L'Unità di Crisi del Ministero degli Affari Esteri tra azione e comunicazione. Il caso Tsunami.

corretta gestione di entrambi gli aspetti comporta un rafforzamento 
della credibilità delle istituzioni, mentre una gestione inadeguata della 
crisi può avere gravi conseguenze.  
Le istituzioni sono il punto di riferimento a cui si rivolgono i cittadini, 
soprattutto in caso di emergenza. La consapevolezza dei diritti 
fondamentali del cittadino, in particolare di quello alla sicurezza, 
comporta aspettative sempre maggiori nei confronti della pubblica 
amministrazione a cui deve corrispondere, di conseguenza, un 
impegno crescente da parte di coloro che hanno il compito di tutelarli. 
Affrontare le situazioni critiche in maniera efficiente ed efficace si 
configura, quindi, sempre di più come un’esigenza per le 
amministrazioni pubbliche, sia per dimostrare al proprio interno la 
validità delle procedure adottate, sia per trasmettere all’esterno 
un’immagine di efficienza, dinamicità e risolutezza.  
L’incremento del numero dei viaggi e degli scambi internazionali, 
l’aumento del numero degli italiani all’estero e l’emergere di nuovi 
fattori di rischio fanno sì che il Ministero degli Affari Esteri, il cui 
compito tradizionale consiste nella tutela dei connazionali e degli 
interessi italiani all’estero, sia una delle amministrazioni dello Stato 
maggiormente impegnata nell’applicazione delle tecniche di gestione 
delle crisi a livello internazionale. Strumento operativo per eccellenza 
è l’Unità di Crisi, punta di diamante del dicastero,  istituita per 
rispondere in maniera adeguata a queste esigenze e per garantire ai 
connazionali l’assistenza necessaria in caso di emergenza. 
L’Unità di Crisi costituisce l’oggetto della mia ricerca. Questo lavoro 
nasce dalla curiosità, e al tempo stesso dalla passione, per le attività 
svolte dal Ministero degli Affari Esteri, dalle Ambasciate e dai 
Consolati. A ciò si unisce l’esperienza personale che, attraverso una 
situazione di emergenza vissuta in prima persona che mi ha fornito un 
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osservatorio molto particolare, ha fatto nascere l’interesse verso la 
tematica della gestione delle crisi. 
Il primo capitolo di questa tesi ha una funzione introduttiva e, 
attraverso l’analisi dell’evoluzione della diplomazia, dello sviluppo 
delle comunicazioni di massa e dell’intreccio tra comunicazione 
politica e comunicazione istituzionale, intende spiegare il contesto in 
cui ha avuto luogo la riforma del Ministero degli Affari Esteri e in cui 
si svolge la sua attività. 
Il secondo capitolo descrive la struttura del Ministero degli Esteri, 
prendendone in analisi gli aspetti organizzativi e comunicativi, per poi 
focalizzarsi sull’Unità di Crisi e sui suoi compiti istituzionali. 
Il terzo capitolo si occupa del concetto di crisi ed espone le riflessioni 
teoriche sul Crisis Management, di cui si descrivono le fasi sia dal 
punto di vista operativo che da quello della comunicazione. 
Il quarto capitolo si occupa del caso specifico del maremoto nel sud-
est asiatico del 26 dicembre 2004 e delle azioni intraprese dall’Unità 
di Crisi, coadiuvata dalle Ambasciate e dai Consolati presenti nei 
Paesi colpiti, per fronteggiare l’emergenza e superarla con successo. 
Il quinto capitolo, infine, mette a confronto le caratteristiche del 
modello organizzativo dell’Unità di Crisi con il sistema di risposta alle 
emergenze adottato dal Foreign and Commonwealth Office, il 
corrispondente britannico del nostro Ministero degli Esteri, 
individuandone differenze e analogie, prendendo anche in 
considerazione come è stato affrontato dalle due strutture il caso 
specifico dello tsunami. Attraverso il confronto si è quindi cercato di 
delineare quali sono gli elementi necessari per un’efficace gestione 
delle crisi. 
 
 
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  10
CAPITOLO 1 
 
 
 
INTRODUZIONE 
 
 
 
