L'Intelligenza Artificiale come leva di cambiamento nella Pubblica Amministrazione. Disciplina e strumenti giuridici.

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INTRODUZIONE 
 
 
Nell'era contemporanea, la trasformazione digitale ha rivoluzionato diversi aspetti 
della società, influenzando anche la sfera pubblica e amministrativa. L'avvento della 
tecnologia ha aperto nuove frontiere per l'efficienza, la trasparenza e l'accessibilità dei 
cittadini ai servizi della pubblica amministrazione e, al centro di questa rivoluzione, a 
trainare la trasformazione tecnologica è stata la digitalizzazione che ha impattato sui 
processi produttivi e amministrativi.  
In Italia si sono susseguiti diversi interventi normativi nell’ambito della 
digitalizzazione, tuttavia, la mancanza di determinate competenze professionali ha 
reso la sua applicazione lenta e non uniforme sul territorio. Questi interventi hanno, 
dapprima, riguardato solo determinati settori come l’attività di certificazione e 
l’utilizzo di supporti informatici insieme a quelli cartacei, poi si sono tradotti 
nell’introduzione del fascicolo elettronico in sostituzione di quello cartaceo e di nuovi 
strumenti informatici come lo SPID e la CIE.  
Più recentemente, sono state introdotte anche delle competenze specifiche, come il 
responsabile della transizione digitale, le regole sull’utilizzo degli algoritmi o di altre 
tecnologie nel processo decisionale, nella gestione dei contratti pubblici e nel processo 
giurisdizionale, regole che sono confluite nel Codice dell’Amministrazione Digitale 
(CAD).  
La digitalizzazione rappresenta una delle Missioni del PNRR che è possibile ritrovare 
anche in altre Missioni, come per esempio il sistema scolastico, la sanità e l’agricoltura 
soprattutto allo scopo di automatizzare processi ripetitivi e personalizzare i servizi.  
Si tratta di un concetto generico, che può essere ricondotto a diversi aspetti come la 
semplificazione dell’attività amministrativa, il miglioramento dell’interoperabilità tra 
enti pubblici e dell’accessibilità ai servizi da parte dei cittadini, ma, il tema principale 
su cui si focalizza la tesi è l'utilizzo dell’Intelligenza Artificiale nell’azione pubblica per 
migliorare l'erogazione dei servizi e nell'ottimizzare l'allocazione delle risorse. 
L’Intelligenza Artificiale viene definita in diversi estratti sitografici come l’abilità di 
una macchina di emulare le capacità umane come il ragionamento, l’apprendimento,
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la pianificazione e la creatività
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; si tratta di una tecnologia che ha ridefinito i processi 
tradizionali sia nel settore privato che nell’amministrazione pubblica e il tema sta 
avendo un impatto così forte che ciascun paese ha adottato una propria strategia, sia 
operativa che legale, per il raggiungimento degli obiettivi definiti a livello europeo. 
Sebbene oggi, solo il 20% delle Pubbliche Amministrazioni hanno adottato strumenti 
di Intelligenza Artificiale si prevede una crescita esponenziale nel prossimo futuro; 
tuttavia, insieme alle sue potenzialità, l’Intelligenza Artificiale comporta anche dei 
rischi che richiedono una regolazione specifica
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, quindi, è necessario definire il contesto 
normativo europeo e nazionale per l’utilizzo di questo strumento nell’ambito della 
Pubblica Amministrazione, anche alla luce dell’impatto, soprattutto sociale, della 
tecnologia.  
In questo senso l’Unione Europea ha previsto una proposta di Regolamento europeo 
sull’I.A. in cui vengono definiti gli obiettivi di regolazione con attenzione alle priorità 
di intervento, gli obblighi per i fornitori e gli utenti in relazione ai rischi e all’ambito 
di applicazione nonché gli ambiti nei quali è vietato l’utilizzo dell’I.A. L’obiettivo 
generale del Regolamento è quello di promuovere l’innovazione, tutelando i diritti che 
potrebbero essere danneggiati o violati e facendo in modo che i soggetti coinvolti 
abbiano una responsabilità nell’utilizzo dell’I.A. e siano informati sui prodotti 
tecnologici in modo da ridurre l’asimmetria informativa tra regolatore e regolato.  
Anche l’Italia, per migliorare la propria posizione competitiva in Europa e nel mondo 
ha varato il Programma strategico per l’Intelligenza Artificiale che definisce le 
politiche da attuare nell’ambito della ricerca e dell’applicazione dei sistemi intelligenti, 
nonché i principi e gli obiettivi correlati. Tuttavia, nonostante le proposte normative, 
la definizione di un adeguato apparato di regole rappresenta un punto critico per 
diversi aspetti: si tratta di un ambito in continua evoluzione che rende difficile 
impostare un quadro normativo ben definito; inoltre, è necessario individuare i 
                                                      
