La capacità processuale dell'ente ospedaliero

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sviluppata secondo un’evoluzione caratterizzata da un intervento 
sempre crescente in questo settore da parte dello Stato, sia 
direttamente che indirettamente. Direttamente nell’istituzione e 
nell’organizzazione dei servizi sanitari pubblici (come ad esempio la 
costituzione delle aziende sanitarie e degli enti ospedalieri), nella 
programmazione degli interventi, nella quantificazione delle risorse 
necessarie, nel fissare i livelli delle prestazioni sanitarie; 
indirettamente fissando le regole del settore anche per i soggetti 
privati, vale a dire per le persone fisiche e le società che operano in 
ambito sanitario (ad esempio attraverso la disciplina delle professioni 
sanitarie o mediante la disciplina della produzione e della 
commercializzazione dei farmaci).   
Detto questo, la domanda preliminare che viene da porsi è: cosa 
dobbiamo intendere per salute dell’individuo? In altre parole, prima di 
analizzare quali sono gli strumenti utilizzati dallo Stato ai fini della 
sua tutela, dobbiamo chiederci cosa l’ordinamento giuridico intende 
per salute. 
“Salute”, secondo il significato generalmente attribuito al 
sostantivo, significa stato di benessere fisico e psichico 
dell’organismo umano derivante dal buon funzionamento di tutti i suoi 
organi e apparati.  
Sotto il profilo giuridico il concetto “salute” lo troviamo nel 
codice penale nei reati contro la persona, ma anche nel diritto 
internazionale nel preambolo dell’istituzione dell’Organizzazione 
Mondiale della Sanità, in cui salute viene definita come “lo stato di 
benessere completo, fisico, mentale e sociale”. 
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Da quanto sopra possiamo quindi affermare che la corretta 
accezione attribuita al termine salute oggi, anche sotto l’aspetto 
giuridico, non sia legata solamente ad uno stato patologico 
momentaneo e acuto, ma abbia una portata molto più ampia 
comprensiva del benessere psicofisico complessivo  dell’individuo e 
della salubrità dell’ambiente che lo circonda.  
Ciò è tanto più vero se si considera ed analizza quella che 
ancora oggi è la legge di riforma più importante del nostro sistema 
sanitario, forse il punto di vertice nello sviluppo normativo dello Stato 
sociale, ovvero la Legge 833 del 23/12/1978. Si tratta dell’atto 
normativo che ha inteso dare attuazione proprio all’art. 32 della Cost. 
in quanto afferma tre principi fondamentali che da allora costituiscono 
altrettanti capisaldi della legislazione in materia (universalità, 
globalità e democraticità) e di cui parleremo più avanti. 
A questo punto possiamo tranquillamente affermare che esiste 
una branca del Diritto Pubblico ed Amministrativo che prende il nome 
di Diritto Sanitario, all’interno della quale possiamo far confluire tutto 
il complesso di norme giuridiche rivolte alla tutela della salute dei 
cittadini. Bisogna dire altresì che lo scopo perseguito da tale 
complesso normativo non si riduce all’assistenza ai cittadini e alla 
prevenzione delle malattie ed infortuni, ma volge anche alle finalità 
più ampie di risanamento dell’ambiente di vita e di lavoro.  
Forse il cammino per il riconoscimento di una completa 
autonomia da parte del Diritto Sanitario dalle altre discipline 
giuridiche è ancora lungo, ma, viste anche le esigenze sempre nuove 
emergenti dalla società in tale ambito e il riconoscimento operato dal 
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legislatore sotto forma di atti normativi, peraltro sempre più numerosi, 
crediamo che non si possa interrompere. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO I 
Cenni storici 
 
SOMMARIO: 1 - Il primo periodo dal 1861 al 1947. 2 - Il secondo periodo dal 1947 al 1977. 3 - Il 
terzo periodo dal 1998 al 2002. 
  
 
1 – Il primo periodo dal 1861 al 1947. 
 
Se si prendono a riferimento importanti avvenimenti storici 
quali la nascita dello Stato unitario, l’entrata in vigore della 
Costituzione ed infine l’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, è 
possibile distinguere i seguenti tre periodi nell’evoluzione storica del 
sistema sanitario italiano: 
 ξ  un primo periodo dal 1861 al 1947; 
 ξ  un secondo periodo dal 1948 al 1977; 
 ξ  un terzo periodo dal 1978 a tutt’oggi. 
