L'islam in Italia tra legislazione sui culti ammessi e prospettive di intesa. La questione dell'istruzione religiosa

La condizione giuridica delle confessioni acattoliche nell’ordinamento 
italiano.
1. Evoluzione storica: dallo Statuto Albertino ai principi costituzionali.
Il regno di Sardegna non era, prima del 1848, un paese dove la libertà 
religiosa fosse coltivata più o meglio che negli altri Stati italiani. Le 
minoranze non-cattoliche erano principalmente di due tipi: Valdesi ed Ebrei. 
L’art. 1 dello Statuto Albertino del 4 Marzo 1848 recitava: “ La Religione 
cattolica, apostolica, e romana, è la sola Religione dello Stato. Gli altri culti 
ora esistenti sono tollerati conformemente alle leggi ” . Quest’articolo di 
chiaro stampo confessionista venne mitigato di lì a poco dalla normazione 
successiva. Difatti, il 17 Febbraio 1848, erano state emanate le Patenti di 
emancipazione dei Valdesi, che, riconoscendo loro i diritti civili e politici, 
nulla innovavano con riguardo all’esercizio del loro culto ed alle scuole da 
essi dirette. Il 29 Marzo dello stesso anno i soli diritti civili erano 
riconosciuti anche agli Ebrei. La disciplina dei non-cattolici oscillava tra la 
tolleranza nei limiti della legislazione speciale repressiva vigente per 
ciascun culto, oppure la tolleranza nell’ambito del diritto comune, senza 
limitazioni specifiche per alcuna religione. Venne scelta questa seconda via. 
Chiaro sintomo di questa scelta fu l’approvazione della legge Sineo, il 19 
Giugno 1848, secondo la quale “la differenza di culto non forma eccezione 
al godimento dei diritti civili e politici ed alla ammissibilità alle cariche 
civili e militari”. L’operazione compiuta era molto innovativa, la tolleranza 
non era più accordata agli appartenenti ad una determinata religione a titolo 
di grazia o privilegio. La tolleranza, dunque, non era più intesa come foriera 
di controlli e limitazioni, ma era riconosciuta a tutti i cittadini, 
indipendentemente dal culto professato. La revisione della legislazione sulle 
confessioni allora esistenti fu una delle prime preoccupazioni del governo 
piemontese. Già nel 1849 il governo d’Azeglio soffermava “l’attenzione sua 
sulla necessità di riordinare le amministrazioni particolari ai Valdesi e agli 
Ebrei” 1
. A questo scopo venne nominata una commissione di studio di cui 
facevano parte esponenti delle due confessioni. La posizione tenuta dai 
1
 G. Peyrot, Rapporti tra Stato e Chiesa Valdese [3.1.6], p. 9.
                   3
Valdesi fu di fiducia nel diritto comune. Gli ebrei invece, chiesero, ed 
ottennero, una legislazione particolare, la cosiddetta legge Rattazzi: n. 2325 
del 1857. La particolarità di questa norma sta nel fatto che, pur essendo 
chiaramente di provenienza unilaterale statale, alla sua stesura parteciparono 
attivamente esponenti di questa confessione. Questa caratteristica ha portato 
a considerare la legge Rattazzi come una sorta di “ intesa ante litteram tra 
governo sabaudo e comunità israelitica, nel senso che il governo incaricò 
nel giugno 1848 la Comunità di Torino di predisporre un progetto di 
regolamento per gli ebrei dello Stato” 2
. Il progetto delineava una struttura 
centralizzata, il rabbinato centrale, e varie comunità locali. Come detto, il 
progetto rispecchiava solo la comunità torinese, le idee e le opinioni della 
maggior parte delle altre comunità erano invece fortemente critiche rispetto 
all’elemento centralizzante. La legge Rattazzi si pose, allora, come lo 
strumento giurisdizionalista con cui una parte dell’ebraismo dello stato 
Sardo riuscì a prevalere sulle comunità più riottose.
