L'ingresso nel WTO: il caso della Cina

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PARTE PRIMA 
 
 
 
 
L’accesso della Cina nel WTO: le riforme e le negoziazioni 
 
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LE NEGOZIAZIONI VERSO LA MEMBERSHIP 
 
Le riforme economiche e politiche associate all’ingresso della Cina nel WTO 
sono parte di un processo di lungo periodo, iniziato già durante gli anni ’70,  
che ha portato sempre più la Cina ad inserirsi nell’economia globale e ad 
assumere sempre più un ruolo centrale all’interno di essa. La strada verso la 
membership, culminata con l’ingresso nel WTO l’11 Dicembre del 2001, ha 
richiesto alla Cina un adeguamento a quella che era una normativa 
internazionale inerente non solo alla materia commerciale, ma anche alla 
legislazione e agli assetti politici interni. Tale processo ha comportato un 
mutamento radicale dello stato cinese ed è stato portato avanti inseguendo le 
riforme necessarie atte a promuovere lo sviluppo. Questa ricerca della 
crescita economica, da considerare come condizione essenziale per la 
persistenza dell’elitè politica “comunista” al potere, è stata alla base della 
modernizzazione cinese. I negoziati, protrattisi per 15 anni, riflettono lo 
sforzo di espandere il commercio e gli investimenti esteri affinché si 
raggiungesse l’ambito sviluppo. L’ingresso nel WTO è stato poi, una sorta di 
“ritorno”, in quanto la Cina fu una delle 23 nazioni fondatrici del sistema 
multilaterale di regolamentazione degli scambi internazionali facente 
riferimento al GATT, sottoscrivendone già nel 1947 il protocollo di 
applicazione provvisoria per divenirne membro nel 1948. Il partito 
nazionalista cinese  decise però di recedere dall’accordo nei primi anni ’50
1
. 
Fu Xiaoping nel 1978 con la “politica della porta aperta”, ad inaugurare la 
strada dell’apertura economica. Il passo successivo fu l’adesione al Fondo 
monetario internazionale nel 1980. Le negoziazioni verso la membership al 
WTO invece, iniziarono nel 1987 quando fu presentata ufficialmente la 
richiesta. Contestualmente alla domanda, venne redatto il memorandum sul 
regime del commercio estero ed istituito un mese dopo un working party per 
la negoziazione e la redazione del Protocollo di accesso
2
. Inizialmente  questo 
gruppo di lavoro fu creato sotto l’ambito GATT e operava quindi, solo circa il 
regime degli scambi delle merci in Cina. Nel 1995, con l’istituzione del WTO, 
l’azione del gruppo di lavoro fu estesa anche allo scambio dei servizi e agli 
                                                 
1
 V. CAVALIERI, L’adesione della Cina alla WTO implicazioni giuridiche, Argo edizioni, Lecce, 2003. 
2
 V. GERTLER, What China’s WTO accession is all about, World Bank working paper, 2004, pag. 21. 
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altri ambiti di applicazione dell’organizzazione internazionale. Come risultato 
delle negoziazioni la Cina ha accettato di sottoscrivere una serie di 
importanti impegni volti a liberalizzare la sua economia, inserendola in un 
contesto globalmente meglio integrato e più capace di promuovere lo sviluppo 
economico. 
La strategia seguita dalla Repubblica popolare cinese nell’adempiere alle 
riforme imposte dal sistema del commercio internazionale è stata attuata a 
più livelli
3
: da una parte le negoziazioni multilaterali con gli altri membri del 
WTO che si concretizzavano con il lavoro svolto dal working party e le riforme 
attuate durante il corso degli anni; dall’altra gli accordi bilaterali stretti con 
diversi paesi, tra cui alcuni “stati chiave”, ovvero Usa e UE. Questi accordi 
bilaterali sono una tappa basilare per il processo di riforma cinese, e ne sia 
una prova il fatto che molti dei termini fissati in questi, verranno poi posti 
come condizione necessaria nel protocollo di accesso. 
L’accordo con gli Stati Uniti è stato siglato il 1 Novembre 1999 e, in linea di 
massima, prevede una riduzione dal 22,1 al 17% delle quote 
all’importazione
4
. L’accordo vincola la Cina ad eliminare le quote e le 
restrizioni quantitative nei cinque anni seguenti all’ingresso nel WTO. 
Tuttavia in diversi casi, le distorsioni in questione furono eliminate anche 
prima. Le tariffe americane che colpiscono la Cina invece, dovranno essere 
eliminate entro il 2005. L’accordo prevede anche una “clausola di 
salvaguardia” attuabile per dodici anni, qualora le importazioni dalla Cina 
aumentino in modo improvviso creando ripercussioni negative e sfasamenti 
nel mercato interno. Gli Usa inoltre, si riservano un “metodo anti-dumping 
speciale”  per le rilevazioni dei margini di dumping e per le eventuali misure 
da intraprendere. Oltre questi aspetti economici generali, l’accordo prevede 
anche misure nei singoli settori: in quello agricolo è prevista una riduzione 
tariffaria del 14,5%, ad eccezione che in determinati settori particolarmente 
instabili, e un accesso diretto al mercato senza l’avvallo di intermediari; in 
quello delle telecomunicazioni, dove è accresciuta la quota di mercato aperta 
alle imprese estere, le quali possono stringere joint venture per la 
                                                 
