L'intervento delle Nazioni Unite nelle zone di conflitto: il caso della Somalia

operativi  ibridi”,
4
  al  fine  di  «congelare  la  situazione  conflittuale  e 
favorire  il regolamento concordato tra  i belligeranti»:  le c.d. operazioni 
per  a     p )il m ntenimento della pace (peace­kee ing operations .  
La  caduta  del  muro  di  Berlino  e  la  fine  della  guerra  fredda 
determinarono una svolta nell’ambito della comunità  internazionale:  la 
fine  del  sistema  bipolare  creò  un  clima  di  grande  incertezza,  in  cui 
esistevano  buoni  presupposti  per  individuare  nelle  Nazioni  Unite  il 
cardine  del  nuovo  ordine  mondiale.  In  realtà,  due  possibili  scenari  si 
prospettavano  all’orizzonte:  da un lato si sarebbe potuto realizzare un 
sistema  basato  su  considerazioni  di  potenza,  in  cui  gli  Stati  Uniti 
avrebbero svolto un ruolo egemonico;  dall’altro  si  sarebbe  potuto 
ipotizzare un sistema basato sull’istituzionalismo internazionale, con le 
Nazioni Unite al centro. In quest’ottica, liberatasi dai vincoli che per anni 
l’avevano  costretta  a  svolgere  un  ruolo  passivo,  l’ONU  avrebbe 
finalmente potuto realizzare quegli obiettivi che si era prefissata mezzo 
secolo prima.  
Purtroppo i fatti delusero le attese: la cessazione dello scontro 
bipolare non rese  l’Organizzazione automaticamente protagonista della 
politica  mondiale.  Dovendosi  confrontare  con  una  nuova  tipologia  di 
conflitti, quest’ultima cercò di  intervenire  in modo più  incisivo rispetto 
al passato, ma le esitazioni e le divergenze tra gli Stati non le permisero, 
come  dimostrerà  l’esempio  somalo,  di  farlo  realmente.  Il  principale 
ostacolo, in tal senso, consistette nel fatto che né l’Organizzazione né gli 
Stati  membri  rifletterono  seriamente  sulle  cause  profonde  dei  nuovi 
conflitti scoppiati in Asia, Africa, nelle ex Repubbliche Sovietiche e nella 
stessa Europa.  
La visione ottimistica del potenziale ruolo dell’ONU si basava su due 
itutto, la capacità di azione riacquistata dal Consiglio presupposti: innanz
               
