L'integrazione: elemento di congiunzione nel reticolo organizzativo

Introduzione 
 
Tanto si discute in questi ultimi anni di integrazione sociosanitaria 
nonostante questo tema si sia affacciato alla ribalta ormai da un decennio. 
Le motivazioni di tale discussione possono essere riportati ad alcune 
criticità abbastanza evidenti che ancora impediscono la realizzazione della 
integrazione sociosanitaria in un’epoca in cui appare non solo fondamentale 
ma addirittura inevitabile considerata la “globalizzazione” dei sistemi .Le 
criticità sono di diversa natura ma principalmente possiamo ricondurle alle 
seguenti: la semantica e i significati, i processi e i percorsi dell’integrazione, 
le consapevolezze e i coinvolgimenti dei diversi soggetti e attori 
dell’integrazione, la storia con i suoi tempi che rappresentano il vissuto degli 
stessi soggetti. 
Se l’integrazione sociosanitaria può nascere dalla necessità di diversi 
soggetti istituzionali di razionalizzare ed unificare le risorse, raccoglie 
senz’altro il desiderio degli operatori del settore di non sentirsi più parziali, in 
solitudine, spesso impotenti rispetto a bisogni della persona che non sono 
né semplici, né lineari, ma sempre più spesso complessi e fuggevoli, 
bisogni sui quali diviene necessario intervenire in termini di sistema 
interdisciplinare, coordinato e collaborante, anche in modo critico. 
Non basta infatti la multiprofessionalità e la multidisciplinarieta, più punti di 
vista, più strategie, più idee,ma è essenziale che la sommatoria di questi 
diversi elementi ed entità sia accompagnata da una loro integrazione 
nell’azione per accogliere ed offrire soluzioni capaci di accompagnare e 
supportare la crescita di salute e benessere delle persone. 
 
 
 Nello specifico l’elaborato è strutturato in due parti:la prima di carattere 
teorico contenente i primi tre capitoli, l’altra di carattere descrittivo, 
comprendente i restanti due. 
Il primo capitolo è stato dedicato alla definizione di integrazione, alle sue 
diverse forme e come tale concetto viene richiamato sia nell’ambito 
1
dell’Unione Europea,che cerca di perseguirla con una pluralità di iniziative e 
di programmi, sia nell’evoluzione del modello welfare italiano. 
 
Il secondo capitolo è incentrato sulla pianificazione, fornendo una sua 
definizione generale e trattando poi i modelli di pianificazione maggiormente 
conosciuti ed utilizzati nel passato ed ora. Inoltre il capitolo tratta del 
processo di pianificazione e quindi delle varie fasi che esso richiede e i tre 
livelli principali di pianificazione che troviamo nell’ambito dei servizi sociali e 
sanitari. Verrà poi approfondito il rapporto circolare pianificazione- 
valutazione, visto come valore di fondo che favorisce la continuità 
dell’intervento considerando la partecipazione e la valutazione come 
strumenti essenziali che incidono in maniera determinante nel processo. 
 
Il terzo capitolo è incentrato sul concetto di organizzazione, sulle variabili 
che la influenzano e sui vari modelli organizzativi a cui fare riferimento. In 
particolare mi sono soffermata sul modello organizzativo a rete, in quanto è 
sempre più evidente che il perseguimento di obiettivi in campo socio- 
sanitario implica la costruzione di politiche di intervento che fanno 
riferimento ad una rete di servizi. La rete può essere intesa come metafora, 
come strumento di analisi o oggetto di ricerca. 
 
Nel quarto  capitolo l’attenzione si sposta al Piano di zona: si parte da una 
definizione di esso, si passa poi ai riferimenti normativi di tale strumento, 
prendendo come riferimento la Regione Veneto, attraverso una sintesi del 
percorso normativo culminato nella Legge 328/00, ma a cui hanno seguito 
altre importanti leggi; ci si sofferma inoltre sulle fasi di costruzione e di vita 
del Piano. La seconda parte di questo capitolo è dedicato al Piano di zona 
della Regione Veneto, dei soggetti che vi partecipano, delle aree di 
competenza e dei loro bisogni, delle priorità, delle azioni proposte e delle 
strategie per attuarle, dei finanziamenti disponibili. 
 
