L'ordinamento dell'istruzione in Italia e in Spagna

 5
verso una maggiore partecipazione dei cittadini alla coesione 
sociale e allo sviluppo economico”. 
L’istruzione, poi, è strettamente correlata con una serie di 
diritti e di libertà, quali il diritto allo studio, la libertà di 
insegnamento, la libertà di creazione di istituti scolastici 
privati, la libertà di scelta dei genitori sulla formazione 
religiosa e morale dei figli, etc. 
Questi diritti e libertà sono tutelati dai singoli ordinamenti, 
che ne devono garantire l’osservanza. In Spagna, addirittura, 
il diritto all’istruzione è ritenuto un diritto fondamentale. 
Inoltre, come si avrà modo di dire più dettagliatamente 
nell’appendice di aggiornamento, l’istruzione è materia 
quanto mai attuale (e oggetto di polemiche, dibattiti ed 
interventi normativi di vario tipo) nei due ordinamenti presi 
in esame.  
Il lavoro qui presentato si pone come obiettivo quello di 
effettuare un tentativo di comparazione tra l’ordinamento 
dell’istruzione in Italia e in Spagna in ordine a tre fattori di 
particolare interesse: il riparto di competenze tra Stato, 
regioni, enti locali ed istituzioni scolastiche in materia di 
istruzione; il rapporto che intercorre tra il settore pubblico  e 
quello privato dell’educazione; la disciplina e l’attuazione 
dell’autonomia scolastica. 
Partendo da una breve introduzione storica su quelle che 
sono state le vicende dell’istruzione fino ad oggi, si darà 
risalto alle vicende relative alla costituzionalizzazione della 
materia e alle varie previsioni contenute nella due Carte 
fondamentali. 
 6
Ci si interrogherà, quindi, sempre procedendo in maniera 
parallela per i due diversi ordinamenti, su quale sia il riparto 
di competenze legislative ed amministrative desumibile dalle 
varie fonti normative, quale l’attore principale del sistema 
educativo, quale il grado di decentramento raggiunto. Il tutto, 
segnatamente per quanto riguarda il caso italiano, alla luce 
delle recenti e continue innovazioni normative. 
Ci si chiederà, poi, se il rapporto tra scuola pubblica e privata 
tenda a privilegiare l’una o l’altra, quali siano le tipologie di 
scuole presenti nell’ordinamento, se il rapporto sia sbilanciato 
quantitativamente e qualitativamente a favore di una delle 
due, se la scelta delle famiglie sia veramente garantita e in 
quale modo, quali siano le modalità per la creazione di 
un’istituzione scolastica da parte di un privato. Per non 
dimenticare l’annosa questione del finanziamento pubblico 
erogato a favore delle scuole private e la sua rispondenza, o 
meno, al dettato costituzionale. 
Il terzo punto di riflessione sarà quello riguardante il livello 
di autonomia scolastica garantito dai due ordinamenti, e 
l’attuazione concreta di questa autonomia. Ci si chiederà, a tal 
proposito, se non sia il caso di ampliarla per far sì che le 
scuole siano titolari di autonomia in senso stretto e non solo 
di uno spazio d’azione non compresso dagli enti territoriali;  e 
si verificherà quale peso l’autonomia abbia rivestito nel 
processo di decentramento e di quale importanza gode 
attualmente nei due ordinamenti. 
Si cercherà di rispondere al quesito (per ciò che concerne il 
riparto di competenze e l’autonomia) su quale sia la distanza 
 7
tra il modello delineato dalle varie fonti normative e la sua 
effettiva realizzazione. 
Un capitolo sarà dedicato a quella che sembra essere la vera 
particolarità del caso spagnolo rispetto a quello italiano, vale 
a dire l’esistenza e la disciplina dei centri concertati, che sono 
scuole private interamente sostenute con fondi pubblici.  
Come risultato finale ci si propone di delineare una visione 
globale dei due ordinamenti, che ci ha permetterà di cogliere 
varie sfumature, ma anche differenze strutturali fra di essi; 
che tuttavia non bastano a configurare i due modelli come 
fortemente differenti tra loro: quindi, come si avrà modo di 
sottolineare in seguito, alla fine del lavoro risulterà una 
sostanziale omogeneità di fondo nel trattamento 
dell’istruzione tra Italia e Spagna. 
 