Tornando alla commissione di studi del 1849, il fatto che per i Valdesi non 
si giunse ad una soluzione simile a quella che per gli Ebrei rappresentava la 
legge Rattazzi, fu prodromico del cambiamento in atto: “ Poiché nel nostro 
diritto positivo manca un istituto rispondente a quello che in altre 
legislazioni è l’ammissione della confessione, il metodo seguito dal 
legislatore per dare modo alle confessioni non esistenti nel regno di 
Sardegna nel 1848 di venirsi a porre in una condizione analoga a quella 
delle minori confessioni stabilite da secoli tra noi è consistito nel dettare una 
serie di norme destinate a valere per tutti i culti, senza più far menzione di 
culti tollerati, espressione che non poteva riferirsi se non ai culti israelitico e 
valdese, ma parlando genericamente di culti, o al più di culti ammessi, senza 
fare alcuna distinzione. Pertanto nel nostro diritto positivo per qualsiasi 
chiesa sussiste la possibilità di stabilirsi nel regno, di esercitarvi le sue 
funzioni, di raggiungere i suoi fini; senza che per ciò occorra alcun 
particolare consenso dello Stato ” .
3
La prima di queste norme valide per tutti i culti (cattolico compreso) fu la 
prima legge Siccardi, 1850 n. 1037. Essa introduceva l’obbligo 
dell’autorizzazione statale per l’acquisto di immobili, nonché per ricevere 
2
 G. Disegni, Considerazioni sulla storia e la natura giuridica delle comunità ebraiche 
[6.4.3], pp. 630-631.
3
 A.C. Jemolo, L’amministrazione ecclesiastica [1.1.10], p. 380.
                   4
donazioni o eredità da parte degli stabilimenti, o corpi morali, siano essi 
ecclesiastici o laicali. Nel contesto delle altre leggi che presero il nome dal 
ministro Siccardi, essa andava interpretata come un chiaro attacco alle 
prerogative della Chiesa cattolica. Fu applicata anche agli altri culti, per i 
quali costituiva, comunque, un regime migliore di quello del 1848. Le scelte 
politiche riguardanti il cattolicesimo si applicavano anche alle altre 
confessioni, in virtù del ricordato principio della legge comune, quindi 
anche i non-cattolici vennero incisi dalla legislazione, cosiddetta eversiva, 
sulle opere pie del 1890. Una questione altrettanto delicata fu quella 
affrontata nel 1865 a seguito dell’introduzione del matrimonio civile. Sino 
ad allora la celebrazione e la regolamentazione del matrimonio, come anche 
della famiglia, era lasciata completamente alle confessioni, in primis quella 
cattolica. Dopo il Codice Civile del 1865 invece, l’unica forma 
matrimoniale produttiva di effetti giuridici nell’ordinamento statale, divenne 
quella civile. Ancora una volta le confessioni non-cattoliche vennero 
coinvolte in provvedimenti non espressamente previsti per esse. Il 
gradimento di queste confessioni per la situazione così delineata era di 
sicuro elevato, i loro componenti si identificavano in pieno con il regime 
liberale, lo sostennero sul piano politico ed elettorale e ne accettarono le 
impostazioni. Il conflitto in atto tra Stato e Chiesa cattolica portò ad una 
netta frattura, chiaramente esposta da Jemolo: “ Il cattolico ortodosso, quegli 
che obbedisce sempre al papa, che non concepisce la ribellione, appare 
come il cattivo italiano, contrario alla unità nazionale; il “patriota” è 
anticlericale ” .
4
 
4
 A. C. Jemolo, Chiesa e Stato in Italia [1.1.11], p. 10. 
                   5
1.1 Il fascismo.
L’avvento al potere del fascismo coincise con il rafforzamento dello spirito 
conciliatorista verso la Santa Sede. L’idea del regime di forgiare una 
nazione unita e compatta lo portò sin dall’inizio ad adottare politiche 
contrarie ad ogni tipo di minoranza, tra cui anche quella religiosa. 
Naturalmente ciò portò a delle conseguenze per le confessioni religiose non-
cattoliche. Prima fra tutte fu la perdita della posizione di parità, seppur 
precaria, di tutti i culti dinanzi allo Stato, ottenuta in precedenza. Questa 
situazione divenne palese con la Stipula dei Patti del Laterano nel 1929. Più 
precisamente l’articolo 1 del Trattato richiamava la prima parte dell’articolo 
primo dello Statuto Albertino (La Religione cattolica, apostolica, e romana, 
è la sola Religione dello Stato.), trascurando, però, il secondo inciso (Gli 
altri culti ora esistenti sono tollerati conformemente alle leggi.).   Questa 
situazione ambigua poteva dar adito a due diverse soluzioni: “ Sia che con 
esso si volesse significare addirittura la revocazione anche di quella 
tolleranza concessa dallo Statuto, revocazione che affermata come principio 
si sarebbe poi attuata con l’emanazione di apposite norme legislative ” sia, al 
contrario, che tale omissione comportasse il mantenimento del “ sistema di 
sostanziale parità giuridica tra la religione cattolica e gli altri culti. ” .
