La Banca d'Italia

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INTRODUZIONE 
 
 
Il processo di costituzione delle banche centrali è strettamente legato 
all’evoluzione politico-economica dei paesi di appartenenza. 
Nel nostro Paese, le vicende che conducono alla creazione dell’Istituto di 
emissione riflettono gli sviluppi della nostra storia economica, 
caratterizzata da un certo ritardo, rispetto agli altri paesi occidentali, 
nell’avvio del processo di “rivoluzione industriale”. 
All’atto dell’unificazione nazionale, l’Italia, può essere intesa come un 
paese “sottosviluppato”, con tale termine si intende indicare una 
condizione di arretratezza sociale ed economica in genere e in particolare 
sul piano tecnico-produttivo in cui si trova una collettività nei confronti 
dei sistemi economici più avanzati
1
. 
La Banca d’Italia vede così le proprie origini alla fine dell’Ottocento, al 
culmine di una grave crisi al tempo stesso politica, economica e bancaria. 
Dopo l’Unità d’Italia, avvenuta nel 1861 e completata con la conquista 
dello Stato Pontificio con la “Breccia di Porta Pia” il 20 settembre del 
1870, le Banche emittenti banconote che operavano sul territorio italiano 
erano sei: la Banca Nazionale nel Regno, la Banca Nazionale Toscana, la 
Banca Toscana di Credito, il Banco di Napoli, il Banco di Sicilia e la 
Banca Romana. 
L'esigenza di un necessario riordino del sistema creditizio interno, 
accelerato in seguito allo scandalo della Banca Romana di Tanlongo e la 
necessità di unificare in un unico istituto l'emissione delle banconote, ai 
fini di una maggior credibilità internazionale, ebbero finalmente il 
                                                
1
 Cfr. F. BELLI, La legislazione bancaria italiana (1861-2003), G. Giappichelli editore, 
Torino, 2004, pag. 43.
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sopravvento sugli i n t e r e s s i d i p a r t e e s u l l e s p i n t e d i c a r a t t e r e 
regionalistico; venne cosi varata la legge che istituì la Banca d’Italia. 
La Banca d’Italia nasce, infatti, nel 1893 in occasione di un decisivo 
intervento rivolto al riordinamento degli istituti di emissione esistenti
2
. 
Con esso venne disposta la fusione in un unico istituto della Banca 
Nazionale nel Regno d’Italia (già degli Stati sardi, fondata nel 1849) e 
delle due banche di emissione toscane: la Banca Nazionale toscana 
(1857) e la Banca toscana di credito per le industrie e il commercio 
d’Italia (1863). La facoltà di emettere biglietti, attribuita dalla legge fu 
riconosciuta, anche se in condizioni di forte minoranza, per un ventennio 
anche ai banchi di Napoli e di Sicilia. 
L’atto di fusione e la messa in liquidazione della Banca Romana, 
liquidazione affidata per legge al nuovo istituto, conclusero una fase 
tempestosa della storia bancaria del nostro Paese. 
Il rapido sviluppo dell’Istituto e la trasformazione da istituto di emissione 
fra istituti di emissione a banca centrale furono opera in massima parte di 
Bonaldo Stringher che sostituì Giuseppe Marchiori, dopo la sua morte, 
alla guida della Banca d’Italia. Grazie all’operato di Strigher si costruì una 
fitta rete di rapporti banca-stato e si avviò una stagione di grande 
collaborazione fra la Banca e il Tesoro. 
L’espressione “banca centrale” comparve per la prima volta, in uno 
scritto dell’economista genovese Boccardo
3
. Essa designava il vertice 
dell’assetto, teoricamente primordiale, che avrebbe dovuto assumere il 
                                                
2
 Legge 10 agosto 1893, n. 449 che sanzionava la convenzione fra la Banca e il ministro 
per il Tesoro del 18 gennaio 1893. Le vicende che segnarono l’approvazione della legge 
sono documentate nel volume della collana storica della BANCA D’ITALIA-
DOCUMENTI, Giolitti e la nascita della Banca d’Italia nel 1893, a cura di G. NEGRI, 
Laterza, Bari, 1989. 