 
 
 
 
 8
CAPITOLO I  
 
L’ISTRUZIONE NELL’ORDINAMENTO SPAGNOLO 
 
 
 
 
1 Profili organizzativi dello Stato spagnolo 
 
Il problema del riparto di competenze tra Stato e Comunità 
Autonome in materia di istruzione, e i conflitti di attribuzioni 
che da questo derivano, non possono essere compresi se non 
si conosce la realtà che da’ loro vita, e cioè quella del processo 
di regionalizzazione dello Stato spagnolo. 
Appare, dunque, necessario tracciare brevemente le linee 
fondamentali dell’organizzazione territoriale spagnola al fine 
di una migliore comprensione dell’argomento che ci 
accingiamo ad affrontare. 
In linea di massima tralasceremo il tema della configurazione 
dei vari poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario) per 
dedicarci a ciò che più qui interessa: il rapporto tra Stato 
centrale ed autonomie territoriali. 
Ma prima occorre dire brevemente delle fonti normative, 
soprattutto per introdurre il concetto di Ley Orgánica. 
Al vertice del sistema delle fonti troviamo la Costituzione, 
scritta e rigida, che assume, quindi, nella gerarchia delle fonti, 
un grado superiore a quello delle leggi ordinarie. Da ciò 
 9
consegue sia che una legge ordinaria in contrasto con la 
Costituzione è illegittima, e sottoponibile ad un controllo di 
costituzionalità da parte di un organo a ciò preposto (il 
Tribunal Constitucional); sia che occorre una procedura 
aggravata per l’approvazione di norme di revisione volte a 
modificarla. 
Al di sotto della Costituzione e delle norme di revisione 
costituzionale si collocano vari tipi di atti legislativi, e, in 
primis, le Leyes Orgánicas (L.O.), che potremmo definire come 
atti a competenza delimitata, i quali, ai sensi dell’art. 81 CE, 
possono riguardare l’approvazione degli Statuti di 
autonomia, il regime elettorale generale, il referendum, 
l’organizzazione del potere giudiziario e le libertà pubbliche. 
Ma soprattutto le LO, ed è per questo che per quanto ci 
riguarda sono così importanti, hanno ad oggetto i diritti 
fondamentali, quale, ad esempio, il diritto all’istruzione. 
Inoltre, bisogna ricordare che le LO possono essere approvate, 
modificate o derogate solo a maggioranza assoluta dei 
componenti del Congreso de los Diputados (l’equivalente della 
“nostra” Camera)
2
. 
Seguono le leyes de bases, che sono le leggi di delega al 
Governo, che precedono le leggi quantitativamente più 
rilevanti, quelle ordinarie, a cui sono equiparate quelle delle 
Comunità Autonome (CCAA) nelle materie di loro spettanza
3
, 
e gli atti aventi forza di legge (decreti legislativi e decreti 
legge) del Governo e delle CCAA. 
                                                 
2
 CHIMENTI, C., Noi e gli altri, Vol II, Giappichelli, Torino, 2001. Pag. 3. 
3
 Sul riparto di competenze vedi artt. 148 e 149 CE. 
 10
Infine, all’ultimo gradino della scala, troviamo i regolamenti 
governativi e quelli degli esecutivi delle CCAA. 
 