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Il primo periodo dal 1861, nascita dello Stato Italiano, al 1947, 
anno che precede l’entrata in vigore della Costituzione della 
Repubblica, è caratterizzato, inizialmente, in coincidenza con lo 
sviluppo dell’industria, dall’associazionismo operaio. 
In tale periodo hanno preso il nome di Società di Mutuo Soccorso 
le associazioni che si sono poste la finalità di garantire aiuti di varia 
natura ai propri componenti contro i rischi più gravi derivanti dalle 
pericolose condizioni di lavoro. 
Si trattava di un sistema di assistenza privata di carattere 
mutualistico in cui erano gli stessi operai ad accantonare le risorse da 
utilizzare al verificarsi di determinati eventi dannosi. 
Anche la Chiesa cattolica ha da sempre avuto un ruolo 
fondamentale nella nascita e nell’evoluzione del Servizio Sanitario 
Nazionale. Sin dall’inizio questa istituzione aveva sviluppato e 
maturato competenze specifiche nel settore sanitario, soprattutto da 
parte degli ordini religiosi.  
La Chiesa soprattutto prestava assistenza ospedaliera, 
rappresentando nel settore l’unica organizzazione presente con una 
certa continuità sino all’affermarsi di altre iniziative laiche e solo più 
tardi pubbliche, che però assumono importanza molto lentamente.    
Bisogna ricordare che, dato lo stato assai precario di sviluppo della 
scienza medica di allora, l’ospedale, sempre rifuggito dalle classi 
sociali abbienti, non andava molto più in là della diffusione di pratiche 
igieniche nella popolazione, del ricovero e del sostentamento, di cure 
talvolta assai empiriche. 
E se le c.d. Opere Pie Ospitaliere (così erano denominati gli enti 
ospedalieri) furono attratte in parte nella sfera pubblicistica, ciò 
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avvenne sul finire del secolo scorso, salvaguardando le metodiche e le 
prassi di cura e di amministrazione dello spedale invalse 
nell’esperienza comune lungo i secoli. 
Il primo importante provvedimento legislativo durante questo 
periodo iniziale è stata la legge 22 dicembre 1888, n. 5849 (legge per 
la tutela della igiene e della sanità pubblica), che trattava di materie 
nel campo dell’igiene pubblica. 
In seguito fu il governo Giolitti a registrare, per la prima volta 
nell’organizzazione ministeriale, un segno palese di attenzione verso il 
bisogno sociale di assistenza sanitaria. Si tratta dell’istituzione, nel 
1904, della Direzione generale per la Sanità, nell’ambito del dicastero 
dell’interno. 
Tornando per un attimo alla legge 5849, possiamo dire che è stata 
la prima legge sanitaria organica e completa del nostro paese fino 
all’entrata in vigore del Testo Unico delle leggi sanitarie, la legge n. 
1265 del 1934, che contiene norme in parte ancora oggi vigenti. 
Si tratta di un ampio provvedimento legislativo che riunisce e 
rinnova tutta la normativa sulla sanità, composto da ben 394 articoli, 
che riguardano l’ordinamento dell’amministrazione sanitaria, l’igiene 
del suolo e dell’abitato, l’esercizio delle professioni sanitarie. 
L’organizzazione pubblica del settore ospedaliero in questa fase è 
ancora a livello embrionale. 
Dal punto di vista professionale il Testo Unico classificava in tre 
categorie coloro che prestavano la loro opera in campo sanitario, 
prevedendo le professioni sanitarie, la professioni parasanitarie e le 
arti ausiliarie. In particolare le professioni sanitarie ausiliarie 
presupponevano il possesso di un titolo abilitante (come nel caso 
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dell’infermiere professionale, del tecnico, del terapista), mentre le arti 
ausiliarie presupponevano lo svolgimento di lavoro manuale 
qualificato sotto la vigilanza dell’autorità sanitaria (come nel caso 
dell’odontotecnico, dell’infermiere generico, dell’ottico). 
Il Testo Unico stabiliva inoltre che i medici, i veterinari ed i 
farmacisti facevano parte dei rispettivi Ordini Professionali, dotati di 
personalità giuridica di diritto pubblico, che avevano competenze in 
materia disciplinare e stabilivano le regole per l’esercizio della 
professione sanitaria e l’iscrizione agli Albi. 