3
 Cf r . A. GI GL I OBI ANCO, Tra concorrenza e collaborazione: considerazioni sulla 
natura dei rapporti fra “Banca centrale”e sistema bancario nell’esperienza italiana 
(1844-1918), in S. Cardarelli, Ricerche per la storia della Banca d’Italia, vol. I, Laterza, 
Bari, 1990.
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 7 
sistema creditizio. Un assetto che attribuiva alla “banca centrale” la 
moderna funzione di “banca delle banche”, cioè di prestatore di ultima 
istanza, tramite il risconto, per le banche minori
4
. 
Nel 1926 i tempi erano ormai maturi affinché i progetti, le idee e le 
proposte emerse e dibattute nel corso dei decenni precedenti 
prendessero corpo in una serie di provvedimenti concreti: con il R.D.L. 6 
maggio 1926 si promuoveva finalmente l’unificazione dell’emissione dei 
biglietti di banca
5
, con il quale fu attribuito solo alla Banca d’Italia il 
monopolio delle emissioni. A tale intervento legislativo in campo 
monetario si affiancarono, come importante completamento in materia 
bancaria, i provvedimenti per la tutela del risparmio che, con il R.D.L. 7 
settembre 1926, n. 1511 andava a costituire la prima legge bancaria. 
La riforma organica del sistema bancario, prodotta con la legge del 1936, 
apportò rilevanti modifiche rispetto allo scarno quadro normativo 
precedente. La legge bancaria del ’36 risultava inevitabilmente frutto del 
contesto economico e politico dell’epoca e degli eventi che, in quegli 
anni, avevano condizionato l’evoluzione del sistema bancario. 
La separazione tra credito mobiliare e credito ordinario veniva sancita e 
generalizzata. Veniva riconosciuto un interesse pubblico nelle funzioni 
della raccolta del risparmio e dell’esercizio del credito; si individuava 
nell’Ispettorato per la difesa del risparmio e per l’esercizio del credito, 
cioè in un organo burocratico alle dipendenze dello Stato, la struttura di 
controllo delegata alla verifica della rispondenza delle modalità di 
svolgimento dell’attività bancaria agli obiettivi della politica economica 
fissati dal governo. 
                                                
4
 Cfr. M. H. DE KOCK, Central Banking, Londra 1954, pagg. 26 e ss. 
5
 D . L . 6 m a g g i o 1 9 2 6 , n . 8 1 2 . C f r . i l v o l u m e d e l l a c ollana della Banca d’Italia-
DOCUMENTI, La politica monetaria tra le due guerre 1919-1935, a c u r a d i F . 
COTULA e L. SPAVENTA, Laterza, Roma-Bari, 1993.
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 8 
In ambito comunitario ci sono stati numerosi interventi volti a 
smantellare i l p r e v i g e n t e s i s t e ma , i n f o r ma t o a d u n ’ e c c e s s i v a p r e s e n z a 
degli organi di vertice nella vita degli enti creditizi.  
Al fine di garantire la libertà di stabilimento e la libera prestazione di 
servizi nel settore degli enti creditizi e, quindi, realizzare il mercato 
interno del settore bancario, il legislatore comunitario è intervenuto con 
molteplici misure che hanno permesso l’avvicinamento dei sistemi 
finanziari dei Paesi della Comunità.  
Il processo di integrazione economica ha permesso un’ 
“omogeneizzazione normativa”
6
 e, in particolare nel settore bancario, si 
sono registrati degli importanti cambiamenti. L’ordinamento italiano, fin 
dall’inizio del processo di armonizzazione delle normative nazionali 
relative agli enti creditizi, si è dovuto confrontare con un processo di 
despecializzazione dell’attività degli enti in questione e con il mutamento 
delle forme di controllo sugli stessi, dando una significativa sterzata 
all’ordinamento bancario vigente. 