 
2 Le origini dell’autonomismo spagnolo e le proposte di 
organizzazione territoriale anteriori alla Costituzione 
del 1978 
 
La storia delle rivendicazioni autonomistiche delle Province 
spagnole ha origini molto lontane nel tempo. 
Già nel Medioevo la Spagna si presentava come una “unione 
dinastica di territori autonomi dotati di propri organi 
legislativi e di propri esecutivi”
4
, nonché di ordinamenti 
giudiziari, amministrativi e fiscali. E nonostante i diversi 
regimi abbiano posto in essere tentativi di ridurre il 
pluralismo territoriale delle varie Province, tenendole legate 
al potere centrale mediante patti e privilegi, le tendenze 
centrifughe non si sono assottigliate fino ai giorni nostri. 
Chiaramente, i tentativi di trovare una soluzione a questo 
problema sono stati molti e diversi tra loro. Per restare in un 
ambito temporale relativamente recente si può fare 
riferimento alla Costituzione di Cadice del 1812, che 
assicurava alle Province uno status particolare, oppure al 
progetto di Costituzione del 1876, che prevedeva la 
sostituzione di una forma territoriale di stato centralistico con 
                                                 
4
 TRUINI, A., Federalismo e regionalismo in Italia e in Europa. Centro e periferie a confronto. 
(Volume I) CEDAM, 2003, pag. 385. 
 11
una spiccatamente federalista
5
 , o anche alla creazione, 
avvenuta con il Real Decreto del 25 Marzo del 1914, della 
Mancomunidad de Cataluña, cioè il governo unificato delle 
quattro deputazioni catalane, che restò un esperimento isolato 
anche a causa della opposizione del regime dittatoriale di 
Primo de Rivera nel 1923
6
. 
Ma è opinione diffusa che, nonostante i tentativi, appena 
ricordati, di dare voce alle esigenze autonomistiche locali, la 
risposta più vicina a quella della CE del 1978 sia quella 
delineata dalla Costituzione della seconda Repubblica, nel 
1931. Caratteristiche principali dei nuovi enti avrebbero 
dovuto essere la costituzione dal basso, per aggregazione di 
province limitrofe con caratteristiche socio-culturali comuni 
o, quantomeno, affini
7
 e l’approvazione del progetto di 
statuto a maggioranza della popolazione coinvolta, in seguito 
alle delibere dei comuni interessati. Infine, occorreva anche 
una delibera delle Cortes, che aveva valore di ratifica dello 
statuto approvato a livello locale. 
La Cataluña ebbe un’esperienza di autogoverno già nel 1932; 
il País Vasco ottenne l’approvazione del Parlamento nazionale 
nell’ottobre 1936; la Galicia non fece in tempo. Infatti, nel 
1936, l’insurrezione franchista, che diede vita alla guerra 
civile prima, e alla dittatura poi, chiuse questa parentesi, 
cancellando ogni forma di pluralismo e di autonomia. 
                                                 
5
 Ibidem. La proposta prevedeva la divisione dello Stato in 17 Stati regionali, 
attribuendo loro i poteri pubblici, e la creazione di un Senato federale. 
6
 ECHAVARRIA, J.,  Las bases constitucionales del Estado autonomico, Madrid, 1998. 
7
 ECHAVARRIA, J., Las bases constitucionales..cit. Ma anche AJA, E., El Estado 
autonomico. Federalismo y hechos diferenciales, Madrid, 2001. 
 12
3 L’organizzazione territoriale dello Stato nella 
Costituzione del 1978 
 
La Costituciòn Española del 1978 traccia dunque quelle che 
sono le linee fondanti dell’organizzazione regionale del 
territorio. 
Abbiamo già detto che la richiesta di autonomia è da sempre 
l’esigenza più immediata alla quale deve provvedere il potere 
centrale in Spagna. Basti pensare che le manifestazioni 
politiche contro il franchismo negli anni del regime, 
vertevano quasi sempre sulla rivendicazione di un 
autogoverno regionale, oltre che sulla richiesta di democrazia. 
Le cose non sono differenti nel momento in cui, dopo la morte 
di Franco, deve riunirsi l’Assemblea Costituente, col compito, 
tra gli altri, di dare soddisfazione alle esigenze di pluralismo 
manifestate specialmente dal Paese Basco e dalla Catalogna e, 
in misura minore, anche dalla Galizia
8
. Ma la soluzione non 
poteva riguardare solo quelle regioni, la cui volontà 
autonomista era storicamente manifesta; si doveva permettere 
a tutti i soggetti a ciò interessati di creare un ente territoriale 
di area vasta, per tutelare e sviluppare la propria identità, o 
anche solo per sfruttare i vantaggi dell’autogoverno; tutto ciò 
senza mai, assolutamente, mettere in dubbio l’unità dello 
Stato. 
                                                 