Il Ministero degli Affari Esteri (MAE) è l’organo responsabile 
dell’attuazione della politica estera del governo. 
La politica estera può essere definita come quel processo finalizzato 
attraverso cui gli attori del sistema stato mirano ad avere effetti al di 
fuori dei confini del loro sistema politico. La significatività e il 
risultato di tale intervento dipendono dalle risorse di cui gli attori 
dispongono, dalla percezione del proprio ruolo, dalle caratteristiche 
del sistema internazionale in cui si muovono e dalle relazioni esistenti 
al suo interno. La politica estera, infatti, si basa su fattori oggettivi e 
quindi misurabili quali l’estensione del territorio, la dimensione della 
popolazione, delle forze armate e le capacità economiche, e su fattori 
soggettivi non calcolabili come la qualità della leadership e della 
popolazione. La politica estera, poi, è volta al conseguimento di 
obiettivi che possono essere operativi, cioè commisurati alle risorse 
dello Stato, oppure dettati dalle aspirazioni determinate dalle 
ambizioni dei responsabili della politica estera. In ogni caso, una 
buona politica estera presuppone alcune condizioni: continuità, 
necessaria poiché la credibilità degli impegni di politica estera si 
giudica valutando se gli oneri precedenti sono stati mantenuti; ampie 
prospettive temporali, è impossibile infatti attuare una politica estera 
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coerente se non si tengono presenti gli obiettivi a lungo termine; 
consenso interno sugli obiettivi generali e concretezza che sostengano 
il progetto di politica estera. 
La politica estera è prodotta da fattori sia interni che esterni al sistema 
politico: le caratteristiche statiche proprie degli Stati quali, ad 
esempio, la geografia o la collocazione, e quelle dinamiche, ossia i 
loro comportamenti; le interazioni, cioè le sequenze di azioni e 
reazioni tra due o più attori statali; le relazioni, ovvero quelle 
interconnsessioni particolari tra stati che rimangono tali anche in 
assenza di interazioni.  
Possiamo vedere la politica estera come un sistema
1
. 
 
 
  
 
PROCESSI
 
  RISULTATI 
Feedback loop
  INPUTS OUTPUTS
RISULTATI 
PROCESSI
1
2
3
4 
5 
6 
        
 
 
Vediamo gli elementi che compongono il sistema nel dettaglio. 
Gli inputs sono costituiti dal complesso delle variabili indipendenti 
esterne ed interne al sistema politico. Questi vengono elaborati dai 
                                                 
1
 Cfr. GORI U., Lezioni di relazioni internazionali, Padova, CEDAM, 2004. 
 12
processi, ovvero quei meccanismi, diversi da Stato a Stato, che li 
trasformano in outputs. Gli outputs si possono quindi identificare con 
la politica estera e differiscono dai risultati che sono invece tutto ciò 
che accade realmente, aldilà di quelle che sono le intenzioni dei 
responsabili politici. I risultati, a loro volta, non corrispondono agli 
effetti sperati ma sono la somma delle conseguenze degli inputs, dei 
processi e degli outputs. I decisori valutano poi le differenze tra inputs 
e risultati e traggono delle indicazioni utili per agire di nuovo sugli 
stessi inputs e processarli in maniera differente, questa operazione 
prende il nome di feedback loop.  
I diversi fattori del sistema sono messi in relazione tra di loro 
attraverso diversi collegamenti. Il collegamento 1 identifica gli 
outputs come conseguenza degli inputs, la politica estera di uno Stato 
è così funzione delle caratteristiche interne dello Stato stesso, del 
sistema internazionale e dei loro comportamenti; il collegamento 2, 
invece, mostra la reazione del sistema agli inputs; il collegamento 3 
indica come le decisioni diventano azioni; il collegamento 4 dimostra 
che gli inputs possono avere delle conseguenze oggettive non previste 
e, pertanto, sono indipendenti dagli outputs; il collegamento 5 
suggerisce che modalità diverse di prendere le decisioni conducono a 
risultati diversi; infine, il collegamento 6 che indica le conseguenze 
derivanti dalle decisioni prese riguardo alla politica estera. 
La politica estera comprende tutta la rete di relazioni di carattere 
internazionale che i governi dei vari stati intrattengono reciprocamente 
tra di loro. Per gestire gli affari internazionali, quindi, quasi tutti i 
paesi del mondo si sono dotati di un complesso di organi che 
costituiscono gli strumenti della diplomazia a cui sta dietro una fitta 
rete di funzionari internazionali che si occupano del mantenimento dei 
rapporti tra ciascun governo nazionale e quelli esteri.  
 13
Gli strumenti
2
 di cui dispone la diplomazia sono i ministeri degli esteri 
e i rappresentanti diplomatici. Tuttavia, mentre la necessità di 
intrattenere rapporti con le altre comunità umane ha origini molto 
antiche, la diplomazia permanente con i relativi strumenti 
organizzativi per svolgere queste funzioni sono stati istituzionalizzati 
solo in tempi relativamente recenti e si sono trasformati nel corso dei 
secoli. 
 