A fronte di un processo di integrazione economica di portata eccezionale 
sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo, la pietra angolare del 
lavoro del legislatore comunitario nel settore bancario consisteva nella 
protezione del risparmio e nella creazione di condizioni di uguaglianza 
nella concorrenza fra gli enti creditizi
7
. 
I primi significativi interventi nel settore bancario si sono avuti con la 
Prima Direttiva n. 77/780 del 1977 in materia creditizia, che non solo 
definisce il procedimento di accesso all’esercizio del credito, in ossequio 
al diritto di stabilimento, ma definisce anche nuove basi per le forme di 
controllo sugli enti creditizi. 
                                                
6
 F. CAPRIGLIONE, in Diritto delle Banche degli Intermediari Finanziari e dei Mercati, 
a cura di F. CAPRIGLIONE, Cacucci, Bari, 2003, pag. 26. 
7
 Si veda Prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977, n. 77/780/CEE.
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 9 
La svolta decisiva per la realizzazione del mercato unico nel settore 
bancario
8
 si ha con la c.d. “seconda direttiva banche”, ossia la Direttiva 
n. 89/646/CEE d e l C o n s i g l i o , d e l 1 5 d i c e m b r e 1 9 8 9 . I l d a t o 
fondamentale della seconda direttiva è l’applicazione del principio del 
mutuo riconoscimento secondo cui gli enti autorizzati ad operare in uno 
Stato membro operano in tutti gli Stati senza che sia necessario ottenere 
un’ulteriore autorizzazione. 
Proseguendo nella nostra analisi bisogna ricordare l’importanza del Testo 
Unico in materia bancaria datato 1° settembre 1993 e attualmente in 
vigore. Tale documento risulta di grande utilità per gli operatori del 
settore, in quanto ha raggruppato tutte le disposizioni relative al settore 
bancario, aggiornandole con le modifiche susseguitesi nel tempo. Il 
risultato finale è che nel Testo Unico si è verificato, in concreto, il 
completo coordinamento di tutta la precedente legislazione italiana in 
materia bancaria a partire dal 1936 ad oggi. 
Lo studio della Banca d’Italia, così come di qualsiasi altro istituto, non 
può prescindere dall’analisi della sua organizzazione interna, della 
struttura che la compone costituita da filiali nazionali, estere e sedi e della 
posizione occupata dal Governatore
9
 d e l l a B a n c a d ’ I t a l i a , c a p o 
                                                
8
 S i v e d a n o , f r a g l i a l t r i , F . B E L L I , Verso una nuova legge bancaria: un sistema 
creditizio in transizione: 1985-1992, Giappichelli, Torino, 1993, p a g g . 3 3 2 -340; A. 
PATRONI GRIFFI, Riflessioni sulla seconda direttiva comunitaria, in Banca. Impresa. 
Società, Il Mulino, Bologna, 1991, in cui l’autore parla della seconda direttiva banche 
come della pietra angolare di tutto l’edificio comunitario; F. CAPRIGLIONE, 
Orientamenti comunitari, ordinamento bancario nazionale e nuova regolamentazione 
delle istituzioni finanziarie, in Economia e credito, 1991, n. 1. 
9
 L’attuale G overnatore della Banca d'Italia è Mario Draghi. Mario Draghi ( Roma, 3 
settembre 1947) è un economista e dirigente italiano. Dal 16 gennaio 2006 è Governatore 
della Banca d'Italia. In qualità di Governatore della Banca d’Italia è membro del 
Consiglio Direttivo e del Consiglio Generale della Banca Centrale Europea e membro del 
Consiglio di Amministrazione della Banca dei Regolamenti Internazionali. È anche 
Governatore per l’Italia nella Banca Mondiale e n e l l a Banca Asiatica di Sviluppo. 
Dall'aprile del 2006 è Presidente del Financial Stability Forum. Tale organismo, divenuto 
Financial Stability Board nell’aprile 2009 su mandato del G20, riunisce rappresentanti
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 10 
dell’Istituto di emissione a cui spetta far osservare le leggi, i regolamenti e 
lo statuto e di sovrintendere all’Amministrazione centrale e agli 
stabilimenti periferici.  