2
Nel quinto capitolo ho provato a portare nella pratica i concetti riguardanti 
l’organizzazione a rete con la descrizione del Progetto Sirio- Artemide del 
Comune di Verona in collaborazione con l’ULSS 22 . La scelta di analizzare 
la rete di servizi di tipo sociale e sanitario è dettato dal fatto che, nel corso 
del mio tirocinio svolto appunto nell’Area Famiglie, Minori, Stranieri del 
Comune di Verona, ho potuto avvicinarmi a questa rete, conoscerne alcuni 
nodi e familiarizzare con le modalità di lavori in rete da parte dei soggetti 
coinvolti. Vedere come il lavoro con le reti sia utile, se non molte volte 
necessario, per rispondere ai bisogni, sempre più complessi, dell’utenza, mi 
ha spinto ad approfondirlo sia dal punto di vista teorico che pratico. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capitolo I 
Il concetto di integrazione nelle politiche sociali 
 
PREMESSA 
 
Il termine “integrazione” si collega a quello di “integrare” che sta a 
significare “aggiungere ciò che manca” ad un “intero” , ad un “intatto” nella 
sua espressione di unità. Il tutto richiama dunque alla unitarietà delle cose, 
dei soggetti, dei sistemi, delle realtà.  
Di tale concetto possiamo cogliere due connotazioni: da un lato parliamo di 
integrazione come processo e risultato che vede le persone coinvolte 
attivamente e consapevolmente nella vita della comunità di appartenenza, 
perseguita attraverso il rafforzamento delle capacità di progettare ed 
interagire per poter concretizzare i propri obiettivi di vita; dall‟altro 
intendiamo l‟integrazione come una forma stabile di cooperazione fra servizi 
diversi con lo scopo di raggiungere obiettivi comuni. 
Le continue trasformazioni sociali rendono sempre più evidenti la necessità 
di un intervento integrato in quanto i singoli servizi talvolta non riescono a 
rispondere in maniera adeguata ai nuovi bisogni emergenti. Questo  
comporta l‟esigenza da parte dei servizi di trovare momenti di condivisione 
dell‟analisi dei bisogni delle persone, della individuazione degli obiettivi, 
della formulazione di strategie di intervento, della conduzione in forma 
associata di azioni incisive e della valutazione di impatto.  
L‟integrazione non deve essere collocata solo all‟interno dei servizi sociali e 
sanitari ma anche all‟interno delle politiche sociali, sanitarie, del lavoro, 
dell‟istruzione, in un disegno organico di intervento a favore della globalità 
della persona, della famiglia e della comunità. 
È possibile quindi individuare delle dimensioni
1
 all‟interno delle quali è 
possibile produrre integrazione: 
                                                 
1
  Gosetti G., La Rosa M., “Sociologia dei Servizi”, FrancoAngeli, Milano,2006 
5
- istituzionale: inerente l‟integrazione delle politiche di intervento fra 
istituzioni diverse (Comuni ed ASL), attraverso accordi di programma, 
protocolli di intesa, e altri strumenti per definire un accordo 
interistituzionale che contempla la condivisione di un aspetto politico; 
- organizzativa: riguarda l‟integrazione dei servizi nei loro aspetti 
organizzativi, sia all‟interno dell‟organizzazione che fra diverse 
organizzazioni, producendo quindi una continuità tipica dei processi 
organizzativi; 
- gestionale:relativa all‟integrazione delle risorse (economiche, 
umane..), che vengono associate e gestite congiuntamente per 
potenziare la capacità di programmazione e azione di due o più 
organizzazioni, o di unità organizzative interne ad una 
organizzazione; 
- operativa:riguarda lo svolgimento delle attività e in particolare 
l‟individuazione di soluzioni operative che consentano di tenere 
assieme diversità di risorse impiegate e fasi operative; 
- professionale:riguarda specificatamente l‟integrazione di aspetti 
professionali, sia al lavoro concreto svolto nelle organizzazioni sia 
rispetto alla formazione degli operatori acquisita prima di entrare in 
servizio o in forma continua sul lavoro.  
 
L‟integrazione può andare in due direzioni: verticale, quando riguarda 
livelli diversi di governo (Unione Europea, Stato, Regioni, Provincia e 
Comuni) e di responsabilità dentro un‟organizzazione; orizzontale quanto 
attiene a relazioni fra soggetti, unità organizzative poste sullo stesso 
livello.Tali concetti verranno approfonditi anche nel corso dell‟elaborato.  
  