5
 La 
prassi successiva sembrò evolvere verso questa seconda possibilità. Il 
progetto di una legge che si occupasse dei culti acattolici era già pronto a 
poche settimane di distanza dalla stipula dei Patti lateranensi. A questo 
proposito è utile ricordare come il moderatore della Tavola valdese, avesse 
rivolto un promemoria al Ministro della Giustizia e dei Culti, Rocco, 
contenente quattro richieste riguardanti la nuova legge:
• Sostituzione dell’espressione “culti tollerati”, 
ritenuta offensiva, con quella “culti 
ammessi”;
• Protezione uguale per tutti i culti riconosciuti 
dallo Stato;
• Diritto di celebrare matrimoni con effetti 
civili, come riconosciuto alla Chiesa 
cattolica;
5
 O. Giacchi, La legislazione italiana sui culti ammessi [ 1.2.4], pp. 9-10.
                   6
• Dovuto rispetto verso gli acattolici, non solo 
nella legge, ma anche di fatto. 
6
In effetti, la legge 24 Giugno 1929, n. 1159 , “ Disposizioni sull’esercizio dei 
culti ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri di 
culto medesimi ” , già nel titolo conteneva motivi di soddisfazione per gli 
acattolici, ed in particolare per i Valdesi. Si parlava appunto di “culti 
ammessi” e della possibilità di celebrare matrimoni religiosi con 
eventualmente effetti sul piano civile.  E’ da notare come, tralasciando il 
carattere giurisdizionalista di questa legge, ad essere oggetto della disciplina 
legale vera e propria, non siano i culti, bensì gli istituti, ovvero gli enti 
esponenziali della confessione, ad esempio l ’articolo 2 , citava 
esplicitamente “ Gli istituti di culti diversi dalla religione dello Stato ” i quali 
“ possono essere eretti in ente morale, con Regio decreto su proposta del 
Ministro dell'Interno, uditi il Consiglio di Stato e il Consiglio dei ministri ” . 
L’articolo 3 invece lasciava aperta la via del riconoscimento ministeriale 
dei ministri di culto di dette confessioni. La soddisfazione delle confessioni 
acattoliche era basata anche sul favore dei loro organi rappresentativi per 
l’assetto verticistico che veniva imposto alle confessioni stesse. Nonostante 
la legge fosse di provenienza statale, i tentativi di concertazione furono 
molteplici: il progetto venne sottoposto al Moderatore della Tavola Valdese, 
un ruolo importante nell’elaborazione della legge venne svolto anche 
dall’ebreo Mario Falco, difatti il Consorzio delle comunità israelitiche 
italiane, aveva già da tempo in atto un confronto col Ministero della 
Giustizia per addivenire ad una modifica della legge Rattazzi. La situazione 
per gli acattolici era allora mutata, si era passati dalla soggezione al diritto 
comune del periodo liberale tardo ottocentesco, alla sottoposizione ad una 
legge speciale, ma pur sempre generale, nel senso che non teneva alcun 
conto della specificità delle singole confessioni. Era il rovescio della linea 
prevalsa nel Piemonte post-1848: una legge che entra minuziosamente nelle 
vicende interne delle confessioni, senza però essere negoziata, 
uniformandole su di uno schema burocratico uguale per tutte. La definizione 
del Peyrot, il coacervo degli indistinti , rendeva pienamente il concetto di un 
6
 Promemoria dell’11 Marzo 1929, riportato in J. P. Viallet, La Chiesa valdese [3.1.13], pp. 
123-124. 
