Difesa. 
  
 
 
 
 
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INTRODUZIONE 
Negli ultimi anni, la necessità di razionalizzare la spesa pubblica manifestatasi in tutti i 
paesi europei (anche in accordo con le linee guida del Trattato CE), ha spinto i governi 
centrali a mettere in atto azioni mirate all’aumento di efficienza delle loro burocrazie 
attraverso l’informatizzazione delle procedure (e-government). Per quanto riguarda in 
particolare il settore degli approvvigionamenti, notevole interesse ha suscitato 
l’adozione delle tecniche di e-procurement (nato in ambito privato come  e-commerce) 
dal cui sviluppo sono attesi effetti di aggregazione della domanda di beni e servizi della 
P.A. anche a seguito della stipula di convenzioni quadro, in luogo di singoli contratti 
indipendenti. 
 
La materia degli appalti di forniture e servizi nella P.A. ha subito negli ultimi anni 
profonde innovazioni ad opera sia del legislatore nazionale, che di quello comunitario. 
Il costante orientamento dei governi che si sono succeduti in Italia dal 1997 ad oggi, ha 
inteso la materia come uno strumento con cui incrementare l’efficienza della P.A. e 
conseguire consistenti risparmi di spesa. Tali linee di indirizzo si inseriscono nel più 
ampio processo di riforma della P.A (separazione tra politica ed amministrazione, 
previsione della responsabilità dirigenziale e la nuova articolazione del bilancio in centri 
di responsabilità) e configurano una vera e propria aziendalizzazione della stessa. Un 
diverso orientamento ha segnato negli stessi anni l’intervento del legislatore 
comunitario. Quest’ultimo ha infatti incentrato la propria azione sulla necessità di 
razionalizzare ed aggiornare la normativa sugli appalti pubblici, al fine di incrementare 
la concorrenza nel mercato unico e dare piena realizzazione alle cosiddette quattro 
libertà: libertà di circolazione delle merci, del lavoro, dei capitali e dei servizi poste a 
fondamento del Trattato di Roma. Le regole sugli appalti hanno infatti un’importanza 
che è direttamente proporzionale al peso economico delle relative attività, le quali 
  
 
 
 
 
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rappresentano il 16% del P.I.L. dell’Unione Europea, con un valore pari a 1.429 
miliardi di euro, ed intersecano tutti i settori strategici del mercato unico
1
.  
 
Gli orientamenti indicati si sono tradotti rispettivamente nell’affidamento a Consip 
S.p.A da parte del legislatore nazionale di un importante ruolo nell’approvvigionamento 
della P.A. (così come si è andato definendo ad opera dei vari interventi legislativi), e 
nella regolamentazione dei criteri e delle modalità per l’espletamento di procedere 
telematiche d’acquisto (D.P.R. 101/2002) e  nell’emanazione della direttiva 2004/18/CE 
relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di 
lavori, di forniture e di servizi. 
 
Il presente studio si propone di descrivere l’evoluzione in questi ultimi anni del c.d. 
public procurement, al fine di poterne ricostruire il quadro normativo, e di poter dare 
una prima valutazione dei risultati economici conseguiti, soprattutto per quanto riguarda 
l’Amministrazione Difesa. 
                                                 
1
 Cfr. Relazione 2002 sul funzionamento dei mercati comunitari dei prodotti e dei capitali, COM(2002) 
743 def. Del 23 dicembre 2002 su dati del 2001 
  
 
 
 
 
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Capitolo I 
Il Public Procurement tra passato e nuove tendenze 
§ 1. Commercio elettronico, e-governament ed e-procurement 
La rapida crescita di Internet che coinvolge diverse fasce di utenza, dalle famiglie alle 
imprese, e lo sviluppo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione hanno 
determinato la nascita di tre nuove aree applicative
2
: l’e-commerce
3
 (commercio 
elettronico), l’e-governament
4
 (governo elettronico) e l’e-procurement
5
 (gestione degli 
approvvigionamenti on-line). Con il termine e-commerce s’intende un sistema di 
transazioni commerciali compiute per via telematica, attraverso Internet, coinvolgendo 
un numero potenzialmente illimitato di utenti. Si possono individuare due forme di 
commercio elettronico: il B2B (Business to Business), che si riferisce allo scambio di 
beni e servizi tra imprese, e il B2C (Business to Consumer) che comprende le 
transazioni commerciali tra imprese e consumatori finali. In Italia il B2B è senza dubbio 
più sviluppato e promettente rispetto al B2C anche se non mancano elementi di criticità 
come la mancanza di attitudine delle imprese e dei cittadini all’utilizzo di Internet per 
fare acquisti e il timore per la sicurezza delle informazioni trasmesse in rete. L’e-
government può essere definito, invece, come l’insieme delle soluzioni organizzative, 
procedurali e tecnologiche volte ad innovare le relazioni interne ed esterne della 
pubblica amministrazione, al fine di ottimizzare l’erogazione dei servizi verso i cittadini 
e le imprese, nonché migliorare la cooperazione tra enti. L’e-government trova un 
importante sostegno nell’iniziativa e-Europe varata dalla Commissione europea nel 
dicembre 1999 con l’obiettivo collegare l’Europa on-line. Tra le linee di azione di e-
                                                 