  vii 
                                         
4
  Con  tale  espressione,  s’intende  la  recente  prassi  riguardante  casi  di  operazioni  di 
mantenimento  della  pace  in  cui  l’autorizzazione  ad  utilizzare  la  forza  armata  non  è 
stata limitata a situazioni di legittima difesa. Cfr. EMANUELLI, Les actions militaires de 
l’ONU et le droit international humanitaire, Montreal, 1995 
di  Sicurezza,  grazie  alla  cooperazione  raggiunta  tra  i  Membri 
permanenti,  avrebbe  reso  possibile  punire  le  aggressioni  e 
contestualmente  creare un effetto dissuasivo per  il  futuro  (l’intervento 
in  Iraq  rafforzò  questa  tesi).  In  secondo  luogo,  le  Nazioni  Unite 
sarebbero finalmente potute intervenire nei conflitti “regionali”, laddove 
in  passato  ciò  era  stato  impedito  dal  coinvolgimento  delle  due 
supe orp tenze. 
Le  operazioni  di  pace  delle  Nazioni  Unite  divennero  così,  in 
particolare  dai  primi  anni  novanta,  il  principale  strumento  con cui 
affrontare  le  situazioni  di  crisi.  Tuttavia,  con  la  caduta  dell’Unione 
Sovietica si assistette anche a una frammentazione politica mondiale con 
il conseguente moltiplicarsi dei conflitti interni. Questo, come vedremo, 
costrinse  le  Nazioni  Unite  a modificare  il  loro  approccio,  giungendo  al 
superamento di alcuni caratteri originari delle operazioni di pace e allo 
svilu ri p ’ippo di alt  ti i d ntervento.  
Anzitutto  vi  fu  un’evoluzione  dei  mandati  delle  missioni  di 
peacekeeping  (c.d.  peacekeeping  multifunzionale)  e  il  contestuale 
sovrapporsi a quest’ultime delle operazioni di peace enforcement. D’altro 
canto, gli evidenti insuccessi che iniziarono a susseguirsi, a partire dalla 
stessa operazione in Somalia, spinsero a dubitare dell’effettiva capacità 
dell’Organizzazione di  gestire  tali  situazioni di  crisi. Per questo motivo 
nella prassi recente, soprattutto grazie all’influenza della politica estera 
statunitense  proiettata  verso  un  approccio  unilaterale,  si  sono 
sviluppate altre tipologie d’intervento che prevedono l’uso della forza da 
parte  di  singoli  o  gruppi  di  Stati  su  autorizzazione  del  Consiglio  di 
Sicurezza (c.d. coalition of the willing).  
Questo lavoro si propone dunque di analizzare con quali strumenti e 
quali risultati le Nazioni Unite hanno svolto il compito principale per cui 
sono  state  istituite  nel  1945.  A  tal  proposito,  è  stato  scelto  come  caso 
emblematico quello della Somalia.  
  viii 
La vicenda somala, infatti, non solo costituisce un esempio di come e 
con  quali  mezzi  le  Nazioni  Unite  possano  intervenire  nelle  zone di 
conflitto  al  fine  di  garantire  la  pace  e  la  sicurezza  internazionale,  ma 
presenta anche molti aspetti interessanti sotto il profilo della legittimità 
dell’uso della forza da parte di singoli Stati rispetto alla competenza che, 
nel suddetto ambito, dovrebbe spettare in via esclusiva al Consiglio  di 
sicurezza.  
L’analisi  verrà  articolata  quindi  in  due  capitoli.  Nel  primo  mi 
propongo di tracciare un quadro generale degli strumenti a disposizione 
dell’ONU  e  delle  possibili  modalità  di  intervento  di  quest’ultima  nelle 
zone  di  conflitto,  affrontando  anche  il  problema  inerente  a  l’uso  della 
forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza e al’attuale tema 
dell’intervento  umanitario,  di  cui  peraltro  le  operazioni  condotte  in 
Somalia costituiscono un esempio pratico. Nel secondo capitolo,  invece, 
sarà esaminata  specificatamente  l’attività posta  in  essere dalle Nazioni 
Unite  e,  più  in  generale,  dalla  comunità  internazionale  per  risolvere  la 
situazione  somala,  cercando  di  mettere  in  evidenza  gli  aspetti  più 
controversi di una delle crisi più gravi e durature di tutti i tempi.  
 
 
ix 
 CAPITOLO 1 
GLI STRUMENTI DELLE NAZIONI UNITE PER IL 
MANTENIMENTO DELLA PACE E DELLA SICUREZZA 
INTERNAZIONALE 
 
1.  Il sistema delineato dalla Carta delle Nazioni Unite 
 
Prima di addentrarci specificatamente nell’analisi dei diversi aspetti 
della crisi somala, credo sia opportuno illustrare brevemente il quadro 
di  riferimento  nel  quale  si  trova  ad  operare  l’ONU  per  svolgere il suo 
compito  principale  di  mantenimento  della  pace  e  della  sicurezza 
internazionale.  A  questo  proposito,  la  Carta  di  San  Francisco  si  basa 
essenzialmente su tre principi e strumenti fondamentali: il divieto della 
minaccia e dell’uso della forza ex art. 2 par. 4, la legittima difesa 
individuale e collettiva in caso di attacco armato ex art. 51,  il sistema di 
sicurezza collettiva affidato al Consiglio di Sicurezza ex Capitolo VII.  
Quanto al divieto di cui all’art. 2 par. 4, non occorre sottolineare che 
si  tratta  di  una  disposizione  la  cui  importanza  è  unanimemente 
riconosciuta,  soprattutto  in  quanto  espressione  della  principale 
intenzione dei padri fondatori dell’Organizzazione: la messa al bando in 
asso l   a  luto di qua siasi tipo di uso dell  forza da parte degli Stati.
5
 
Essa  vieta  non  solo  l’uso,  ma  anche  la  semplice  minaccia  dell’uso 
della forza. Ovviamente non è facile stabilire cosa debba intendersi con il 
termine  “minaccia”,  però  vi  sono  alcune  ipotesi  limite  indubbie:  ad 
esempio, un ultimatum o  l’invio di  forze militari ai confini di uno Stato 
ossimità con intenti non pacifici.  straniero o in sua pr
                
