L'origine dell'insindacabilità parlamentare e la sua evoluzione nella giurisprudenza costituzionale

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1.2 Il Termine prerogative parlamentari 
 
Con il termine prerogativa parlamentare si vuole indicare quel complesso di 
particolari condizioni di cui godono i parlamentari al fine di meglio perseguire un pubblico 
interesse. 
Le prerogative parlamentari comprendono : 
1) l’immunità parlamentare, stabilendo che nessun parlamentare può essere 
sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, arrestato o privato della libertà 
personale salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna ovvero di 
arresto in flagranza 
2)  insindacabilità parlamentare 
3)  infine l’indennità. 
Poiché ci si possa trovare di fronte ad una prerogativa è necessaria la presenza di 
almeno tre elementi:11 
1) Ius excludendi alios in rapporto all’esercizio di funzioni previste dalla 
Costituzione 
2) il suo carattere di deroga ai consueti rapporti tra i poteri che danno sostanza ad 
un sistema costituzionale 
3) il suo esclusivo fine di rafforzamento delle garanzie di funzionamento dei poteri 
dello Stato. 
Pertanto durante il periodo in cui svolge le sue funzioni di senatore o di deputato, il 
parlamentare è circondato da una garanzia di impunibilità. 
Infatti, come afferma la Costituzione italiana ex art. 68, egli non può essere 
chiamato a rispondere delle opinioni espresse e dei voti che avrà dato. 
 
11
 MARTINELLI C., L’insindacabilità Parlamentare,  Giuffrè, Milano , 2002,  pag. 11
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Perché si possa perquisire, arrestare, privare della libertà personale, sottoporre ad 
intercettazioni è necessaria l’autorizzazione della Camera a cui appartiene. 
Se l’autorizzazione viene negata, la magistratura non potrà procedere in alcun 
modo. 
Naturalmente allo scadere del mandato il deputato o il senatore perdono il diritto 
all’immunità e tornano ad essere come tutti gli altri cittadini, ovvero perseguibili per i reati 
eventualmente commessi.  
Scopo dell’immunità parlamentare è quello di garantire il corretto funzionamento 
del Parlamento; in particolare il principio dell’indipendenza e della relativa irresponsabilità 
del parlamentare viene inteso come massima garanzia del Parlamento.12 
L’irresponsabilità giuridica diventa infatti un necessario completamento 
dell’irresponsabilità politica, ossia serve ad evitare che il principio dell’irresponsabilità 
politica – e quindi la piena libertà di opinione del parlamentare – non venga violato 
surrettiziamente, utilizzando illegittimamente il canale giudiziario per colpire un 
parlamentare a motivo delle opinioni espresse e del lavoro svolto in Parlamento.  
Bisogna sottolineare che l’insindacabilità dovrebbe riferirsi solo agli atti compiuti 
nell’esercizio delle funzioni strettamente parlamentari e che l’immunità può essere fatta 
valere solo per prevenire eventuali interferenze sulla loro regolarità. 
L’art. 68, non stabilisce delle garanzie utili al singolo individuo-parlamentare preso 
per se, ma bensì delle garanzie utili a salvaguardare la libertà e la regolarità della sua 
funzione.  
Perciò i parlamentari non godono, se si intende correttamente la norma in 
questione, di alcuna posizione di privilegio personale, ma soltanto delle conseguenze 
individuali di garanzie che riguardano l’intera assemblea parlamentare come istituzione; 
ciò, se si vuole, è dimostrato anche dal fatto che la “gestione” dell’immunità è affidata alla 
Camera di competenza, che agisce tenendo conto dell’organo parlamentare nel suo 
complesso.  
Le immunità quindi non costituiscono uno jus singolare derogatorio del principio di 
uguaglianza davanti alla legge, ma costituiscono piuttosto una jus comune discendente dal 
principio della sovranità degli organi costituzionali.  
E’ stato più volte enunciato il valore giuridico di cui è espressione il secondo 
comma dell’art. 68 della Costituzione dove risulta chiaro che esso opera in vista della 
 
