8
2) ANDAMENTO DELLA SPESA PUBBLICA DESTINATA ALLA
PROTEZIONE SOCIALE
Il mantenimento di un elevato livello di protezione sociale Ł un obiettivo
condiviso da tutti gli Stati membri dell’Unione europea. Una sfida costante
Ł rappresentata dal contenimento del costo di tale protezione, che deve
garantire la coesione sociale svolgendo al contempo un ruolo positivo per
la crescita economica.
Le prestazioni pensionistiche sono una componente essenziale dei sistemi
di protezione sociale dei Paesi dell’Unione, dove la spesa pensionistica
pubblica rappresenta piø della met della spesa sociale complessiva,
assorbendo tra il 9 e il 15% del prodotto interno lordo (PIL) degli Stati
membri
1
. Tale percentuale rischia di aumentare notevolmente per effetto
dell’invecchiamento demografico nell’Unione. Nel 1995, il 23% della
popolazione aveva un et pari o superiore a 65 anni. Tale percentuale
raggiunger il 40% nel 2025.
A maggior chiarezza di quanto sopra esposta nelle tabelle seguenti si
mostra l incidenza percentuale della spesa destinata alla protezione sociale:
1
L incidenza della spesa pensionistica sulla spesa sociale totale varia dal 34,5%
dell Irlanda al 76,3% della Grecia, collocandosi, nella media dei Paesi dell Unione
Europea, ad un valore pari al 54,3%. Oltre alla Grecia, i Paesi in cui le risorse destinate
alla previdenza rappresentano una quota largamente maggioritaria di quelle
complessivamente devolute alla protezione sociale sono Lussemburgo, Olanda e Italia.
9
TABELLA 1. LA PERCENTUALE DEL PIL DESTINATO A SPESE DI
PROTEZIONE SOCIALE NEI PAESI UE
1986 1993 1996
BELGIO 26.8 29 30
DANIMARCA 30.3 33.5 33.6
GERMANIA 25.4 29.1 30.5
GRECIA 22.7 22 23.3
SPAGNA 20.4 24.4 22.4
FRANCIA 27.7 31.2 30.8
IRLANDA 19.1 20.8 18.9
ITALIA 24.1 26 24.8
LUSSEMBURGO 23.5 25.2 26.2
OLANDA 32.5 33.7 30.9
AUSTRIA 26.7 29 29.5
PORTOGALLO 15.5 21 21.6
FINLANDIA 25.5 35.4 32.1
SVEZIA 32.9 38.6 34.8
REGNO UNITO 23.1 28.8 27.7
EU 15 25.4 29 28.7
EU11 25.5 28.8 28.6
Fonte: Eurostat 98
L analisi grafica evidenzia ancora meglio il trend ascendente:
Cos C. De Vincenzi e S. Gabriele, in Il ridisegno della spesa sociale. Studi sul welfare
italiano, Roma, 1997, pag. 56.
10
In base alla definizione dell Ufficio Statistico delle Comunit Europee
(Eurostat), la spesa per la protezione sociale comprende tutte le spese che
hanno lo scopo di coprire gli oneri delle famiglie o degli individui risultanti
dall esistenza o dall insorgenza di determinati rischi o bisogni, nella misura
in cui tali spese danno luogo all intervento di un terzo (enti pubblici,
imprese o istituzioni sociali private) e purchØ non vi sia una contropartita
equivalente e simultanea da parte del beneficiario
2
.
2
Questa definizione esclude dalle spese per la protezione sociale quelle direttamente a
carico degli individui o delle famiglie e quelle sostenute dal datore di lavoro a favore
dei suoi dipendenti che rappresentano una remunerazione del lavoro effettuato da questi
ultimi durante il periodo di riferimento. Include invece gli indennizzi da assicurazioni
sottoscritte in virtø di disposizioni legislative, regolamenti o contratti, e le spese
sostenute dal datore di lavoro a favore dei suoi dipendenti che non sono accompagnate
da una contro prestazione simul tanea da parte de l beneficiario.
% SPESE DESTINATE ALLA
PROTEZIONE SOCIALE
Fonte: Eurostat ’98
0
10
20
30
40
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%
1990
1996
11
I rischi o bisogni coperti sono classificati dal Sistema Europeo di
Statistiche Integrate della Protezione Sociale (SESPROS) in undici
categorie o funzioni denominate rispettivamente: malattia, invalidit -
inabilit , infortunio sul lavoro e malattia professionale, v ecchiaia,
superstiti, maternit , famiglia, collocamento, orientamento professionale e
mobilit , disoccupazione, alloggio e varie
3
. In particolare l aggregato
spesa per pensioni comprende tre delle undici funzioni con le quali Ł
stata classificata la spesa complessiva per la protezione sociale. In base alla
metodologia utilizzata dall Eurostat, tale aggregato Ł costituito non solo
dalla parte propriamente previdenziale e assicurativa della spesa
riconducibile a prestazioni il cui diritto si acquisisce in base allo
svolgimento di una determinata attivit lavorativa e dunque al versamento
di contributi ma anche da quella sostenuta per pensioni assistenziali.