2
 Cfr. Lino Bellagamba e Stefano Pigliapoco, La gara on-line nel D.P.R. 101/2002, Maggioli editore 2003 
pag. 111 ss.  
3
 Cfr. Andrea Lisi e Monica Delle Donne, Dall'Agorà all'E-marketplace, Jus e internet www.jei.it  
4
 Cfr. Marco Bombardelli, Informatica pubblica, e-government e sviluppo sostenibile, Rivista di diritto 
pubblico comunitario 2/2002. 
5
 Cfr. Leonardo Bertini e Luisa Sciandra, La riforma degli acquisti della P.A.: il nuovo modello di e-
procurement e le sue potenzialità, Commissione tecnica per la spesa pubblica marzo 2001. 
  
 
 
 
 
 8
Europe 2002 figura anche la promozione dell’utilizzo di Internet per il commercio 
elettronico, l’accesso elettronico ai servizi pubblici e l’assistenza sanitaria on-line. 
Coerentemente con gli obiettivi definiti in sede comunitaria, l’Italia ha predisposto un 
piano d’azione per l’e-government
6
 che è stato approvato dal Consiglio dei Ministri 
nella seduta del 23 giugno 2000
7
. Tale piano propone una nuova visione della pubblica 
amministrazione, assegnando agli enti locali compiti operativi (front office) e a quelli 
centrali, o regionali funzioni di indirizzo e coordinamento (back office). Secondo tale 
piano, tutte le amministrazioni dovranno non solo dotarsi di sistemi informatici capaci 
di erogare per via telematica servizi all’utenza, ma anche interoperare e cooperare tra 
loro, utilizzando la rete come mezzo sicuro per comunicare. L’e-procurement 
rappresenta una delle azioni fondamentali nel piano per l’e-goverment. L’e-procurement 
può essere definito come quell’insieme di tecnologie, procedure, operazioni e modalità 
organizzative che consentono ad un soggetto economico, pubblico o privato, di 
acquisire beni e servizi in modalità on-line. Il programma di razionalizzazione e 
contenimento della spesa pubblica, promosso dal M.E.F,
8
 ha come obiettivo primario 
quello ridurre la spesa utilizzando metodi legati alle nuove tecnologie informatiche. 
Attraverso l’e-procurement si vogliono raggiungere i seguenti obiettivi: 
 
1. Riduzione dei prezzi unitari attraverso l’aggregazione della domanda e la 
conseguente concentrazione della capacità di acquisto;  
2. Selezione di fornitori, tramite la stipula di convenzioni quadro a vantaggio delle 
pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza ed 
accessibilità;  
3. Contenimento dei consumi attraverso la definizione di standard ed il monitoraggio 
della spesa;  
                                                 
6 Cfr.Alessandro Natalini, Le strategie per l’innovazione tecnologica delle amministrazioni pubbliche, 
Giornale di diritto amministrativo 7/2003 
7
E’inoltre da sottolineare che con D.P.C.M. 6 giugno 2000 è stato istituito presso la Presidenza del 
Consiglio dei ministri il “Comitato Interministeriale per l’introduzione e la diffusione del commercio 
elettronico per l’acquisizione di beni e servizi nella pubblica amministrazione” 
8
Ministero dell’Economia e delle Finanze 
  
 
 
 
 
 9
4. Promozione degli acquisti on-line, attraverso il consolidamento dei sistemi di e-
procurement (Cataloghi Elettronici, Mercato Elettronico, Gare Telematiche);  
5. Standardizzazione e semplificazione dei processi d’acquisto, al fine di renderle più 
snelle e rapide;  
6. Garanzia di trasparenza nelle operazioni di gara;  
7. Riduzione dei costi amministrativi, e riconversione di personale verso altre attività;  
8. Apertura del mercato delle forniture al fine di aumentarne la competitività. 
§ 2. I modelli di e-procurement 
Sono attualmente previsti in Italia nell’ambito della P.A. tre tipi di procedure d’acquisto 
on-line: la gara telematica, il mercato elettronico ed il negozio elettronico. 
 