                   7
gruppo disomogeneo di confessioni, unite dal solo fatto di essere diverse 
dalla cattolica. A questa legge seguì a breve il decreto attuativo, nel quale si 
palesò l’interpretazione governativa della materia, ben lontana da 
considerare la legge sui culti ammessi come una sorta di Magna Charta 
degli acattolici. Un fulgido esempio in questo senso può essere considerata 
la relazione del Guardasigilli Rocco alle camere: “ Il permesso accordato ai 
seguaci dei culti acattolici di liberamente dedicarsi alle pratiche religiose 
secondo i propri convincimenti non significa indifferentismo dello Stato in 
materia religiosa, né, tanto meno, adesione alle dottrine di tali culti. Esso è 
invece la pura e semplice conseguenza del principio generale di diritto 
pubblico che ogni attività, la quale non sia in contrasto con le esigenze 
fondamentali della Società e dello Stato, deve essere ritenuta lecita e, come 
tale consentita e tutelata dalla legge. La formula, pertanto, usata nelle leggi 
posteriori allo Statuto – culti tollerati – non ha dal punto di vista giuridico, 
sostanzialmente diverso significato. Lo stato, cioè, pur professando la 
religione cattolica, che è la religione della quasi totalità degli italiani, 
consente, permette, ammette e quindi tutela anche l’esercizio di altri culti, 
quando non ne derivi danno ai principi essenziali che reggono la vita dello 
Stato ” 7
.  Le norme di attuazione erano contenute nel RD 1930 n. 289, in 
esso era elencata una seria imponente di controlli e di autorizzazioni : per 
l’apertura di templi ed oratori (art. 1); per tutte le attività di tali enti (art. 13); 
poteri di ispezione e di nomina di un commissario governativo (art. 14); 
approvazione della nomina dei ministri di culto (art. 20 ss). Soprattutto, 
l’art. 22 imponeva la presenza di un ministro di culto “approvato” per 
qualsiasi pratica di culto. Quindi ciò che nella legge sui culti ammessi era 
visto come diritto, ora veniva degradato a mero interesse di fronte ad un 
potere del tutto discrezionale della pubblica amministrazione. Nel 1932, il 
mutamento di prospettiva venne coronato dal cambiamento della titolarità 
della politica dei culti acattolici: con i RDL 1932 n. 884 e 1080, le 
competenze che erano sino ad allora state del Ministero della Giustizia, 
passarono al Ministero dell’Interno. Si trattava di una scelta che avrebbe 
avuto numerose conseguenze: prevaleva una mentalità poliziesca, in linea 
con lo spirito del t.u. in materia di Pubblica Sicurezza, RD 1931 n. 773 . Per 
7
 Il passo della relazione è riportato da O. Giacchi, La legislazione italiana sui culti 
ammessi [1.2.4], p. 10.
                   8
esempio all’art. 18 esso conteneva una disposizione che affidava all’autorità 
di pubblica sicurezza il potere di considerare pubbliche, in circostanze 
discrezionalmente apprezzabili, anche le riunioni indette in forma privata 
ma in luoghi aperti al pubblico. Tale articolo costituirà lo strumento del 
regime per vietare le riunioni di culto o preghiera, anche in case private.
8
 La 
legislazione successiva da restrittiva, diventò di divieto per alcune 
confessioni, come i Testimoni di Geova e l’Associazione degli Studenti 
della Bibbia (1940), se non dichiaratamente razziale per gli Ebrei, con 
l’emanazione nel 1938 delle cosiddette “leggi razziali”, le quali avevano 
anche l’effetto indiretto di colpire la libertà di una confessione religiosa.
8
 L’art. 25 t.u.p.s. che sanzionava il divieto di riunioni religiose in luoghi considerati aperti 
al pubblico, ai sensi del citato art. 18, fu dichiarato incostituzionale nella sentenza n. 45 del 
1957 della Corte Costituzionale. La prima pronuncia significativa della Consulta in materia 
di libertà religiosa.