8
 POGGESCHI, G., Le nazioni linguistiche della Spagna autonomica, CEDAM, 2002. 
 13
Uno dei punti di maggiore interesse concerne l’adozione del 
principio di volontarietà
9
, che disciplina l’accesso a tali forme 
di autonomia. La creazione di Comunità Autonome risulta 
infatti subordinata alla volontà dei singoli soggetti titolari del 
diritto, prevedendo quindi la possibilità di un federalismo 
“zoppo”, con parte del territorio organizzata in forme di 
autogoverno, e parte dipendente dal potere centrale. In realtà, 
dopo il riconoscimento delle comunità africane di Ceuta e 
Melilla come “città autonome”, il quadro delle autonomie è 
completo, avendo scelto tutti i territori di dotarsi di organi di 
autogoverno e di appartenere ad una CA
10
.  
Coerentemente con quanto appena detto, la CE non contiene 
un elenco degli enti di area vasta, di fatto non imponendo una 
organizzazione territoriale dall’alto (come avviene in Italia). 
Il riconoscimento effettuato, in un primo momento soddisfece 
le rivendicazioni di País Vasco e Cataluña, ma poi, via via, 
riguardò tutto il territorio spagnolo. 
Tutte le CCAA, infatti, hanno progressivamente visto 
aumentare il proprio potere decisionale, di volta in volta 
sottratto allo Stato, insieme a competenze di vario genere. E 
ciò in seguito a leggi, sentenze del TC interpretative della CE, 
e ai due Patti Autonomici del 1981 e del 1992, stipulati sulla 
base di larghe intese tra il partito di governo e il principale 
partito all’opposizione. 
                                                 