Nel capitolo V della nostra trattazione si affronterà il tema del ruolo della 
Banca d’Italia dopo la nascita della Banca Centrale Europea e del SEBC 
(Sistema Europeo di Banche Centrali), nascita che ha inciso sul ruolo, 
ordinamento e funzioni della Banca d’Italia come delle altre banche 
centrali degli Stati membri provocando il trasferimento di numerose 
competenze a tali Istituzioni sopranazionali. Nonostante ciò, però la 
Banca d’Italia si pone ancora in una posizione di particolare forza in 
relazione alle competenze residuatele; mi riferisco al settore della 
vigilanza, del settore creditizio, ambiti operativi in cui essa ancora svolge 
le sue funzioni ordinarie. 
Uno spazio importante verrà dedicato alle funzioni e ai poteri che 
spettano alla B a n c a d ’ I t a l i a s o p r a t t u t t o a l l a v i g i l a n z a b a n c a r i a 
(informativa, regolamentare e ispettiva) che risulta la principale 
competenza riconosciuta dall’ordinamento nazionale all’Istituto e che 
ancora oggi viene esercitata in un contesto di completa autonomia, 
seppure di sostanziale coordinamento, rispetto alle politiche di intervento 
delle autorità centrali europee. 
                                                                                                                                 
dei governi, delle banche centrali e delle autorità nazionali di vigilanza sulle istituzioni e 
sui mercati finanziari, di istituzioni finanziarie internazionali, di associazioni 
internazionali di autorità di regolamentazione e supervisione e di comitati di esperti di 
banche centrali. E s s o s i p r o p o n e d i p r o m u o v e r e l a s t a b i l i t à f i n a n z i a r i a a l i v e l l o 
internazionale, migliorare il funzionamento dei mercati e ridurre il rischio sistemico 
attraverso lo scambio di informazioni e la cooperazione internazionale tra le autorità di 
vigilanza.
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 11 
La materia, tuttavia, non è attribuita alla Banca d’Italia in via esclusiva, 
anzi il TUB attribuisce al CICR
10
 ( C o m i t a t o i n t e r m i n i s t e r i a l e p e r i l 
Credito e il Risparmio) “l’alta vigilanza in materia di credito e risparmio” 
(art. 2), ed alla Banca d’Italia il potere di formulare proposte al CICR per 
le deliberazioni di competenza di quest’ultimo in materia di vigilanza  
(art. 4)
11
. Accanto a questa importante funzione, la Banca d’Italia svolge 
anche altri compiti: concorre alle decisioni di politica monetaria 
dell’Eurosistema attraverso la partecipazione del Governatore al 
Consiglio direttivo della Banca centrale europea; interviene sul mercato 
dei cambi e sulla gestione delle riserve valutarie; gestisce il portafoglio 
finanziario interno contribuendo a l l a c o p e r t u r a d e i c o s t i e a l l a 
salvaguardia della sua solidità patrimoniale; svolge compiti di 
supervisione sui mercati finanziari, con l’obiettivo di assicurare la stabilità 
dei sistemi, la trasparenza e la qualità dei servizi, salvaguardandone 
l’affidabilità e l’efficienza; infine, la Banca d'Italia svolge un’intensa 
attività di analisi e ricerca in campo economico e finanziario e in campo 
giuridico. Esercita compiti di consulenza nei confronti del Parlamento e 
del Governo in materia di politica economica e finanziaria e prende parte 
al dibattito scientifico generale. 
                                                
10
 Il CICR, costituito nel 1947, è un comitato interministeriale di cui fanno parte i Ministri 
titolari di dicasteri che hanno attinenza specifica con le attività economiche e finanziarie 
(Ministro dell’economia, per i Lavori pubblici, per l’Industria, il commercio e 
l’artigianato, per il Commercio con l’estero, per il Bilancio e la programmazione 
economica, per le Finanze, per le Politiche comunitarie, per il Coordinamento delle 
politiche agricole, alimentari e forestali). Esso è presieduto dal Ministro dell’Economia e 
il Governatore della Banca d’Italia partecipa di diritto alle sue riunioni con funzioni 
consultive. 