3
 Cfr. EGLIN, Challenges and implications of China joining the WTO, appendice del testo China’s economic 
globalization through the WTO, Ashgate editions, 2003. 
4
 Cfr. POTTER, The legal implications of China’s accession to the WTO, The China Quarterly, 2001, pag.593. 
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distribuzione di materiale elettronico; altro settore è quello dei prodotti 
industriali e delle automobili, ed anche in tal caso gli impegni erano volti ad 
abbattere le restrizioni e ad aprire il mercato. L’accordo perse parte del suo 
valore a causa dei ritardi che l’amministrazione americana accumulò nel 
modificare il Foreign trade Act del 1974 che impediva una piena applicabilità 
all’accordo. Solo nel maggio del 2000 fu possibile stabilire delle normali 
relazioni con la Cina. 
La conclusione dell’accordo sino-americano diede una forte spinta alla 
conclusione dei successivi accordi, i quali sebbene rivestano un ruolo 
importante, passano in secondo piano. L’accordo con l’Unione Europea
5
, 
concluso il 19 Maggio del 2000, coinvolge tre settori: quello delle 
assicurazioni, quello delle telecomunicazioni e quello automobilistico. Ad 
eccezione di quest’ultimo, in cui furono rimossi gli ostacoli derivati dalle 
amministrazioni locali circa l’accesso al mercato, negli altri due settori fu 
ampliato il grado di apertura alle imprese estere e agli investimenti stranieri. 
Sempre riguardo le questioni delle restrizioni e dell’accesso al mercato, è 
stato poi concluso l’accordo con il Canada. 
Sul piano multilaterale, ovvero sulle riforme interne attuate durante la prima 
fase delle negoziazioni, in linea con gli orientamenti del working party, il 
quale in quanto organo del WTO, rappresenta la posizione di tutti gli stati 
membri,  il lavoro svolto dalla classe politica cinese è stato notevole. Si pensi 
solo al fatto che la Cina viene da una gestione centralizzata dello stato, di 
stampo sovietico, dove il diritto e la certezza del diritto non esistevano, e dove 
l’economia era fortemente influenzata dalla presenza dello stato nel mercato. 
Lo sviluppo cinese ha riguardato, durante la prima fase delle negoziazioni 
ovvero quando l’accesso nel WTO sembrava ancora lontano, quattro 
dimensioni
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: incrementare il numero ed il tipo di imprese idonee a 
commerciare e quindi l’imprenditorialità; ridurre per poi eliminare, le 
distorsioni e gli ostacoli agli scambi; creare una maggiore certezza del diritto 
e infine orientarsi verso un’economia di mercato. Circa il primo punto, 
furono emesse molte più autorizzazioni per commerciare alle imprese 
                                                 