Inoltre, accanto alle prestazioni previdenziali erogate dal sistema
pensionistico pubblico di base vengono considerate anche le prestazioni
maturate in relazione all appartenenza a schemi previdenziali integrativi,
che si distinguono, in base alle modalit di adesione, in obbligatori
(generalmente gestiti all interno dell area pubblica) e volontari
4
.
3
Per approfondimenti vedi F. PETRACCHI, Le pensioni in Italia e in Europa, Roma,
1997, pag. 124 ss.
4
Vedi, dettagliatamente, C. De Vincenti e S. Gabriele, in Il ridisegno delle spesa
sociale, cit., pag. 56 ss.
12
TABELLA 2. LA SPESA PER PENSIONI (VECCHIAIA, INVALIDITA E
SUPERSTITI) NEI PAESI DELL UE (*)
1985 1990 1994
Belgio 52,7 53,6 52,2
Danimarca 45,6 45,3 43,1
Francia 51,5 50,5 49,7
Germania 51,6 51,2 48,8
Grecia 81,3 82,8 76,3
Irlanda 35,8 37,5 34,5
Italia 65,6 66,7 68,6
Lussemburgo 60,7 59,5 59,9
Olanda 54,9 59,9 50,1
Portogallo 50,7 59,9 50,2
Regno Unito 50,7 55,8 50,3
Spagna 52,2 50,7 48,6
Media UE 54,4 55,6 54,3
(*) A. Valori espressi in percentuale della spesa sociale complessiva.
Fonte: Elaborazioni Cer su dati Eurostat
13
3) LE PROSPETTIVE DEMOGRAFICHE E LE LORO
CONSEGUENZE SUL SISTEMA PREVIDENZIALE DEI
PAESI EUROPEI
Come si diceva queste percentuali sono destinate ad aumentare se Ł vero
che i trend demografici degli ultimi anni mostrano che la speranza di vita
nei Paesi occidentali si sta progressivamente allungando e a ci si
accompagna una riduzione del numero delle nascite: questo mina alla base
il presupposto su cui si basano i sistemi di sicurezza sociale sviluppatisi nei
Paesi membri dell Unione Europea perchØ un numero sempre minore di
lavoratori avr il compito di sostenere un numero sempre piø crescente di
pensionati.
Il gruppo di anziani che aumenter piø rapidamente sar quello della quarta
et , ossia quello composto da persone ultra ottantenni: le proiezioni
indicano che la percentuale di questo segmento della popolazione nei Paesi
industrializzati raggiunger , nel 2040, un valore oscillante tra il 6 ed il 9%
della popolazione
5
.
14
TABELLA 2. POPOLAZIONE ULTRASESSANTACINQUENNE 1980-2050 IN
% DELLA POPOLAZIONE TOTALE
1980 1986 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Belgio 14,4 14,2 14,7 15,9 17,7 20,8 21,9 20,8
Danimarca 14,4 15,3 14,9 16,7 20,1 22,6 24,7 23,2
Francia 14 13,8 15,3 16,3 19,5 21,8 22,7 22,3
Germania 15,5 15,5 17,1 20,4 21,7 25,8 27,6 24,5
Grecia 13,1 12,3 15 16,8 17,8 19,5 21 21,1
Irlanda 10,7 11,3 11,1 11,1 12,6 14,7 16,9 18,9
Italia 13,5 13,8 15,3 17,3 19,4 21,9 24,2 22,6
Lussemburgo 13,5 14,6 16,7 18,1 20,2 22,4 22 20,3
Paesi Bassi 11,5 12,7 13,5 15,1 18,9 23 24,8 22,6
Portogallo 10,2 11,8 13,5 14,1 15,6 18,2 20,4 20,6
Regno Unito 14,9 15,1 14,5 14,6 16,3 19,2 20,4 18,7
Spagna 10,9 12,7 14,4 15,5 17 19,6 22,7 22,9
Fonte: stime OCSE
L aumento delle spese sociali pubbliche provocato dai cambiamenti
demografici dar luogo a tensioni finanziarie in tutti i Paesi dell UE perchØ
5
Un analisi esauriente del contesto demografico Ł contenuta nel libro verde della
Commissione Le pensioni complementari nel mercato unico , in
http://www.ilsole24ore.it/_ecoita/welfare/documenti.htm, pag. 1 ss.
15
i Governi dovranno aumentare sensibilmente le spese sociali a titolo di
pensioni di vecchiaia, spese sanitarie e servizi d aiuto sociale.