9
 TRUINI, A., Federalismo.,.cit. pag. 402. 
10
 Ad oggi l’elenco delle CCAA comprende: Andalucía, Aragón, Canarias, Cantabria, 
Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña (Catalunya), Comunidad de Madrid, 
Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Islas Baleares, La Rioja, Comunidad 
Foral de Navarra, País Vasco (Euskadi), Principado de Asturias, Región de Murcia, e 
le città autonome di Ceuta e Melilla. 
 14
Abbiamo detto che le CCAA non si costituirono tutte nello 
stesso momento. A tal proposito, bisogna fissare il termine del 
primo ciclo alla fine del 1983, che segna l’approvazione degli 
ultimi statuti e la celebrazione delle prime elezioni 
autonomiche. 
Ma entriamo nello specifico con quelli che sono gli elementi 
essenziali dell’organizzazione territoriale dello Stato 
spagnolo: 
a) innanzitutto, il postulato dell’esistenza della Nazione 
spagnola, o della Spagna, identificata con la popolazione 
spagnola, titolare della sovranità esclusiva ed indivisibile 
(Preambolo, art.1 CE); 
b) la garanzia costituzionale dell’identità di diversi popoli 
compresi nella Nazione spagnola, e non differenti da questa, 
ma dotati di proprie tradizioni, culture, lingue ed istituzioni; 
c) lo Stato spagnolo, che in attuazione del principio di 
autonomia, prevede al suo interno l’esistenza di Municipi, 
Province e Comunità Autonome, con un governo democratico 
e rappresentativo (artt. 140 e 141) e competenti nella gestione 
dei propri interessi (art. 137); 
d)  l’art. 2 CE, tra le varie norme che detta (su cui infra 3.1), 
stabilisce il principio di solidarietà fra Nazionalità e Regioni, 
garantendone l’effettiva attuazione mediante l’instaurazione 
di un equilibrio economico fra le diverse parti del territorio 
(art. 138); inoltre, a tal fine, si prevede anche l’istituzione del 
Fondo di Compensazione Interterritoriale (art. 158); 
e) sempre in base al principio di solidarietà, si prevedono 
l’uguaglianza giuridica dei cittadini spagnoli in qualunque 
 15
parte dello Stato (artt. 14 e 139), la libera circolazione di beni e 
persone (art. 139), e la facoltà per lo Stato di “emanare leggi 
che stabiliscano i principi necessari per armonizzare le 
disposizioni normative delle CCAA...quando lo esiga 
l’interesse generale”
11
 (art. 139); 
Inoltre, altri principi, prettamente politici, sono alla base dello 
Stato delle autonomie spagnolo. 
Il primo, come già riferito, è il principio di unità della 
Nazione spagnola, che a sua volta comprende diversi tipi di 
unità: quella costituente, quella riguardante l’ordine 
internazionale, quella riguardante l’ordinamento giuridico, 
quella fiscale e quella giurisdizionale
12
.  
L’art. 137, che, come detto, divide il territorio spagnolo in 
Municipi, Province e Comunità Autonome, fissa anche il 
principio di territorialità, il quale implica che la competenza 
della CA sia limitata, essendo esercitabile solo sul proprio 
territorio, a fronte di quella dello Stato, che è invece generale 
su tutto il territorio nazionale
13
. 
Altri principi di riferimento sono quello di solidarietà (art. 2), a 
cui abbiamo già accennato, e quello di sussidiarietà, 
implicitamente contenuto nel titolo VIII, (dedicato 
all’organizzazione territoriale dello Stato. In particolare, per 
                                                 
11
  LOPEZ AGUILAR, J. F., Lo stato autonomico spagnolo, Padova, 1999. 
12
 AA. VV., Comentario a la Constitución, Madrid, 1980. Ma lo stesso elenco si trova 
anche in ALZAGA, O., Comentarios a las leyes políticas, Constitución española de 1978. 
Tomo I. Edersa, 1983. In particolare si ricorda che la Spagna all’esterno si presenta 
come uno Stato con una sola forma di governo, una sola lingua ufficiale (art.3), una 
sola bandiera (art.4) e una sola personalità giuridica internazionale (art.63), che tutti 
gli spagnoli sono uguali di fronte alla legge (art.14) e sono sottoposti allo stesso 
regime giuridico (art. 9). Ma anche che la competenza a stabilire tributi spetta solo allo 
Stato (art. 133.1). 
13
 ALZAGA, O., La Consitución espanola de 1978, Madrid, 1978. 
 16
quanto riguarda il secondo, si può dire che consiste 
nell’avvicinare il più possibile la fonte decisionale al cittadino 
dell’ente decentrato, facendo sì che tutto ciò che il suddetto 
ente possa fare da solo, non deve essere assunto come 
competenza da una istituzione più grande. Questo, perché più 
l’istituzione è territorialmente piccola, più sarà vicina e 
presente ai problemi della comunità di riferimento
14
. 
 
 
3.1 Le Comunidades Autónomas 
 
La parte che più qui interessa, e che del resto caratterizza 
maggiormente il caso spagnolo, è quella riguardante gli enti 
di area vasta che prendono il nome di Comunidades Autonomas 
(CCAA). La loro disciplina è contenuta nel Titolo VIII della 
CE, dedicato appunto all’ “organizzazione territoriale dello 
Stato”. Ma questo complesso di norme (artt. 137 - 158) va letto 
in correlazione al dettato dell’art. 2, che al primo comma così 
recita: “La Costituzione si fonda sull'unità indissolubile della 
Nazione spagnola, patria comune e indivisibile di tutti gli 
spagnoli, riconosce e garantisce il diritto all'autonomia delle 
nazionalità e delle regioni che la compongono, nonché la 
solidarietà fra tutte queste”. 
Della solidarietà abbiamo già parlato in precedenza, come 
dell’unità indissolubile della Nazione spagnola (retro 3). Ora 
bisogna soffermarsi sul significato dei termini nazionalità e 
                                                 