 La legge  n. 1265 del 1934 (avente la forma di Regio Decreto), 
organizzò infine i vari servizi relativi alla sanità pubblica e precisò le 
competenze all’amministrazione sanitaria. In particolare il Titolo I 
precisò le competenze in materia sanitaria del Ministero dell’Interno, 
dei Prefetti, dei Medici provinciali, dei Veterinari provinciali, dei 
servizi sanitari per scali marittimi, per le frontiere di terra e per gli 
aeroporti, dei Sindaci e degli Ufficiali sanitari dei Comuni, dei servizi 
di assistenza e profilassi demandati alle Province.  
Nel 1945 venne istituito, nell’ambito del Ministero dell’interno, 
l’Alto Commissario alla Sanità, con compiti sempre più organici, sino 
alla costituzione del Ministero della sanità avvenuto con la Legge 
132/58. 
Dalla fine del 1800 inizia anche il passaggio dall’assistenza 
facoltativa al sistema di assistenza sociale obbligatoria per gli 
infortuni sul lavoro nel settore dell’industria. In tal modo il fenomeno 
mutualistico passa sotto il controllo statale e va esaurendosi il 
processo di autogestione della salute da parte degli stessi lavoratori. 
 
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2 – Il secondo periodo dal 1948 al 1977. 
 
Il secondo periodo storico copre l’arco di tempo che va 
dall’1/1/1948, data di entrata in vigore della Costituzione della 
Repubblica, al 1977, anno che precede l’entrata in vigore della legge 
n. 833 del 23 dicembre 1978, dal titolo “Istituzione del Servizio 
Sanitario Nazionale”. 
Con la Carta Costituzionale sono state poste nel nostro 
ordinamento giuridico le norme fondamentali per la tutela della salute 
(art. 32), per il diritto all’assistenza ed alla previdenza sociale (art. 38) 
e per il decentramento dell’assistenza sanitaria ed ospedaliera alle 
Regioni (artt. 114, 115, 116 e 117). 
In particolare l’art. 32 Cost. ha stabilito che “la Repubblica tutela 
la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della 
collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti”. 
In sostanza l’art. 32 ha individuato, a livello della massima fonte 
dell’ordinamento giuridico italiano, il diritto alla salute come diritto 
individuale e collettivo, ossia come diritto sancito a tutela 
dell’interesse del cittadino ad ottenere determinate prestazioni dirette 
od indirette da parte dello Stato e come interesse generale per le 
condizioni di maggiore benessere fisico e psichico dei cittadini. 
Con l’art. 32 si sono poste le basi per l’affermazione di un sistema 
di sicurezza sociale, in cui lo Stato interviene a garantire totalmente, 
od in gran parte, il finanziamento dei mezzi necessari per liberare le 
persone dalle situazioni di bisogno.  
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Successivamente alla entrata in vigore della Costituzione si sono 
comunque registrati altri significativi cambiamenti nell’assetto 
organizzativo complessivo della sanità del nostro paese. 
Tappa importante per il riordino dell’assistenza sanitaria è stata 
l’approvazione della legge 12 febbraio 1968 n. 132 (dal titolo “Enti 
ospedalieri ed assistenza ospedaliera”, altrimenti conosciuta come 
legge Mariotti) e dei successivi decreti delegati n. 128, 129 e 130 del 
27 marzo 1969, con la quale (all’art. 3) c’è stato il riconoscimento di 
diritto degli enti ospedalieri. 
La legislazione sanitaria in materia di assistenza ospedaliera si era 
basata fino all’entrata in vigore della legge 132/1968, soprattutto su 
principi di carità e beneficenza.  
Le precedenti leggi sull’assistenza ospedaliera infatti 
consideravano l’erogazione dell’assistenza ospedaliera come 
un’attività che doveva riguardare soltanto alcune categorie di soggetti 
da sostenere nei limiti delle risorse finanziarie disponibili. In 
particolare erano state emanate la legge n. 753 del 30 agosto 1862, che 
disciplinò per la prima volta gli ospedali per gli infermi, 
comprendendoli nel numero delle Opere Pie, e la legge 17 luglio 1890 
n. 6972 (“Sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza”), che 
considerò istituzioni di beneficenza le Opere Pie ed ogni altro ente 
morale che avesse in tutto o in parte il fine di “prestare assistenza ai 
poveri, tanto in stato di sanità, quanto di malattia”. Anche il Regio 
Decreto n. 16631 del 30 settembre 1938, che definì le norme generali 
per l’ordinamento dei servizi sanitari e del personale sanitario degli 
ospedali, non affermò il diritto all’assistenza ospedaliera.  