  1 
                                        
5
  Peraltro,  il  divieto  dell’uso  della  forza  è  stato  riaffermato  e precisato in molteplici 
risoluzioni adottate dall’Assemblea Generale. Vedi, ad esempio, Ris. 2625 (XXV) del 24 
ottobre 1970; Ris. 3314 42/22 del 18 novembre 1987. 
Il  fulcro della disposizione  resta  comunque  il  divieto dell’uso della 
forza contro l’integrità territoriale di uno Stato e la sua indipendenza, 
tanto  che  la  violazione  di  tale  divieto  costituirebbe  un  illecito 
internazionale. D’altra parte,  la stessa Corte di Giustizia Internazionale, 
nella celebre sentenza sulle Attività militari e paramilitari in Nicaragua e 
contro  il  Nicaragua,
6
  ha  affermato  la  natura  consuetudinaria  del 
principio  affermato  nella  suddetta  norma,
7
 vincolando perciò tutti gli 
Stati e gli altri soggetti della comunità internazionale, a prescindere dalla 
loro appartenenza alle Nazioni Unite. Non serve ricordare, inoltre, che gli 
obblighi derivanti dalla Carta, in virtù del principio stabilito dall’art. 103 
della  medesima,  prevalgono  su  tutti gli altri obblighi imposti da 
eventuali  trattati  internazionali.
8
  Si  può  affermare,  pertanto,  che  la 
norma dell’art. 2 par. 4 rappresenta un vero e proprio esempio di diritto 
inte a g   rnazion le indero abile (ius cogens).
9
In  tale  contesto,  la  disposizione  in  esame  costituisce  peraltro un 
limite invalicabile all’autotutela, cioè “il farsi giustizia da sé”, intesa come 
normale  reazione  all’illecito  internazionale.  L’unica  eccezione  viene 
espressamente  prevista  dall’art.  51  della  Carta,  laddove  si  riconosce  il 
diritto  alla  legittima  difesa  individuale  e  collettiva  in  caso  di  attacco 
armato.  E’  utile  rilevare  sin  da  ora  il  requisito  essenziale  dell’attacco 
armato, per cui si dovrebbe escludere un’interpretazione estensiva della 
norma  in questione che miri a riconoscere  la possibilità di esercitare  il 
diritto  anche  come mera misura  preventiva,  atta  ad  evitare  un  futuro, 
(anche imminente) attacco armato altrui.  
                                                        
6
e Concerning military and paramilitary activ ainst Nicaragua,     I.C.J., Cas ities  in and ag
27 giugno 1986.  
7
 TREVES, Diritto internazionale: Problemi fondamentali, Milano, 2005. 
8
  Sul  rilievo dell’art.  103 nel  sistema  istituito dalla Carta,  cfr. ORAKHELASHVILI, The 
A  Council: Meaning ck Yearbook of 
  2 
ct of the Security  and Standards of Review, in Max Plan
UN Law, 2007‐11 
9
 Cfr. CONFORTI, Le Nazioni Unite, VII ed., Padova, 2005 e MARCHISIO, L’ONU, Il diritto 
delle Nazioni Unite, Bologna, 2000. 
L’oggetto  dell’attacco  deve  essere  il  territorio  dello  Stato  e/o  le 
strutture statali anche se al di fuori del territorio (ad esempio i corpi di 
truppa all’estero); al contrario, non rientra in quest’ambito un’eventuale 
azione contro una sede diplomatica e/o gli agenti diplomatici stranieri 
accreditati  presso  lo  Stato,  come  ha  avuto  modo  di  chiarire  la  Corte 
Internazionale di Giustizia nella sentenza del 1980 sul caso del Personale 
diplomatico  e  consolare  a  Teheran.
10
  Infine,  non  si  considera  attacco 
nean rche un incidente di frontie a.  
Di  crescente  rilievo  nella  pratica  internazionale  recente  è  la  c.d. 
aggressione  indiretta,  ovvero  un’azione  militare  condotta  da  forze 
irregolari  o  mercenari  organizzati  da  uno  Stato.  Ovviamente,  anche 
questa è una forma di aggressione illecita, condannata dalla Risoluzione 
dell’Assemblea  Generale  n.  3314  del  1974  e  dalla  stessa  Corte 
Internazionale nella  ricordata sentenza del 1986 nella  controversia  tra 
Nicaragua e USA. Più dubbia, invece,  risulta  la  configurabilità  della 
legittima difesa nei confronti di entità c.d. “non statali”.
11
 