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1.1 Nozioni introduttive 
 
Integrare le politiche sociali è un compito se non nuovo molto recente. La 
storia e la tradizione consolidata di tali politiche è caratterizzata dalla 
frammentarietà, talora dall‟occasionalità, dalla difficoltà di fare sistema e di 
sapere se le attività socioassistenziali in atto contribuiscono effettivamente 
alla soluzione dei problemi sociali e più in generale siano fattori di coesione 
sociale. 
A partire dalle innovazioni legislative fine anni „90 il tema dell‟integrazione è 
diventato centrale, anche su sollecitazioni dei programmi comunitari, che ne 
hanno fatto un criterio dirimente e distintivo. Intuitivamente sappiamo che 
integrare significa più cose: 
 fare sistema 
 evitare incoerenze, eccessi di duplicazione, o al contrario evitare   
 riconoscere problemi emergenti ancora senza adeguata risposta 
istituzionale 
 evitare sprechi di risorse 
 badare ad efficienza ed efficacia 
 focalizzare l‟attenzione sul fruitore finale, nella cui esperienza alla fine si 
integrano, come stati di benessere, tutti gli apporti specifici dei servizi 
socio-sanitari.  
In concreto, il compito consiste nel passaggio dalla frammentazione a una 
strategia di intrecci convergenti verso i criteri guida dell‟integrazione sociale, 
della coesione, del benessere o star bene individuale e collettivo. Si tratta di 
introdurre nelle prassi correnti – sia in quelle più tipicamente svolte da 
istituzioni pubbliche, sia in quei servizi che ormai sono prevalentemente 
affidati alla cooperazione di attori del terzo settore e della sussidiarietà – 
una nuova cultura del servizio. Questa in sintesi consiste nel rendersi 
effettivamente responsabili – nella varietà ed eterogeneità dei servizi offerti 
– verso la condizione unitaria [fisica e psichica] dell‟utente finale come 
7
cittadino portatore di diritti. Ciò richiede trasformazioni ed adattamenti, e 
vere e proprie innovazioni, nelle prassi correnti.  
Ma integrare non solo è doveroso in rapporto agli obiettivi   dell‟integrazione 
e della coesione sociale, ma è necessario perché: 
    lo esige l‟Unione Europea
2
, che ne ha fatto uno dei suoi criteri guida 
costitutivi, e cerca di perseguirla con una pluralità di iniziative e di 
programmi 
 lo esige la domanda sociale, diventata sempre più esigente in termini di 
qualità del servizio, ed anche in rapporto a una nozione sempre più 
diffusa e più sofisticata di benessere locale (uno stare e sentirsi bene 
che è indice di qualità della vita – in inglese: wellness come estensione e 
in parte risultato delle politiche di welfare) 
 la tradizionale erogazione di servizi, specializzati settorialmente e vissuti 
come frammenti di benessere dai cittadini, risulta inadeguata 
 lo esige lo stato delle risorse prevedibile per il welfare; risorse finanziarie 
sempre più difficili da reperire impongono l‟adozione di severi standard 
qualitativi e soprattutto l‟eliminazione di sprechi e irrazionalità nei servizi 
offerti. Anche per questo motivo, integrare le politiche sembra una via 
che aiuta a stabilire un equilibrio più razionale tra costi e benefici. 
 infine, si può affermare che in misura consistente la legittimazione del 
servizio pubblico come tale è legata a pratiche sempre più qualificate, in 
cui la componente di integrazione del servizio contribuisce a garantire 
quella qualità che è sempre più vista dalla collettività come componente 
di una più generale qualità sociale, specie nella realtà locale. 
 