                   9
1.2 La Costituzione Terminato il secondo conflitto mondiale, con l’elezione dell’Assemblea 
Costituente, nelle minoranze religiose nacquero molte speranze circa una 
possibile evoluzione della loro situazione giuridica. La proclamazione di 
una religione di Stato, inserita nello Statuto del 1848, ma formalmente 
inoperante sino al 1929, era stata concretizzata nei Patti lateranensi ed, 
ancora di più, nella legislazione successiva. Era chiaro allora come gli 
acattolici si aspettassero quantomeno il superamento del principio 
confessionista, allo scopo di ottenere maggiori ambiti di libertà. La cultura 
giuridica dei costituenti era chiaramente ispirata dal pensiero di due grandi 
giuristi: “ La nostra Costituzione […] se, in materia di libertà religiosa, s’è 
ispirata all’insegnamento del Ruffini, in materia di autonomia e, perciò, 
anche di libertà delle istituzioni ecclesiastiche trova tuttora una valida 
spiegazione giuridica nell’insegnamento di Santi Romano. ” 9
 Nella 
sottocommissione che doveva occuparsi della libertà religiosa e, dunque, dei 
rapporti Stato-Chiesa, furono nominati due relatori, il laico Cevolotto ed il 
democristiano Dossetti.  Il primo ripropose lo schema che aveva 
caratterizzato l’epoca liberale: affermazione della libertà e dell’uguaglianza 
dei cittadini, che comporta come conseguenza l’eguaglianza dei culti. Il 
punto dolente, era rappresentato, dal desiderio di non menzionare nella 
nascente carta costituzionale i Patti lateranensi del 1929, tutto ciò per evitare 
la discriminazione, o almeno la presunta discriminazione, che ne sarebbe 
derivata per le altre confessioni. Dossetti, invece, si poneva in continuità 
con i patti del 1929, chiedendo apertamente la costituzionalizzazione di tali 
accordi.  A questo punto è necessaria un’analisi comparata sulla genesi degli 
artt. 7 e 8 della Costituzione, riguardanti rispettivamente, la Chiesa cattolica 
e “le confessioni religiose diverse dalla cattolica”. Per quanto riguarda l’art. 
7, dopo aver citato i due maestri – Ruffini e Romano – l’influenza 
dominante circa la stesura di questo fondamentale articolo , era chiaramente 
identificabile con il magistero ecclesiastico, noto anche come “dottrina 
sociale” della Chiesa, fatto risalire a Leone XIII, Pio XI e Pio XII. 
Osservando anche solo il semplice tenore letterale dell’articolo in questione:
9
 F . Finocchiaro Il diritto ecclesiastico, in AA.VV. Le dottrine giuridiche di oggi e 
l’insegnamento di Santi Romano, a cura di P. Biscaretti di Cuffia, Milano, 1977, p. 174.
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“ Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, 
indipendenti e sovrani.
I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti 
accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione 
costituzionale. ” si nota come il costituente abbia attinto dal Diritto Canonico, in particolare 
dalla sua partizione, nota come Jus Publicum ecclesiasticum . I principi 
recepiti nel testo costituzionale sono molteplici. Il più importante di questi è 
quello contenuto al primo comma, il quale fornisce la qualificazione 
giuridica dell’ordinamento canonico: la Chiesa cattolica viene riconosciuta 
come societas iuridice perfecta, intesa come ordinamento giuridico 
originario e soprattutto, autonomo ed indipendente. Proprio questi, ovvero 
l’autonomia e l’indipendenza, rappresentano un altro principio canonistico 
presente nell’art. 7 della Costituzione, esso è desumibile non direttamente, 
ma tramite interpretazione: riconoscere un ordinamento come indipendente 
e sovrano e, dettare le norme per la sua regolamentazione, in un secondo 
momento, sarebbe un palese controsenso. L’unico strumento possibile, 
allora, per due ordinamenti giuridici insistenti sul medesimo territorio, come 
sulle medesime persone, era quello pattizio. Tale problema fu posto con 
estrema chiarezza, in sede di Assemblea costituente, dal Dossetti : 
“ L’autonomia originaria dello Stato e della Chiesa cattolica, implica, per un 
rigore logico che non consente evasioni, tutta una serie concatenata di 
conseguenze, che ci porta come sbocco fatale al principio della bilateralità 
necessaria della disciplina dei rapporti fra le due società ” . Da queste 
premesse il Dossetti continuava: “ …se il contatto è inevitabile, e se esso 
deve implicare il reciproco riconoscimento come ordinamenti primari , esso 
non può altro che avvenire attraverso un negozio bilaterale di diritto esterno 
fra ordinamenti originari, cioè attraverso quel tipo di negozio che si chiama 
concordato. ” . Naturalmente, l’inserimento in costituzione di principi esterni 
all’ordinamento venne mitigato dalla contaminazione con altri filoni di 
pensiero dell’area cattolica, in primis quelli facenti capo a Rosmini, come a 
don Sturzo o al filosofo francese Maritain. Dalla contaminazione in 
questione è sorto il principio della parità giuridica tra Stato e Chiesa, 
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