12
 VIRGA P. , Diritto Costituzionale, Giuffrè, Milano, 1971, pag. 205
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tutela dell’interesse del Parlamento al pieno dispiegamento della propria autonomia, 
esplicandosi anche nel libero esercizio del mandato parlamentare rispetto agli altri poteri 
dello Stato .  
Infatti viene garantita  al parlamentare l’inviolabilità della residenza ed anche di 
spazi ulteriori identificabili come domicilio, ma il medesimo valore giuridico è 
chiaramente sotteso all’intera norma giuridica, nessun membro del Parlamento può essere 
sottoposto a perquisizione personale o domiciliare. 
Inoltre il terzo comma dell’art. 68, equipara a tutti i fini a questa fattispecie quella 
delle intercettazioni di conversazioni e del sequestro di corrispondenza di parlamentari.  
Il testo dell’art. 68 della Costituzione, nella sua versione iniziale approvata 
dall’Assemblea costituente nel 1948, non contemplava solo la necessità di una 
autorizzazione a procedere nei confronti del parlamentare ma anche ulteriori 
autorizzazioni.  
Si trattava sia delle autorizzazioni ad essere assoggettato a perquisizioni personali o 
domiciliari. 
In questo caso, non trattandosi di misure cautelari ma di atti di acquisizione delle 
prove, la dottrina aveva escogitato la definizione di atti invasivi, rispetto ai quali appariva 
problematica la riconducibilità alla ratio di tutela del parlamentare dal fumus persecutionis, 
vigente per il primo tipo di autorizzazioni in analogia a quanto previsto per il più generale 
istituto dell’autorizzazione a procedere. 13 
Queste osservazioni pongono al di fuori e contro il dettame costituzionale certi 
abusi dell’istituto delle immunità parlamentari, tendenti ad utilizzarlo come generica 
garanzia di impunità.  
Dovendo stigmatizzare l’ovvia considerazione che, in un paese libero, è assai più 
corretto, soprattutto per un parlamentare che si ritenga innocente, farsi giudicare da un 
giudice imparziale in un giudizio pubblico, dove, tra l’altro, meglio si possono far valere le 
proprie ragioni.  
Il rifiuto dell’autorizzazione da parte delle Camere non significa certo l’assoluzione 
nel merito del parlamentare (del resto il giudizio è stato solo rinviato), così come la sua 
concessione non costituisce di per sé una condanna. 
 
13
 ATTI PARLAMENTARI, Camera dei Deputati, Documenti ,XIV Legislatura, pag.3
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Quello che le Camere sono chiamate ad evitare è il così detto fumus persecutionis, 
ossia un illegittimo accanimento contro un membro del parlamento, al solo fine di 
ostacolarne lo svolgimento dei suoi compiti. 
Le immunità, e soprattutto quelle procedurali, non valgono a proteggere attività 
illecite dei parlamentari, ma a impedire attività illecite dei giudici.  
Nel contempo, e ciò riguarda soprattutto quelle sostanziali, valgono ad offrire una 
speciale protezione giuridica alla libera dialettica parlamentare o, più precisamente, alla 
libertà dei membri del Parlamento di esprimere il proprio pensiero nell’ambito dello 
svolgimento di tutte quelle attività che sono strettamente inerenti alla funzione 
rappresentativa, per svolgere la quale sono stati appunto eletti alla carica di deputati o 
senatori dai cittadini.  
Le immunità sostanziali non servono cioè a proteggere il parlamentare che pone in 
essere attività illecite, ma a rendere pienamente lecite, in termini generali ed astratti, 
determinate attività. 
Nell’ambito di un più comune e generale intento di garanzia della libertà della 
funzione parlamentare, gli istituti di cui al primo e al secondo comma dell’art. 68 paiono 
dunque finalizzati a proteggere i membri del Parlamento da soggetti, almeno in prima 
battuta, diversi: mentre le immunità procedurali di cui al secondo comma mirano infatti a 
proteggere il parlamentare da una azione persecutoria dell’autorità giudiziaria, le immunità 
sostanziali mirano, innanzitutto, a proteggere il parlamentare da coloro che si ritengono lesi 
nei propri diritti all’onore, alla reputazione o alla personalità dalle opinioni che egli stesso 
ha espresso nell’esercizio delle proprie funzioni.  
Per quanto riguarda , in particolare, la prerogativa dell’insindacabilità, nell’attuale 
contesto costituzionale, occorrerebbe forse meglio separare i due profili – quello 
individuale e quello, per così dire, collettivo – che in essa sono presenti, evidenziando 
altresì come il secondo sia il riflesso, o come è stato detto “il frutto” del primo e non, 
invece, il contrario. 
Nel disposto di cui al primo comma dell’art. 68, pare, infatti, difficile non leggere, 
prima che una norma posta a garanzia dell’autonomia delle Camere e della funzione 
parlamentare attribuita all’organo Parlamento complessivamente inteso, una norma posta a 
garanzia della “missione rappresentativa”del singolo parlamentare, ossia, una norma che 
prevede una garanzia di carattere innanzitutto individuale che il singolo eletto deve poter 
far valere, dapprima, nei confronti del soggetto che  ritiene da egli stesso leso innanzi a un 
giudice terzo, e, quindi, eventualmente, nei confronti del medesimo giudice che abbia
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negato l’applicazione della prerogativa in esame, innanzi ad un altro giudice terzo come la 
Corte Costituzionale. 
Dalla disposizione di cui all’art. 68 primo comma, parrebbe emergere una  norma 
che non conferisce, di per sé, direttamente alle Camere alcuna vera e propria specifica 
attribuzione costituzionale, ma si limita a consentire al singolo parlamentare di superare i 
limiti posti alla libertà di manifestazione di pensiero o, se si vuole, cambiando prospettiva, 
pare emergere una norma che si limita a circoscrivere l’esercizio della funzione 
giurisdizionale inibendo al giudice, nella propria decisione, di considerare i membri delle 
Camere responsabili degli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni. 
Una norma, insomma, avente natura di immunità sostanziale, che di conseguenza 
non può che essere interpretata e applicata dall’Autorità giudiziaria; una norma che però, 
se violata dall’ Autorità giudiziaria determina, o comunque può determinare, oltre che la 
lesione della libertà funzionale e quindi una menomazione delle attribuzioni costituzionali 
del singolo parlamentare, anche una menomazione delle attribuzioni costituzionali del 
Parlamento complessivamente inteso. 
La prerogativa dell’insindacabilità dovrebbe, dunque, prima di tutto, essere 
considerata come una garanzia di libertà che, pur essendo posta a tutela di una funzione 
pubblica della quale è appunto investito ogni parlamentare e, pur essendo da considerarsi 
irrinunciabile e indisponibile da quest’ultimo, deve, analogamente ad ogni libertà 
costituzionale e ad ogni norma che concorre a definire i presupposti della punibilità e della 
procedibilità, essere applicata alla fattispecie da un giudice terzo, indipendentemente dalla 
volontà della maggioranza politica volta per volta presente in parlamento, quale è il giudice 
ordinario.  
La prerogativa dell’insindacabilità, nel contempo, però, dovrebbe essere anche 
considerata alla stregua di una garanzia di libertà della funzione parlamentare 
complessivamente intesa dalla giurisdizione, che, al pari di ogni norma costituzionale che 
concorre a definire e a delimitare le competenze dei diversi organi dello Stato, deve altresì 
essere applicata, qualora si ritenga che ciò non sia avvenuto da parte degli organi 
giurisdizionali, dalla Corte Costituzionale.  
I molteplici interessi costituzionali che risultano coinvolti nell’applicazione delle 
prerogative di cui all’art. 68, primo comma, Cost. potrebbero, in altri termini, come è stato 
anche di recente sottolineato, essere più ragionevolmente composti se si riconoscesse ai 
giudici ordinari il potere di interpretare e applicare direttamente il primo comma dell’ art. 
68 Cost., e dunque di procedere con i giudizi nei confronti dei parlamentari, qualora
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ritenessero che le manifestazioni di pensiero denunciate non rientrino tra quelle coperte 
dalla prerogativa dell’insindacabilità e, nel contempo, si riconoscesse alle Camere il potere 
di sollevare, innanzi alla Corte, conflitto di attribuzioni per reagire a un eventuale esercizio 
della giurisdizione che appaia loro come lesivo della propria autonomia e indipendenza; 
consentendo eventualmente anche ai singoli soggetti coinvolti nel giudizio di merito, il 
parlamentare è colui che si ritiene leso nei suoi diritti dalle affermazioni di quest’ultimo, di 
intervenire in tale conflitto. 
Al di là dell’apparentemente semplice enunciato costituzionale, il vero problema è 
rappresentato dall’esigenza di determinare un limite preciso riconoscibile a tale 
prerogativa, in modo da poterla rendere coerente con la vigenza del principio di 
uguaglianza ed evitando la sua trasformazione in un odioso ed ingiustificato privilegio a 
favore della cosìdetta “casta oligarchica”. 
 