I caratteri che vengono generalmente individuati dalla dottrina per 
l’esercizio  legittimo di tale diritto sono tre: necessità, proporzionalità e 
immediatezza.
12
 In sostanza, l’azione deve essere: 
 ξ  L’unico  mezzo  utilizzabile  per  resistere  o  respingere  l’attacco 
armato. 
 ξ  Commisurata  all’attacco  subito  e  al  fine  che  persegue,  cioè 
ripristinare lo status quo ante. 
 ξ  Ragionevolmente  immediata,  ovvero collegata temporalmente e 
finalisticamente  all’attacco  subito,  onde  evitare  che  venga  considerata 
lia. come una rappresag
                                                        
10
Unite matic and consular staff  in Tehran,     I.C.J., Case concerning  d States diplo
24 maggio 1980. 
11
   qu sto proposito, vedi infra par. 4.4 
12
  Tra  gli  altri  vedi:  TREVES,  op.  cit.;  SCHACHTER,  International  law  in  theory  and 
practice, Dordrecht, 1991 
A e : cap. 2, 
  3 
L’azione  diretta  dello  Stato,  tuttavia,  viene  prevista  solo  come 
strumento  provvisorio:  l’art.  51,  infatti,  prevede  che  venga  subito 
comunicata al Consiglio di Sicurezza e cessi al momento in cui il 
medesimo  adotti  le  misure  necessarie  per  il  mantenimento  e  il 
ristabilimento  della  pace  e  della  sicurezza  internazionale.  A  tal 
proposito,  però,  è  stato  sottolineato  da  alcuni  autori  che  il  diritto  di 
autodifesa  cessa  soltanto nel momento  in  cui  vengano adottate misure 
effettivamente  idonee  al  caso  concreto.
13
  Ad  esempio,  una  mera 
raccomandazione  di  cessate  il  fuoco  non  può  ritenersi  sufficiente  a 
ripristinare  la  pace  in  uno Stato  il  cui  territorio  sia  stato  invaso da un 
altro. In tal caso, pertanto,  lo Stato invaso ben potrà ricorrere alle armi 
per  liberarsi  delle  forze  straniere,  nonostante  la  raccomandazione  del 
Consiglio.  
Il diritto all’autodifesa è riconosciuto anche a Stati diversi da quello 
specificatamente  attaccato:  tale  è  il  significato  del  termine  “legittima 
difesa  collettiva”. Tuttavia, un simile intervento è subordinato a un 
ulteriore  requisito,  ovvero  il  consenso  dello  Stato  vittima  reale 
dell’aggressione.  Nella  prassi  questa  eccezione  è  stata  addotta molto 
spesso per giustificare azioni militari nei confronti di determinati Stati, 
soprattutto dagli USA, ma  la sua  importanza nell’ambito delle  relazioni 
internazionali  risulta  in  particolare  dai  trattati  delle  organizzazioni  di 
cooperazione militare (come la NATO), espressamente fondati sul diritto 
di autodifesa collettiva, e dal fatto che le organizzazioni militari regionali 
possono  respingere  una  forza  armata  senza  l’autorizzazione  del 
Consiglio.  
Concludiamo  ricordando  che  l’art.  51  è  norma  derogatoria 
eccezionale,  pertanto  dovrebbe  essere  interpretata  in  senso 
assolutamente restrittivo, limitando al massimo la competenza generale 
ria di pace e sicurezza internazionale. del Consiglio in mate
                                                          
  4 
13
  Cfr.  PACCIONE,  Il mantenimento  della  pace  e  della  sicurezza  internazionale  nelle 
Nazioni Unite, 2005. 
 2. Segue: I poteri attribuiti al Consiglio di Sicurezza 
Diversamente  dai  singoli  Stati,  cui  è  precluso  l’impiego  della  forza 
armata, il Consiglio di Sicurezza ha il potere di intervenire anche con la 
forza  se  necessario  al  perseguimento del suo compito principale:  il 
man i d la .2
14
ten mento  el  pace (art 4).   
In  realtà,  il  Consiglio  ha  a  disposizione  diverse  possibilità 
d’intervento,  che  vanno  dalle  misure  economiche,  commerciali, 
finanziarie  o  diplomatiche  non  implicanti  l’uso  della  forza  e  previste 
dall’art. 41, all’autorizzazione di vere e proprie azioni militari ex art. 42, 
laddove  le  predette  misure  si  fossero  rivelate  insufficienti.  Peraltro, 
poiché  quest’ultimo  non  è  dotato  dei  mezzi  militari  necessari,  nella 
prassi si è affermata una duplice tendenza: a volte si è fatto ricorso alle 
operazioni  di  peacekeeping,  mediante  l’invio  dei  c.d.  caschi  blu,  altre 
volte  invece  il  Consiglio  ha  preferito  limitarsi  ad  autorizzare con una 
propria risoluzione gruppi di Stati o organizzazioni regionali  a usare  la 
forza (vedremo nel prossimo capitolo come in Somalia si sia fatto ricorso 
ad entrambe le tipologie d’intervento). 
E’ opportuno rilevare che il ricorso alla seconda tipologia d’azione è 
stato da più parti contestato,
15
 poiché il meccanismo dell’autorizzazione 
determina  una  sorta  di  delega  della  forza  ad  un  gruppo  di  Stati fuori 
dalla  direzione  e  dal  controllo  dell’ONU.  Al  contrario,  il  sistema  di 
sicurezza  collettiva  ideato  dalla  Carta  di  San  Francisco  si 
caratterizzerebbe per la concentrazione delle funzioni militari in capo al 
Consiglio  di  Sicurezza  che,  assumendosene  la  responsabilità  politica, 
dovrebbe  garantire  l’obiettività  dell’operazione  militare  e  la  sua 
                                                        