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 PARLAMENTO EUROPEO, “Che cos’è l’intelligenza artificiale? È il presente e il futuro della tecnologia. 
Ma come funziona l’intelligenza artificiale e come influisce sulle nostre vite?” 
https://www.europarl.europa.eu/topics/it/article/20200827STO85804/che-cos-e-l-intelligenza-artificiale-e-
come-viene-
usata#:~:text=L'intelligenza%20artificiale%20(IA),la%20pianificazione%20e%20la%20creativit%C3%A03 
settembre 2020 
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 Eva Maria Menéndez Sebastián nell’articolo “L’Intelligenza Artificiale nel settore pubblico: sulla   perenne 
ricerca di un equilibrio tra efficienza e garanzie”, sostiene che l’utilizzo di una tecnologia così   potente 
“oscilla tra il sogno di un mondo migliore, quasi perfetto, e l’incubo di una schiavitù dell’uomo”; 
https://ceridap.eu/pdf/estratti/Estratto-10.13130_2723-9195_2023-2-19.pdf, 26 aprile 2023
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requisiti minimi di questi strumenti in relazione ai rischi, definendo delle regole di 
governance dei dati in modo da garantire un utilizzo efficace ed efficiente delle 
informazioni, basti pensare al caso ChatGPT che a causa del rischio di violazione dei 
dati personali è rimasto inutilizzabile per diverso tempo; infatti, il Garante per la 
privacy sosteneva la mancanza di un’informativa agli utenti i cui dati venivano 
raccolti, nonché la mancanza della base giuridica per la raccolta e la conservazione dei 
dati che istruiscono l’algoritmo
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. Altre criticità legate all’utilizzo dell’I.A. derivano dal 
fatto che si tratta di un ambito ancora caratterizzato da asimmetria informativa, come 
già evidenziato, in particolare per la sua novità, inoltre, le differenze culturali e 
storiche dei vari Paesi, hanno portato a un divario tecnologico che rende difficile se non 
impossibile la formazione di regole uniformi.  
L'obiettivo principale di questa tesi è analizzare in modo approfondito le opportunità 
offerte dall'applicazione dell'Intelligenza Artificiale nella Pubblica Amministrazione, 
con particolare attenzione all’evoluzione normativa finalizzata all'ottimizzazione dei 
servizi pubblici e all'innovazione dei processi amministrativi che consentirebbero il 
superamento delle inefficienze tipiche dell’amministrazione burocratica e la 
realizzazione di un settore pubblico al passo con l’evoluzione tecnologica. 
Parallelamente, si intende analizzare l'impatto derivante dall'adozione dell'I.A. nel 
settore pubblico e riflettere su possibili soluzioni normative pertinenti da 
implementare per affrontare le sfide e i rischi che ne conseguono, soprattutto 
nell’applicazione di un quadro legislativo adeguato ma non limitativo della rivoluzione 
tecnologica.  
Nel primo capitolo, l'I.A. è analizzata in un contesto generale utilizzando diversi spunti 
sitografici. Questa analisi comprende l'evoluzione storica, le diverse tipologie di I.A. e 
le opportunità che può offrire. In particolare, vengono esaminati casi di successo come 
SOGEI S.p.a. ed HERAtech per evidenziare l'impatto significativo che il settore privato 
può avere sulla P.A.; viene anche discusso il caso specifico delle aziende sanitarie nel 
settore pubblico. Nella stessa sezione, vengono affrontate le sfide e l'impatto sociale e 
operativo dell’I.A., infine, vengono analizzate le esperienze normative in alcuni Paesi 
                                                      