Il CICR svolge ampi poteri nell’alta vigilanza in materia di tutela del risparmio, esercizio 
del credito e in materia valutaria. Quest’ultima competenza è tramontata con la 
liberalizzazione valutaria. L’alta vigilanza del Comitato si esplica dunque sull’area 
dell’attività creditizia e sull’area della tutela del risparmio, sia bancario che non bancario. 
11
 Un esempio recente è il D.M. 5-8-2004, emanato dal Ministro dell’Economia e delle 
Finanze, nella sua funzione di presidente del CICR, su proposta della Banca d’Italia, che 
ha dettato regole di corporate governance per le banche e i gruppi bancari.
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 12 
Dopo aver collocato tale istituzione nelle giuste coordinate politiche e 
giuridiche, verrà approfondita la tematica della Banca come Autorità 
Indipendente; in prima battuta verrà analizzato il concetto di Autorità 
Indipendente, individuandone i caratteri distintivi e le ragioni per cui 
questi organi sono stati posti al di fuori dell’esecutivo; proprio da questa 
considerazione si è giunti ad affermare che tali organi sono così 
qualificabili proprio per la loro indipendenza dal Governo, quindi dalla 
politica, giacché entità autoreferenti, prive di riferimenti politici, perché 
esse sono destinate a svolgere compiti che presuppongono specifiche 
competenze tecniche. 
La loro è, dunque, una posizione che è intrisa di tecnicità e da cui, per 
forza di cose, la politica è esclusa. 
L’inclusione della Banca d’Italia tra le autorità indipendenti appare 
giustificata se si considerano le funzioni di banca centrale. Ciò tenuto 
conto della garanzia di indipendenza, certamente rafforzata rispetto alle 
altre autorità indipendenti, che discende dall’inserimento della Banca 
d’Italia nel Sistema europeo di banche centrali europee al quale il 
Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 riconosce piena indipendenza 
dal potere politico (art. 107). Ma anche con riguardo alle funzioni di 
vigilanza, a garanzia della “sana e prudente gestione” degli istituti di 
credito, la qualificazione non può essere esclusa in ragione dei poteri 
ancora oggi attribuiti al Comitato interministeriale per il credito e il 
risparmio definiti di alta vigilanza. 
Un altro aspetto che mi è sembrato doveroso analizzare e affrontare è 
stato il tema della lotta al fenomeno del riciclaggio e soprattutto il ruolo 
che la Banca d’Italia svolge in questo ambito.  
L’azione pubblica di contrasto alla criminalità organizzata, sul versante 
specifico della lotta al riciclaggio dei proventi di attività illegali, ha visto
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 13 
l’impiego fattivo delle autorità creditizie e quindi anche della Banca 
d’Italia, nell’intento di evitare che la gestione degli intermediari sia 
coinvolta in operazioni illecite. 
La collaborazione prestata dalla Banca d’Italia alla manovra di 
prevenzione e repressione dei fenomeni di criminalità organizzata che 
interessano il sistema finanziario è ampia e articolata, lo si vedrà nel 
capitolo VIII, soprattutto leggendo le novità introdotte dal d. lgs. 21 
novembre 2007, n. 231 in materia di antiriciclaggio. 
Un tema su cui esistono posizioni discordanti è la natura giuridica della 
Banca d’Italia; individuare la sua natura giuridica, nell’ambito della 
variegata categoria degli enti pubblici, è compito arduo. Appare non 
agevole e di dubbia rilevanza, tentare di inquadrare l’Istituto nell’ambito 
di un’ipotetica categoria generale, comune agli analoghi organismi degli 
altri paesi. 
La Banca d’Italia è stata riconosciuta come Istituto di diritto pubblico dal 
R.D.L 12 marzo 1936, n. 375. Nonostante tale formale dichiarazione, è 
sorta però disputa se essa possa considerarsi come ente di diritto 
pubblico o sia, invece, da qualificarsi come una società per azioni, sia 
pure a tipo anomalo. Si è arrivati a ritenere sostanziale e non solo 
formale la dichiarazione che tale ente è Istituto di diritto pubblico. 