14
 Sul ruolo essenziale svolto dal Consiglio nella “governance”  in materia di sicurezza 
internazionale, vedi TERZI DI SANT’AGATA, La cooperazione internazionale nel campo 
de l a nizzazioni  multilaterali,  in  La  Comunità 
e z
  5 
l a  sicurezza:  l’Itali   nella  principali  orga
Int rna ionale, 2008‐1 
15
  Per  i  riferimenti  si  rinvia  a  PICONE,  Interventi  delle  Nazioni  Unite  e  diritto 
internazionale, Padova, 1995. 
congruenza  rispetto  al  fine  ultimo  perseguito:  il  mantenimento  della 
pace e della sicurezza internazionale.  
Altra  parte  della  dottrina,  comunque,  fa  notare  come 
l’autorizzazione del Consiglio all’impiego della forza armata da parte di 
singoli  Stati  non  sia  incompatibile  con  il  sistema  della  Carta. Un uso 
decentrato della forza armata su delega o autorizzazione del Consiglio è 
previsto, invero, dalla stessa Carta con riguardo agli accordi o  alle 
organizzazioni regionali (ex art. 53).
16
 Inoltre, ai sensi degli art. 39 e 42, 
sembrerebbe che il Consiglio possa raccomandare agli Stati misure 
implicanti  l’uso  della  forza  armata,  quindi  si  potrebbe  ritenere 
sostanzialmente  assimilabile  l’autorizzazione  in  questione  a  una 
raccomandazione  avente  il  medesimo  contenuto.
17
  Ciò  nonostante, 
affinché  una  simile  autorizzazione  sia  legittima,  è  necessario  che  il 
controllo dell’operazione permanga costantemente  in  capo al Consiglio 
medesimo, affinché adempia la propria responsabilità.
18
 In altri termini, 
secondo  tale  ricostruzione,  il  Consiglio,  privo  dei  mezzi  militari 
necessari,  può  delegare  agli  Stati  lo  svolgimento  di  un’operazione 
militare, ma non può  spogliarsi della  responsabilità di  tale operazione, 
cioè della sua funzione di controllo, stante il carattere di esclusività che 
la Carta conferisce alla suddetta responsabilità.
19
 
Per quanto concerne invece la prima possibilità d’intervento, ovvero 
il  ricorso  alle  operazioni  di  peacekeeping,  non  c’è  dubbio  che  ormai  si 
tratti  di  una  prassi  ampiamente  accettata  e  utilizzata  all’interno  della 
comunità internazionale. Ciò nonostante, bisogna rilevare come anche in 
quest’ambito non manchino dubbi interpretativi, soprattutto in virtù del 
                                                        
16
 Cfr. VILLANI, studio su Les rapports entre l’ONU et les organisations regionales dans le 
do intien  de  la  paix,  in  Recueil  des  cours  de  l’Academie  de  droit
a Haye, 2001   
maine  du  ma  
International de l
17
ritto  internazionale, Bari, 
  6 
  Cfr.  VILLANI,  Il disarmo dell’Iraq  e  l’uso della  forza nel di
2003 
18
affermazione di tale esigenza, ved La guerra del Kossovo e il 
nale generale, in Rivista di diritto i ale, 2000, p.309 ss. 
 Per una netta  i: PICONE, 
diritto internazio nternazion
19
 Cfr: VILLANI, Lezioni sull’ONU e la crisi del Golfo, Bari 1995