 
1.1  La diplomazia e le sue trasformazioni 
 
L’attività diplomatica è stata praticata sin dall’antichità, infatti da 
quando gli uomini hanno iniziato ad organizzarsi in gruppi sociali 
separati si è avvertita la necessità di comunicare e di intrattenere 
rapporti tra le varie comunità. Ciò nonostante, bisogna attendere 
diversi secoli prima che vengano creati organi permanenti incaricati di 
svolgere queste funzioni. 
La diplomazia moderna è nata nel XV secolo, nell’Italia 
rinascimentale divisa tra diverse signorie, ognuna delle quali tentava 
di allargare i propri confini ma, non essendo in grado di predominare 
sulle altre, ne temeva al contempo le ambizioni. L’esigenza, quindi, di 
vigilare sull’equilibrio tra i diversi Stati italiani ha portato alla 
creazione delle prime ambasciate e dei primi corpi diplomatici 
permanenti che avevano il compito di rappresentare simbolicamente, 
legalmente e politicamente i loro Stati, raccogliere informazioni sullo 
Stato ospitante, riferire ai propri governi e negoziare. Il secolo 
successivo vede il diffondersi dell’esempio italiano nei maggiori Paesi 
europei. Nel XVII secolo, con l’affermarsi degli Stati-nazione, 
                                                 
2
 MORGENTHAU H. J., Politica tra le nazioni, Bologna, Il Mulino, 1997. 
 14
l’obiettivo principale della diplomazia diventa la promozione 
dell’interesse nazionale e la pratica della dissimulazione e 
dell’inganno, che aveva caratterizzato la diplomazia rinascimentale, 
lascia il posto a una nuova condotta regolata da un codice di 
comportamento formale accettato reciprocamente.  
Per quanto riguarda il nostro paese, il precursore del Ministero fu la 
Segreteria di Stato degli affari esteri del Regno di Sardegna, che 
assunse l’attuale denominazione di “Ministero degli Affari Esteri” nel 
1848 con la proclamazione dello Statuto albertino. Il Ministero 
passerà poi attraverso diversi adeguamenti e riordinamenti legati 
all’evoluzione dello Stato italiano.   
Una trasformazione decisiva dell’attività diplomatica si ha in seguito 
alla prima Guerra Mondiale, agli occhi di molti causata dagli accordi 
segreti dei diplomatici. Questa responsabilità attribuita alla diplomazia 
europea ne ha causato quindi il discredito e ha inizio quello che 
Morgenthau definisce il “declino della diplomazia”
3
. Divenne 
opinione condivisa che se i trattati internazionali fossero stati condotti 
sotto l’occhio vigile dell’opinione pubblica, sarebbe stata favorita una 
soluzione pacifica delle controversie. La diplomazia segreta del 
passato venne quindi soppiantata dall’open diplomacy. Promotore 
della nuova diplomazia “aperta” e principale esponente di una nuova 
filosofia della politica internazionale fu l’allora presidente degli Stati 
Uniti d’America Woodrow Wilson che, enunciando i suoi quattordici 
punti, ha ripudiato i concetti della diplomazia tradizionale e 
soprattutto la segretezza con cui venivano condotti i negoziati. Già nel 
preambolo si legge: 
 
                                                 
3
 MORGENTHAU H. J., op. cit. p. 512.  
 15
Il nostro desiderio e il nostro obiettivo sarà che i processi 
di pace, una volta iniziati, dovranno essere completamente 
aperti, e che essi d’ora in poi non implicheranno né 
consentiranno alcuna intesa segreta, di nessun tipo. 
L’epoca della conquista e dell’espansione è passata; così 
pure quella dei patti segreti conclusi a favore di particolari 
governi, che nel momento più inatteso possono mettere in 
pericolo la pace nel mondo […]. Il primo punto dice: «La 
diplomazia procederà sempre onestamente e 
pubblicamente per arrivare apertamente a patti di pace 
palesi, sui quali non graverà alcuna intesa privata»
4
. 
 
 
Inoltre Wilson contrapponeva ai tradizionali interessi degli Stati 
europei i principi della sicurezza collettiva auspicando la costituzione 
di una organizzazione internazionale. Nel 1919, dopo la prima Guerra 
Mondiale, fu fondata la Società delle Nazioni i cui scopi fondamentali 
erano il controllo degli armamenti internazionali, la gestione 
diplomatica dei conflitti fra Stati e la prevenzione delle guerre. Lo 
scoppio della seconda Guerra Mondiale dimostrò però il fallimento 
del suo obiettivo principale, ovvero quello di evitare un altro conflitto, 
e quindi, nel 1945, al suo posto fu istituita l’Organizzazione delle 
Nazioni Unite. In seguito all’introduzione delle organizzazioni 
internazionali, ai rapporti bilaterali tra due Stati si aggiungono i 
rapporti della diplomazia multilaterale che coinvolgono 
simultaneamente un gran numero di Stati presso la sede di 
un’organizzazione internazionale. La diplomazia diventa così aperta e 
multilaterale. Tuttavia, ciò non comporta la totale scomparsa della 
diplomazia segreta, tuttora praticata dagli Stati.  
 
                                                 
4
 MORGENTHAU H. J., op. cit. p. 514-515. 
 16