 ξ  La gara telematica permette di svolgere alle pubbliche amministrazioni, per via 
telematica, tutte le operazioni previste nelle procedure d’acquisto di beni e servizi, 
sopra o sotto soglia comunitaria. La prima fase della procedura consiste in un 
processo d’autorizzazione finalizzato all’abilitazione, con apposito bando, dei 
fornitori che devono essere in possesso di determinati requisiti tecnici, 
amministrativi ed economici. L’avviso di gara viene pubblicato nei modi di legge e 
consente ai fornitori abilitati di presentare la domanda di partecipazione, mentre 
quelli non abilitati possono richiedere contemporaneamente anche l’abilitazione. 
L’invito a presentare l’offerta è trasmesso all’indirizzo elettronico dichiarato 
nell’ambito del processo d’autorizzazione, ai soli fornitori abilitati che abbiano 
richiesto di partecipare alla gara. Nell’arco temporale stabilito nell’invito, i fornitori 
possono accedere al sistema ed immettere la loro offerta. Il sistema è dotato di 
funzionalità che permettono di accelerare ed automatizzare il processo 
d’aggiudicazione della commessa. Nel caso d’applicazione del criterio 
d’aggiudicazione al prezzo più basso o d’altri criteri che si prestano ad una 
valutazione oggettiva, il sistema è in grado determinare automaticamente l’offerta 
vincente. 
  
 
 
 
 
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 ξ  Il mercato elettronico è un sito informatico d’intermediazione che favorisce 
l’incontro tra domanda ed offerta di beni e servizi. E’ costituito da una piattaforma 
tecnologica che consente alle c.d. unità ordinanti
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 di eseguire acquisti sotto soglia 
comunitaria, facendo riferimento a cataloghi predisposti da fornitori abilitati. Tali 
cataloghi devono possedere i requisiti della comprensibilità (uso di un linguaggio 
appropriato e riconoscibile), completezza (disponibilità di tutte le informazioni utili 
alla valutazione del prodotto) e congruenza (uniformità e chiarezza nella 
presentazione dei dati). Una volta pubblicato, il catalogo ha efficacia di offerta e 
contiene tutti gli elementi necessari per la stipula del contratto di fornitura. Le unità 
ordinanti possono acquistare in modo diretto, con un ordine inviato all’indirizzo 
elettronico del fornitore selezionato, oppure attraverso una “richiesta d’offerta”. In 
questo caso, i fornitori contattati potranno inviare, entro il termine stabilito, la loro 
proposta che sarà valutata automaticamente dal sistema ed inserita nell’elenco delle 
offerte pervenute. L’unità ordinante che ha immesso la richiesta d’offerta, potrà 
procedere all’acquisto accettando una delle offerte in elenco. 
 ξ  Il negozio elettronico è il luogo virtuale dove vengono esposti i prodotti che le 
amministrazioni possono acquistare facendo riferimento alle convenzioni stipulate e 
attivate ai sensi dell’art. 26 l. n. 488/1999. Tali convenzioni stabiliscono le 
condizioni generali dei contratti di fornitura i quali saranno successivamente 
perfezionati dai singoli enti contraenti. Per accedere al negozio elettronico le unità 
ordinanti devono richiedere a Consip di essere registrate come utenti del servizio, 
compilando la modulistica appositamente predisposta. A seguito della registrazione, 
viene rilasciato un account
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 con il quale potranno entrare nel negozio, visualizzare 
i prodotti esposti, consultare le loro caratteristiche, valutare le condizioni di 
fornitura ed immettere gli ordini specificando anche le modalità di consegna.  
 
                                                 
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Con tale termine s’identifica ogni soggetto abilitato nell’ambito dell’amministrazione di pertinenza ad 
impegnare l’amministrazione per l’acquisto di beni e servizi. 
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 Per account s’intende lo user-ID generato dal sistema e la password definita dall’utente.