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La concezione di un’assistenza ospedaliera che non costituisse un 
diritto dei cittadini, col passare degli anni si dimostrò sempre più 
inadeguata, non più in sintonia con la richiesta di un’assistenza 
sempre più qualificata e soprattutto, a partire dal 1948, non in linea 
con quanto previsto con l’art. 32 della Costituzione. 
Caratteristica essenziale della nuova legge ospedaliera del 1968 era 
l’affermazione del disposto costituzionale (art. 32 Cost.) del diritto 
all’assistenza e della conseguente trasformazione della natura 
dell’ente ospedaliero: è stato quindi abbandonato l’antico concetto di 
ente di assistenza e beneficenza per passare a quello di Ente Pubblico 
Ospedaliero.  
L’art. 4 della legge recitava infatti: “con decreto del Presidente 
della Regione, su delibera della Giunta Regionale, sentito il Consiglio 
Provinciale di Sanità, le istituzioni pubbliche di assistenza e 
beneficenza e gli altri enti pubblici che, al momento di entrata in 
vigore della presente legge, provvedono esclusivamente al ricovero ed 
alla cura degli infermi, sono dichiarati Enti Ospedalieri…”. 
Altri tratti essenziali della legge n. 132 del 1968 erano: 
 ξ  l’individuazione dei compiti degli Enti Ospedalieri: oltre alla 
diagnosi e cura dei degenti anche la prevenzione in generale 
delle malattie, la preparazione professionale del personale 
medico e tecnico, la ricerca scientifica, l’educazione 
sanitaria della popolazione e la lotta contro le malattie 
sociali; 
 ξ  la determinazione degli organi dell’Ente Ospedaliero 
(Presidente, Consiglio di Amministrazione, Consiglio dei 
Sanitari e Consiglio dei Sanitari Centrale, Collegio dei 
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Revisori), nonché la loro composizione ed il loro 
funzionamento. Il Consiglio dei Sanitari è previsto come 
organo di consulenza tecnica del Consiglio di 
Amministrazione; 
 ξ  la democratizzazione dei Consigli di Amministrazione 
dell’Ente attraverso un’ampia rappresentanza democratica 
con componenti eletti dai Consigli Regionali, Provinciali e 
Comunali. Fra le funzioni che la nuova legge conferiva al 
Consiglio di Amministrazione particolare rilievo assumeva 
quella prevista dalla lettera “i” dell’art. 10 secondo la quale 
spettava al Consiglio “deliberare la misura della retta di 
degenza sulla base del costo complessivo dell’assistenza 
sanitaria ospedaliera prestata agli infermi (art. 32), nonché le 
tariffe per le prestazioni sanitarie per i paganti in proprio”; 
 ξ  il procedimento di costituzione e riconoscimento degli Enti 
Ospedalieri; 
 ξ  l’individuazione dei requisiti necessari per l’esistenza di un 
Ospedale e per la classificazione dell’Ospedale come 
“generale”, “specializzato”, “per lungodegenti e per 
convalescenti” nonché come “regionale”, “provinciale”, 
“zonale”; 
 ξ  i principi cui doveva uniformarsi la programmazione 
ospedaliera nelle sue varie manifestazioni territoriali: 
nazionale, regionale e provinciale; 
 ξ  l’individuazione dei mezzi necessari al finanziamento della 
spesa conseguente sia all’erogazione della prestazione ai 
degenti, sia all’ammodernamento delle strutture e delle 
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componenti da considerare annualmente per la 
determinazione della retta di degenza; 
 ξ  l’individuazione dei principi di massima cui si sarebbe 
dovuto attenere il Governo nell’emanazione di norme 
delegate in materia di ordinamento interno dei servizi 
ospedalieri e delle cliniche universitarie, di stato giuridico 
dei dipendenti, di amministrazione e contabilità degli enti 
ospedalieri. 
La legge si proponeva inoltre di attuare il decentramento 
istituzionale delle competenze in materia ospedaliera delegandola alle 
Regioni. Affermava quindi la funzione di vigilanza e di tutela 
esercitata sugli Enti Ospedalieri da parte della Regione (art. 16), 
nonché quella di alta sorveglianza e controllo sugli Enti medesimi per 
la tutela degli interessi sanitari generali dello Stato, svolta dal 
Ministero della Sanità, nel rispetto delle competenze proprie delle 
Regioni.  