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 Nell’articolo “Intelligenza Artificiale e regolazione: problematiche e prospettive” di Marina Chiarelli 
pubblicato sulla rivista elettronica di diritto “Amministrazione in Cammino”, tale problematica viene 
evidenziata paragonando l’Intelligenza Artificiale al Grande Fratello nel libro di George Orwell, che tiene 
costantemente monitorata la società, https://www.amministrazioneincammino.luiss.it/wp-
content/uploads/2020/02/CHIARELLI.pdf, 14 febbraio 2020
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europei, come il Regno Unito e la Germania, confrontandole con l'Italia, prestando 
attenzione all'applicazione del principio di legalità negli algoritmi utilizzati dalle 
amministrazioni pubbliche.  
Il secondo e il terzo capitolo analizzano l’utilizzo dell’Intelligenza Artificiale nell’azione 
pubblica, inquadrando in modo più approfondito il contesto normativo europeo e 
nazionale in cui si colloca, nonché le tipologie di tecnologie utilizzabili e le criticità 
legate all’adeguamento degli strumenti alla protezione dei dati personali.  
L’Intelligenza Artificiale è un ambito di ricerca in continua e rapida evoluzione, sia dal 
punto di vista tecnologico che normativo e questa tesi ha l’obiettivo di fornire una 
panoramica completa in termini di opportunità, sfide e implicazioni normative dell’I.A. 
nelle amministrazioni pubbliche.
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CAPITOLO 1 
 
IL QUADRO GENERALE DELL’I.A. TRA OPPORTUNITA’ E SFIDE 
 
 
 
Sommario: 1.1 – Dalle origini all’età moderna: il cammino dell’I.A. – 1.2. Definizioni e tipologie - 1.3. Il 
ruolo dell’I.A. nella società moderna – 1.4. HeraTech e SOGEI S.p.a. – 1.5. Sanità 4.0: l’I.A. per 
l’innovazione sanitaria – 1.5.1 L’utilizzo dei dati da parte dell’I.A. in ambito sanitario – 1.6 Dalla privacy 
alla disoccupazione: le criticità dell'I.A. – 1.6.1. Pericoli per il benessere individuale e collettivo – 1.7 La 
legalità algoritmica 
 