Fronteggiare questo andamento Ł un compito spettante essenzialmente agli
Stati membri, che sono responsabili dell organizzazione dei rispettivi
regimi pensionistici, infatti, ogni Stato membro ha una propria autonoma
competenza nel predisporre il suo assetto pensionistico modellato in base
alle caratteristiche e alle esigenze nazionali. Tutto questo rende piø difficile
l intervento delle istituzioni comunitarie, che devono operare nel rispetto
del principio di sussidiariet , e che dovrebbero definire un quadro generale
che rappresenti la base per una progressiva armonizzazione del settore.
L azione comunitaria Ł ulteriormente rallentata dall inapplicabilit alla
materia della sicurezza sociale delle innovazioni introdotte dall Atto Unico
Europeo, riguardanti la possibilit per il Consiglio di deliberare a
maggioranza qualificata dei suoi membri
6
.
6
Il Trattato di Amsterdam guarda alle politiche sociali europee in questo modo:
a. Obiettivi
La Comunit e gli Stati membri perseguiranno i seguenti obie ttivi:
- la promozione dell occupazione;
- il miglioramento delle condizioni di lavoro in contemporanea con una loro
armonizzazione;
- una adeguata protezione sociale;
- il dialogo tra imprese e forza lavoro
- lo sviluppo delle risorse umane
- la lotta contro le esclusioni sociali.
A tale scopo saranno introdotte misure che tengano conto:
- delle diverse prassi nazionali, in particolare nel campo delle relazioni industriali;
- dell esigenza di mantenere la competitivit della Comunit Europea.
A tale risultato contribuiranno anche:
- il funzionamento del mercato comune, che favorir l armonizzazione dei sistemi
sociali;
- le procedure previste in questo Trattato;
16
I regimi pubblici di base occupano un posto decisamente centrale nei
sistemi di protezione sociale degli Stati membri e sono destinati ad
assicurare ancora una quota molto importante delle prestazioni
pensionistiche, ma, per consentire loro di svolgere questo compito senza
intaccare la solidit del bilancio pubblico, gli Stati membri dovranno
impegnarsi ad adattare i relativi finanziamenti alla realt demografica. Essi
possono scegliere di sviluppare i regimi integrativi oppure continuare ad
avvalersi principalmente dei regimi pubblici, e, in questo caso, decidere, ad
esempio, di prolungare i periodi contributivi e/o di ridurre il livello delle
- le condizioni definite da leggi e regolamenti
b. Maggioranza qualificata
Le seguenti questioni possono essere decise con maggioranza qualificata:
- salute e sicurezza dei lavoratori;
- condizioni di lavoro;
- informazione e consultazione dei lavoratori;
- integrazione sociale;
- uguaglianza tra uomini e donne.
c. Unanimit
Decisioni all unanimit sono richieste in campo di:
- sicurezza sociale;
- protezione sociale dei lavoratori;
- tutela dei lavoratori dopo il termine del rapporto;
- rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori;
- rappresentanza e tutela collettiva degli interessi sia dei lavoratori sia datoriali,
inclusa la c.d. codeterminazione;
- contributi finanziari alla promozione dell occupazione e di nuovi posti di lavoro,
senza pregiudizio per le riserve del Fondo Sociale.
d. Materie escluse.
Esse sono:
- le retribuzioni;
- il diritto di associazione;
- il diritto di sciopero;
- il diritto di serrata.
Per approfondimenti sulle novit introdotte dal Trattato di Amsterdam vedi R. Blanpain,
Il Trattato di Amsterdam e oltre: la fine del modello sociale europeo?, in Diritto delle
Relazioni Industriali, n. 1, 1998, pag. 11 ss.
17
prestazioni. Anche l aumento dei tassi di occupazione e dell occupabilit
degli anziani pu costituire una risposta efficace alle evoluzioni in atto.
Le soluzioni adottate da ognuno di essi per far fronte a tale crisi sono le piø
varie. Una linea comune Ł per ravvisabile e consiste nel fatto che i futuri
sistemi di sicurezza sociale lasceranno sempre piø spazio alle forme di
previdenza complementare.
Quelli del secondo e del terzo pilastro sono i regimi integrativi, destinati
appunto ad integrare i regimi pubblici.
Le analisi svolte nel presente lavoro vertono su tali regimi complementari,
in particolare su quelli professionali del secondo pilastro, per i quali manca
attualmente un effettivo quadro giuridico comunitario. Pur tenendo conto
dell applicazione del principio di sussidiariet , spetta comunque alla
Commissione proporre riforme che consentano a tali regimi di
avvantaggiarsi delle libert inerenti al mercato unico e delle nuove
prospettive aperte dall euro, per rafforzarsi sul piano della sicurezza e
dell efficienza e contribuire allo sviluppo dei mercati dei capitali europei
7
.
Il Trattato CE disciplina il sistema di sicurezza sociale all articolo 42
8
che
stabilisce:
il Consiglio adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per
l instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in
7
Cos V. Andrietti, in La previdenza complementare nell Unione Europea: un analisi
comparata, in Le pensioni in Italia e in Europa, a cura di F. Petracchi, Roma, 2000,
p.187 ss.
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