Il legislatore si proponeva infine di attuare una programmazione 
ospedaliera al fine di realizzare una rete nosocomiale razionale 
omogenea nell’ambito del territorio nazionale, partendo da una 
situazione nella quale erano facilmente individuabili zone in cui vi era 
abbondanza sia di posti letto (Lombardia e Veneto) sia di attrezzature 
per assicurare un’assistenza qualitativamente migliore (Italia 
settentrionale e in parte centrale) e zone (Italia meridionale e insulare) 
in cui erano carenti i posti letto e le attrezzature. 
Infine con il DPR n. 130 del 27 marzo 1969 sullo “Stato 
giuridico dei dipendenti degli enti ospedalieri” venivano superate una 
molteplicità di disparità di  disposizioni tra loro non coordinate, 
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dovute alla autonoma potestà regolamentare precedentemente 
riconosciuta, in tema di stato giuridico del personale alle singole 
amministrazioni ospedaliere, alle quali in contrapposto si faceva 
obbligo di adeguare il regolamento del personale alla nuova 
normativa. 
Il DPR n. 130 elencava le diverse categorie di personale 
chiamato a prestare la propria attività alle dipendenze degli enti 
ospedalieri, individuava i requisiti generali necessari per poter essere 
assunti alle dipendenze degli Enti Ospedalieri, determinava l’iter 
necessario per l’emanazione e l’espletamento di qualsiasi bando di 
concorso, individuava  i diritti riconosciuti a ciascun dipendente 
ospedaliero, regolamentava lo svolgimento dell’attività sindacale (che 
per la prima volta nel settore pubblico veniva garantita come vero e 
proprio diritto) individuando le norme con cui doveva essere regolata 
la materia di carattere disciplinare, elencava i casi in cui poteva aversi 
la rescissione del rapporto di lavoro. 
In proposito è importante sottolineare come l’aver reso 
obbligatorio il ricorso al concorso pubblico per l’assunzione di 
personale presso gli enti ospedalieri e l’introduzione di esami 
nazionali e regionali di idoneità, abbia inteso assicurare, almeno sulla 
carta, una sicura qualificazione dei medici e di tutti gli altri operatori 
al momento del loro inserimento negli ospedali. 
Tuttavia anche in seguito all’entrata in vigore della legge n. 132 
del 1968 il sistema sanitario italiano resta caratterizzato da una 
pluralità di interventi dettati da motivazioni diverse e svolti da 
un’organizzazione composita, sviluppatasi dagli inizi del secolo senza 
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quel necessario coordinamento che sarebbe stato logico attendersi in 
relazione ad effettive necessità della popolazione.  
Alla tutela della salute provvedevano allora da una parte 
l’assistenza pubblica e dall’altra la previdenza sociale. L’assistenza 
pubblica, oltre all’assistenza ospedaliera, provvedeva ad una funzione 
generica di tutela degli indigenti ed era elevata a pubblico servizio 
attuato attraverso appositi organi dello Stato, delle Province e dei 
Comuni. Lo Stato provvedeva direttamente all’assistenza dei soggetti 
affetti dalle cosiddette malattie sociali: malaria, lebbra, tracoma, 
postumi di poliomielite, ecc.  
I Consorzi Provinciali Antitubercolari provvedevano ad 
assicurare i servizi di profilassi e di assistenza contro la tubercolosi.  
Le Province provvedevano alla istituzione e al mantenimento 
degli Ospedali Psichiatrici.  
I Comuni all’assistenza in favore degli ammalati poveri, 
assistenza che comprendeva sia le cure mediche ed ostetriche 
(Condotte Mediche ed Ostetriche) sia la somministrazione delle 
medicine necessarie.  
Infine lo Stato aveva istituito alcuni enti non territoriali, che 
finanziava parzialmente, fra i quali ricordiamo l’Opera Nazionale 
Maternità ed Infanzia (OMNI) per la tutela delle madri e dei fanciulli 
in campo igienico-sanitario e la Croce Rossa Italiana (CRI) avente lo 
scopo di soccorrere la popolazione civile, feriti, ammalati.  
Come si vede dal 1948 può individuarsi la prima data utile per 
la serie ciclica decennale di riforme organizzative del settore sanitario. 
La seconda riforma fu infatti la legge n. 132 del 1968 poi ci fu la 
grande riforma del 1978 la legge 833 istitutiva del S.S.N. mentre nel