Nel capitolo successivo viene affrontata la questione della struttura 
proprietà della Banca d’Italia; attualmente il capitale della Banca d’Italia, 
versato nel 1936, quando la Banca d’Italia divenne Istituto di diritto 
pubblico, è equivalente a 156.000 euro ed è rappresentato da 300.000 
quote di partecipazione nominative di 0,52 euro ognuna. 
I maggiori azionisti sono: Intesa Sanpaolo, UniCredito, Banco di Sicilia, 
Assicurazioni Generali, Cassa di Risparmio di Bologna ed INPS, mentre 
il resto del capitale è diviso fra Banche, Casse di Risparmio ed in misura
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 14 
minore Assicurazioni. E' interessante notare che la composizione degli 
azionisti della Banca d’Italia è nota solo grazie ad una certosina ricerca di 
Fulvio Coltorti, responsabile di Ricerche & Studi di Mediobanca, 
pubblicata il 4 gennaio 2004 su “Famiglia Cristiana”
12
. Fino ad allora la 
composizione dell'azionariato della Banca d’Italia e r a r i t e n u t a n o t i z i a 
“riservata”. Solo a partire dal 2 0 0 5 , g r a z i e a l l a r i c e r c a c o n d o t ta da 
Coltorti,  il quale, indagando a ritroso sui bilanci di banche, assicurazioni 
ed enti, ed annotando mano a mano le quote che segnalavano una 
partecipazione al capitale della Banca d'Italia, è riuscito a ricostruire gran 
parte dell'elenco dei partecipanti della massima istituzione finanziaria 
italiana e così l'elenco degli azionisti è stato pubblicato sul sito ufficiale 
della Banca d’Italia
13
. 
Comunque si può affermare che le quote di partecipazione al suo capitale 
sono per il 94,33% di proprietà di banche private e assicurazioni, per il 
5,67% di enti pubblici (INPS e INAIL). 
Concludendo, l’ultimo capitolo dell’elaborato si concentra sullo sviluppo 
dell’automazione all’interno della Banca d’Italia, processo iniziato nel 
1953 con l’istallazione dei primi elaboratori elettronici e approdato, 
percorrendo le fasi storiche caratteristiche dell’evoluzione del fenomeno 
informatico, fino ai giorni nostri. 
La diffusione delle nuove forme di automazione ha indotto una forte 
spinta alla circolarità delle informazioni sia all’interno che all’esterno 
                                                
12
 Consultando i bilanci di banche, assicurazioni eccetera, Coltorti ha annotato le quote 
che segnalavano una partecipazione al capitale della Banca d’Italia. Così è riuscito a 
ricostruire gran parte dell’azionariato della nostra massima istituzione finanziaria. Come 
si può notare, tre banche da sole "controllano" la Banca d’Italia: 27,2% Gruppo Intesa; 
17,3% Gruppo San Paolo; 11,15% Gruppo Capitalia; 10,97% Gruppo Unicredito; 6,33% 
Assicurazioni Generali; 5,0% INPS; 3,96% Banca Carige; 2,83% BNL; 2,50% Monte dei 
Paschi di Siena; 1,85% Cassa di Risparmio di Firenze; 1,33% Ras. Inoltre, come 
comunicato dall’ufficio Mediobanca: 2,0% Gruppo La Fondiaria; 2,0% Gruppo Premafin. 
F. COLTORTI, Ricerche & Studi di Mediobanca, 2003, Famiglia Cristiana, pag. 1.149. 
13
 S. PODDI, La Banca d'Italia, Panorama - Economia & Lavoro, luglio/agosto 2008.
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dell’Istituto,  ha contribuito allo snellimento e alla razionalizzazione delle 
procedure d’ufficio, alla riduzione delle aree di mera manualità, 
all’accrescimento della produttività individuale e d’ufficio, nonchè in 
generale al miglioramento della qualità del lavoro.