5
 Cfr. Supra e CAVALIERI, op. cit. 
6
 Cfr. IANCHIVICHINA, MARTIN, Trade liberalization in China’s accession to the World Trade Organization, 
World Bank, 2001 e Cfr. YONGTU, Negotiating entry: key lessons learned, contenuto in China in the WTO, the birth 
of a new catching-up strategy, UNIDO editions, 2002. 
 9
straniere, le quali divennero sempre meno esposte all’influenza e al controllo 
sia dello stato che dei governi locali. La presenza di imprese straniere 
aumentò così come le joint venture tra aziende locali ed estere, concentrate 
soprattutto nelle zone economiche speciali. Rimasero però, fuori da tale 
processo i settori in cui operavano le imprese statali, le quali continuarono a 
detenere il quasi monopolio del mercato. Per quanto riguarda invece, le 
distorsioni nel mercato e negli scambi molti passi sono stati fatti. Il mercato 
cinese era dominato da fenomeni quali il contrabbando, la corruzione, la 
contraffazione e l’evasione fiscale. Oggi tali manifestazioni non sono state 
ancora eliminate del tutto, ma i passi in avanti fatti hanno segnato una 
svolta nella vita economica del paese. Anche il ricorso ai prezzi programmati 
e il sistema a due livelli della fissazione dei prezzi è stato smantellato. Gli 
sforzi maggiori però, sostenuti dal governo cinese sono stati spesi nella 
riforma dello stato di diritto
7
. In Cina vige ancora oggi il principio dell’unità 
dei poteri dello stato, ed il potere giudiziario viene considerato come uno dei 
tanti settori in cui il potere amministrativo statale si esplica. I tribunali non 
sono imparziali ed è riscontrabile un deficit di indipendenza nei vari organi 
giudiziari, specie a livello locale. La questione del sistema giudiziario cinese è 
stata centrale nell’evolversi delle trattative, ed ancora oggi rappresenta un 
punto chiave. Un tale assetto giudiziario è infatti incompatibile con le 
esigenze di una società sviluppata di un sistema commerciale multilaterale 
come quello del WTO. Questo non significa che non siano state attuate delle 
riforme, ma il carattere sostanziale del sistema giudiziario cinese non è 
cambiato di molto. Ciò che è stato fatto è volto a dare credibilità 
all’indipendenza e alla trasparenza del sistema giudiziario cinese, ma la 
questione rimane ancora aperta e irrisolta, e rappresenta una delle sfide che 
il WTO offre allo stato cinese. Infine il quarto punto: sebbene non vi sia 
nessuna norma in ambito WTO che esplicitamente richieda di avere 
un’economia di mercato, esiste de facto un orientamento verso tale assetto. 
Nonostante però una buona parte del settore statale sia stata smantellate e il 
sistema dei due livelli di fissazione dei prezzi sia scomparso, la Cina per 15 
anni godrà dello status di “economia non di mercato”, senza poter tuttavia 
beneficiare di parte dei privilegi che tale status offre. Potrà mantenere alcune 
tariffe nel settore agricolo e usufruire di alcuni periodi transitori, come ad 
 10
esempio nel settore delle imprese statali o per le restrizioni quantitative, ma 
ha dovuto accettare limitazioni circa l’accesso al mercato, la possibilità di 
subire misure di salvaguardia specifiche e ulteriori restrizioni 
nell’implementazione dell’ATC. La stessa ambiguità la si è avuta circa la 
questione del se considerare paese sviluppato o in via di sviluppo. La Cina 
premeva per la prima soluzione, ma nei fatti il suo status è un “ibrido”, nel 
senso che il suo potere contrattuale non è riuscito a conferirle tutti i benefici 
che le spettavano, così in alcuni settori ha dei vantaggi ma non in altri, con 
un trattamento differenziato sia rispetto ai PVS sia rispetto ai paesi 
sviluppati. 
 
 
 
 
 11
LE RIFORME ECONOMICHE E LA STRATEGIA SEGUITA: 
il Working Party report, ed in particolare la normativa GATT. 
 
Il 4 marzo 1987 venne istituito, a seguito della domanda posta nell’86, un 
gruppo di lavoro per la negoziazione e la redazione del Protocollo di adesione. 
Il suo lavoro, contrariamente a quelli che erano gli auspici della procedura 
fissata
7
, procedette lentamente e con difficoltà, subendo le influenze delle 
vicende internazionali. Si prenda come esempio i fatti di piazza Tienanmen, i 
quali bloccarono i lavori del gruppo per più di due anni, a causa 
dell’isolamento internazionale in cui cadde la Cina. La procedura negoziale 
cinese è stata infatti la più lunga che il GATT/WTO abbia mai conosciuto
8
.  
Il protocollo di accesso elaborato dal working party  segna quindi, la 
conclusione di un processo negoziale durato più di 15 anni, in quanto nel 
protocollo vengono fissate le condizioni che la Cina deve rispettare perchè 
possa divenire uno stato membro
9
. Il protocollo in questione rappresenta 
infatti, uno dei documenti più significativi per comprendere l’entità del 
cambiamento a cui la Cina ha dato atto
10
. Il report è piuttosto sintetico e va 
ad integrare gli accordi GATT, GATS e TRIPs, fissando cosa bisogna fare nello 
specifico perché la normativa WTO sia attuabile in Cina. E’ bene poi 
sottolineare come gli stati membri abbiano acconsentito all’adesione prima 
che l’adeguamento cinese ai requisiti fissati fosse completato, fissando però 
una precisa tempistica. 
Prima del protocollo definitivo vi furono due bozze
11
, che “tentarono” di fare 
della Cina uno stato membro. La prima bozza la si ebbe nel dicembre ’94, 
quando sebbene tra le parti vi fossero molte divergenze, si tentò di 
raggiungere un’intesa prima della data prevista per l’entrata in vigore 
dell’accordo WTO, facendo così della Cina un membro originario. L’accordo 
però non si perfezionò, anche a causa del single undertaking approach, il 
quale avrebbe richiesto uno sforzo di adeguamento troppo imponente in un 
momento in cui ancora non si era del tutto pronti. 
                                                 
7
 Cfr. YONGTU, Op.Cit. 
7
 Ex art.XII accordo WTO. 
8
 Cit. MICHALOPOULOS, Wto accession for countries in transition, World Bank paper, 1998. 
9
 Il protocollo è scaricabile dal sito http://www.wto.org. Il codice del documento è WT/L/432 del Novembre 2001. 
10
 Cit. CAVALIERI. 
11
 Cfr. Supra.