L‟integrazione è possibile a molti livelli e in molte forme. Ma c‟è ampio 
consenso sul fatto che il sistema sociale ed economico locale è il laboratorio 
adatto per l‟interazione, dato che questa richiede risorse che in gran parte 
sono disponibili solo a livello locale. Locale si oppone a globale, ma indica 
                                                 
2
  Decisione del Parlamento Europeo e del Consiglio, 7.12.01 che istituisce un programma d’azione comunitaria 
inteso ad incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri al fine di combattere l’esclusione sociale, Official Journal of 
the European Communities, I. 10/1 – 12.01.02 
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un livello territorialmente o funzionalmente delimitato, anche se di scala 
variabile. Certamente un quartiere, una frazione, una piccola comunità sono 
locale, ma lo è anche un comune e un insieme di territori comunali, la così 
detta area vasta. Non a caso è stata introdotta (con la legge 328/00) la 
nozione di piano di zona, dove la zona è un livello locale di dimensioni 
variabili a seconda del contesto, in genere un comune o più comuni federati. 
Nelle città più grandi potrà essere anche un municipio o una circoscrizione. 
A livello locale sono più nettamente visibili: 
 
 quali siano i problemi di natura sociale (sociali in senso stretto e sanitari, 
tali da incrinare la coesione sociale, o produrre fenomeni di marginalità o 
mancata integrazione, o anche di diminuzione della qualità sociale 
localmente percepita) 
 quale e quanto sia il capitale sociale disponibile ed attivabile per far 
fronte ai problemi sociali locali 
 quali le forme di cooperazione possibili tra i diversi attori che hanno 
responsabilità istituzionali o sociali per la produzione di welfare e di 
wellness 
 quali i potenziali attivabili, cioè le risorse latenti – partecipazione attiva 
dei cittadini, orientamento alla solidarietà e all‟azione altruistica, 
competenze pratiche diffuse, reti e capacità di operare in rete, fiducia 
reciproca e nei confronti delle istituzioni – che risultano cruciali nel 
processo di integrazione delle politiche sociali 
 quali gli impatti delle politiche stesse, cioè i risultati che effettivamente si 
riescono a raggiungere, direttamente e indirettamente, e quindi anche il 
grado di soddisfazione della domanda sociale di servizi per il benessere. 
 
Le politiche sociali declinate a livello locale e avviate verso l‟integrazione 
costituiscono ciò che viene chiamato welfare mix, volendo sottolineare che 
gli effetti di integrazione o coesione sociale vengono ottenuti con un 
complesso di interventi di natura diversa ma intrecciati, o che il contesto 
9
dell‟integrazione è dato dal “municipio”, ovvero dall‟assetto istituzionale 
locale (che non si esaurisce, anche se ha il suo perno, nel governo locale).  
Le politiche dell‟integrazione sono programmi d‟azione previsti dalle leggi 
vigenti e quelli che comunque vengono sperimentati sui diversi fronti 
rilevanti per la coesione sociale. Oggi i campi più rilevanti, anche nel sentire 
comune, sono: 
 occupabilità: come garantire al maggior numero possibile di individui 
l‟accesso regolare e continuo, nelle diverse fasi della vita, al mercato del 
lavoro in condizioni regolari e eque dal punto di vista reddituale; si tratta 
di evitare che la flessibilità diventi precarietà e quindi instabilità delle 
condizioni di vita, tali da produrre alla fine emarginazione sociale   
 lotta alla marginalità: varie sono le cause della formazione nelle società 
locali di gruppi sociali emarginati o a rischio marginalità, dal punto di 
vista economico, culturale e sociale; diverse quindi sono anche le 
strategie di attacco al problema, che specie nelle aree urbane presenta 
forme anche gravi e croniche. Dove una quota consistente di 
popolazione è a rischio marginalità, c‟è poca qualità sociale per tutti e la 
comunità locale vive in uno stato di stress e di scarso benessere  
 salute e benessere psicofisico: sono i campi più tipici delle politiche 
sociosanitarie, la loro componente strutturale come assistenza, che però 
assumono valenze nuove in presenza di mutamenti demografici 
(struttura per età della popolazione, calo della natalità), e in rapporto alle 
nuove esigenze proprie di una società ormai ipermoderna anche negli 
abitati minori  
 compensazione ed alleviamento (se possibile, prevenzione) degli 
handicap della più varia natura: un campo ormai consolidato, sebbene 
solo in fase più recente, diventato complesso da quando il sostegno o la 
cura psicofisica sono stati integrati con strategie di inclusione sociale 
 famiglie e minori a rischio: un campo classico, che però assume oggi una 
valenza critica in presenza dell‟evoluzione dell‟istituzione famiglia, al 
diverso rapporto tra le generazioni, alla diffusione di dipendenze, alla 
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problematica funzionalità di tutte le istituzioni della socializzazione a 
partire dalla scuola 
 integrazione multiculturale: diventati un paese d‟immigrazione, siamo 
confrontati con questioni di integrazione sociale e di tolleranza 
multiculturale che mettono in crisi molte abitudini e pregiudizi. Non 
disponiamo ancora di una vera politica di accoglienza, sebbene – per 
compensazione – proprio questo sia un terreno di attivazione per terzo 
settore e volontariato 
 dipendenze: fumo, alcool, psicofarmaci, droghe, “sballo”, ma ormai 
anche cibo (sindromi bulimiche ed anoressiche, obesità); agli aspetti più 
inquietanti quali le tossicodipendenze si aggiungono mali sociali diffusi 
accompagnati da sofferenze e nuovi handicap individuali. 
 