14
 Ibidem. 
 17
regioni. Le regioni sono enti di area vasta, come quelli che si 
riscontrano in molti altri Stati con esperienze di 
decentramento territoriale, per cui nulla quaestio. 
Più problematico il concetto di nazionalità. Se, infatti, si 
ribadisce numerose volte, all’interno della Costituzione, 
l’unità indissolubile della Nazione spagnola, non si capisce 
come queste altre nazionalità possano coesistere, ed anzi 
inscriversi nel concetto di Nazione spagnola
15
. Si rischierebbe, 
infatti, costituzionalizzando l’esistenza delle altre nazionalità, 
che queste avanzino pretese di autodeterminazione e di 
creazione di uno Stato indipendente, e non solo, come invece 
voluto dal Costituente, di autogoverno. 
Ma al di là delle polemiche, per nazionalità possiamo 
intendere la specificità storico-culturale che accomuna i 
componenti di una determinata comunità, il cui intento è la 
valorizzazione e la tutela delle proprie peculiarità da parte 
dello Stato centrale
16
, e non un semplice sinonimo di nazione. 
Passiamo ora ad analizzare, seppur sommariamente, le norme 
strettamente riguardanti le CCAA, e cioè quelle contenute nel 
Titolo VIII della CE. 
Tra le prime in ordine di importanza annoveriamo 
sicuramente l’art. 143, il quale prevede che “nell’esercizio del 
diritto all’autonomia, di cui all’art. 2 della Costituzione, le 
Province limitrofe con caratteristiche storiche, culturali ed 
economiche comuni, i territori insulari e le Province 
                                                 
15
 IMENES BLANCO, A., Comentarios a la Constitución, Madrid, 1993. Nel testo è 
riportata anche una polemica parlamentare sull’etimologia del termine nazionalità, 
che deriva dalla parola Nazione. 
16
 IGLESIA FERREIROS, A., Autonomía y soberanía, Madrid 1996. 
 18
d’importanza regionale storica potranno accedere 
all’autogoverno e costituirsi in Comunità Autonome, 
conformemente a quanto disposto in questo titolo e nei 
rispettivi statuti”. Il secondo comma assegna “l’iniziativa del 
processo regionalista… a tutte le Deputazioni interessate, o 
all’organo interinsulare corrispondente, unitamente ai due 
terzi del corpo elettorale di ogni Provincia o isola. Queste 
condizioni dovranno essere soddisfatte nel termine di sei mesi 
dalla prima decisione presa in merito da qualcuno degli 
organi locali interessati.” 
L’articolo in questione stabilisce la via ordinaria di accesso 
all’autonomia. Ma c’è anche una via straordinaria, che 
definiamo speciale o rinforzata, stabilita dall’art. 151 e riferita 
in primo luogo alle nazionalità delle quali parla l’art. 2, che 
godono di un accesso privilegiato al regime di autonomia. Ai 
sensi della seconda disposizione transitoria , infatti, “i 
territori che in passato abbiano sottoposto a referendum con 
risultato affermativo progetti di statuto di autonomia e che al 
momento della promulgazione di questa Costituzione abbiano 
regimi provvisori di autonomia, potranno procedere 
immediatamente nella forma prevista al comma 2 dell'art. 148, 
se così decideranno a maggioranza assoluta i loro organi 
preautonomistici collegiali superiori, comunicandolo al 
Governo. Il progetto di statuto sarà elaborato in conformità 
con quanto stabilito dall'art. 151, comma 2, dietro 
convocazione dell'organo collegiale preautonomistico”.  
Il riferimento è, chiaramente, agli enti dotati di un regime di 
preautonomia, e cioè alla Catalunya, al País Vasco e alla