1.3  Acquisto e perdita delle prerogative parlamentari  
 
L’art. 68 della Costituzione condiziona l’operatività delle garanzie esclusivamente 
al possesso della qualità di membro di una delle due Camere, il problema della definizione 
dell’ambito temporale entro il quale le immunità possono  essere riferite ai singoli 
parlamentari va risolto alla stregua di quello concernente l’individuazione dei movimenti 
in cui si verificano l’acquisto e la perdita del mandato parlamentare. 
Di certo  non poche perplessità hanno destato le prerogative, relativo alla 
determinazione dei momenti , cui far corrispondere, rispettivamente, la data di acquisto e 
di perdita delle garanzie parlamentari. 
La determinazione dei momenti ai quali si ricollega , da un lato, l’inizio e, 
dall’altro, la perdita del mandato parlamentare, la soluzione del problema non presenta 
particolari difficoltà nei casi di subentro di un membro delle Camere nel corso della 
legislatura e, correlativamente, di cessazione anticipata della carica.  
E’ ritenuto pacifico che in tali ipotesi , non si possa fare che riferimento alla data in 
cui le Camere verifichino l’evento al quale debba ricollegarsi il tardivo inizio, o la fine 
anticipata del mandato parlamentare. 
Maggiori incertezze emergono in rapporto all’ipotesi ordinaria di rinnovo totale 
delle Camere per fine legislatura o per l’eventuale scioglimento anticipato. 14  
 
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 MORTATI C. , Istituzioni di Diritto Pubblico,  Padova ,1962,  pag. 419