 
1.1 - Dalle origini all'età moderna: il cammino dell'IA 
 
L’intelligenza artificiale è una disciplina recente che ha contribuito al progresso 
tecnologico ed è stata influenzata da altre materie come matematica, cibernetica e scienze 
cognitive; come anticipato nella parte introduttiva, si tratta di una disciplina in grado di 
emulare alcune funzioni dell’intelligenza umana, come la capacità di risolvere problemi 
e pianificare attività, attraverso l’elaborazione di dati, con prestazioni eguali o superiori 
a quelle dell’uomo.  
Dal punto di vista storico, la nascita dell’Intelligenza Artificiale viene fatta risalire agli 
anni 50, anni di fermento scientifico nello studio del calcolatore e dei sistemi intelligenti, 
durante un seminario presso il Dartmouth College di Hanover nel New Hempshire in cui 
tutti gli studi effettuati fino a quel momento vennero raccolti in un unico documento 
programmatico e vennero definite le prospettive future. È interessante notare che l'idea 
di macchine intelligenti non è una novità del ventunesimo secolo; infatti, già in passato 
esistevano invenzioni che potevano essere considerate 'intelligenti' nel contesto del loro 
tempo e che hanno in qualche modo contribuito alla scoperta dell’Intelligenza Artificiale 
come la conosciamo oggi, basti pensare ai primi calcolatori elettronici, al progetto di
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“meccanizzare la ragione” di Gottfried Wilhelm Leibniz nel 700
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, l’Ars Magna
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 di 
Raimondo Lullo e gli autonomi semoventi
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 di Erone di Alessandria nel I secolo d.C.  
Tuttavia, un ruolo fondamentale nella scoperta dell’I.A. fu il lavoro di Alan Turing, 
considerato il padre dell’informatica, che in un suo articolo, aveva proposto il test di 
Turing
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, per verificare l’effettiva intelligenza di una macchina. Questi sviluppi portarono 
al dibattito del 1956 al Dartmouth College sulla possibilità di riprodurre l’I.A. attraverso 
un elaboratore elettronico; da allora, si susseguirono molti successi: vennero effettuate 
ricerche e sviluppi di nuovi software in grado di agire come gli esseri umani da parte di 
università e aziende informatiche, tra cui IBM, la più antica e tra le maggiori al mondo, 
che produce e commercializza soluzioni tecnologiche e fornisce consulenza nel settore 
informatico e strategico; inoltre, nacque Lisp, il primo linguaggio di programmazione alla 
base dell’I.A. e i software divennero sempre più sofisticati. Tuttavia, dopo la Seconda 
Guerra Mondiale, questi successi furono accompagnati anche da insuccessi, in quanto, 
inizialmente, i metodi elaborati per risolvere casi semplici non erano adatti per problemi 
più complessi, quindi, vennero realizzati dei sistemi specifici in grado di gestire questioni 
più intricate, soprattutto nel settore chimico e medico (sistema DENDRAL
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 e MYCIN
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). 
Negli anni 80 l’I.A. venne applicata in campo commerciale e le ricerche nel settore si 
estesero dagli Stati Uniti al Giappone e all’Europa. In questo contesto, venne 
riconsiderato anche l’algoritmo per l’apprendimento per reti neurali, ovvero modelli 
computazionali ispirati al sistema nervoso che lavorano in modo interconnesso, 
simulando le reti neurali umane per risolvere problemi complessi prevedendo scenari 
                                                      
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 Dal progetto nacque la prima calcolatrice meccanica in grado di effettuare le operazioni matematiche di  
Base; https://www.treccani.it/enciclopedia/intelligenza-artificiale_(Enciclopedia-della-Scienza-e-della-
Tecnica)/  
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 Metodo tramite il quale, servendosi anche di schemi e figure, si potevano collegare concetti fondamentali, 
in una sorta di logica meccanica, in modo da ottenere verità in ogni campo del sapere. 
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Una versione tardo ellenica delle porte automatiche, che vennero utilizzate per aprire e chiudere 
automaticamente le porte di un tempio.  
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 Secondo il test originale, un giudice umano conversa con un essere umano e una macchina, entrambi 
nascosti. Se il giudice non è in grado di distinguere tra le risposte dell'essere umano e quelle della macchina, 
allora si potrebbe dire che la macchina è "intelligente" – Joe Casini, Le intelligenze artificiali oltre lo 
specchio del test di Turing, 
https://www.huffingtonpost.it/blog/2023/07/11/news/le_ai_oltre_lo_specchio_del_test_di_turing-12644562/ 
11 luglio 2023  
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Sviluppato da Feigenbaum nell’anno 1965, era un sistema esperto di analisi chimiche. Partendo dai dati 
spettrografici ottenuti dalla sostanza, ipotizzava la struttura molecolare della sostanza, 
https://www.treccani.it/enciclopedia/sistemi-esperti_(Enciclopedia-Italiana)/  
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 Sviluppato all’inizio degli anni 1970, non è mai stato effettivamente usato nella pratica, ma degli studi 
hanno confermato che è stato in grado di suggerire una terapia corretta nel 70% dei casi, superando di gran 
lunga le performance umane, https://www.treccani.it/enciclopedia/sistemi-esperti_(Enciclopedia-Italiana)/