Naturalmente è un elenco incompleto, che serve solo a far notare la varietà 
dei temi e dei problemi trattati dalle politiche sociali. A livello locale – per 
esempio in una piccola città – l‟intreccio e il cumularsi di questi problemi è 
facilmente percettibile, nell‟idea dei “quartieri a rischio” delle nuove periferie 
o del centro degradato, in una generale percezione di insicurezza. Diversi 
dei nuovi fenomeni di messa in crisi della coesione sociale sono 
accompagnati, infatti, da varie forme di inquinamento ambientale, 
microcriminalità e vandalismo diffuso. Sebbene questi problemi siano 
tipicamente affidati a politiche non sociali (ordine pubblico in senso lato), è 
evidente che essi sono problemi sociali, che possono essere accentuati 
dallo scarso impatto di politiche sociali (e dell‟occupabilità). 
 
 
Appare subito evidente un intreccio di politiche vicine per materia o per il 
riferimento a soggetti identici o analoghi: tra servizi assistenziali (che curano 
o alleviano situazioni difficili) e servizi sanitari (centrati sulla nozione di 
salute), e tra i servizi rivolti a curare situazioni a rischio (per i motivi più 
diversi: disoccupazione cronica, microcriminalità, quartieri degradati…) e 
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politiche che trattano materie diverse ma direttamente attinenti alla dinamica 
sociale rilevante. Così entrano nella prospettiva dell‟integrazione politiche 
quali: 
 
 politiche della sicurezza: la vivibilità, non solo nelle aree urbane, sembra 
sempre più connessa alla garanzia della sicurezza delle persone e dei 
beni. Troppo diffuse sono le situazioni di illegalità, di incertezza del diritto, 
di precaria agibilità territoriale. L‟insicurezza – dal punto di vista sociale - è 
un fattore che riflette fenomeni di scarsa coesione sociale e di marginalità, 
mentre nell‟opinione pubblica diventa un fattore che aggrava la 
sensazione di carente qualità sociale e wellness.   
 politiche urbane: specie quelle di rinnovamento urbano e di manutenzione 
ordinaria e straordinaria della città costruita, per evitare forme di degrado 
anche sociale e come infrastruttura della qualità sociale con l‟offerta di 
abitazioni decenti, di spazi pubblici agibili e qualificati, con i modelli di 
qualità urbana che possono essere offerti ai cittadini come incentivi a 
condotte ispirate alla coesione ed integrazione sociali. 
 politiche culturali e formative: come si vedrà più avanti i processi formativi, 
nella società della conoscenza e della formazione, sono cruciali. Ne 
dipendono la qualità delle prestazioni nei ruoli professionali e quindi la loro 
affidabilità, e anche la qualificazione crescente della domanda sociale, in 
termini di esigenze competenti e di richieste intelligenti rivolte alle 
istituzioni. 
 politiche per i beni culturali e ambientali: di rilievo crescente sono le 
politiche per la valorizzazione dei beni diffusi sul territorio e per la messa 
in sicurezza del territorio stesso. Si tratta di presupposti apparentemente 
lontani rispetto alla coesione sociale, eppure vicini se si considera quanta 
parte della qualità sociale o vivibilità dipenda proprio dallo stato di questi 
beni. 
 politiche per l’occupazione e l’occupabilità: evidente l‟importanza della 
lavoro e della sua qualità, non solo per il reddito disponibile, ma anche per 
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