L'Inail ed il modello sanitario: il bilancio delle competenze infermieristiche

CAPITOLO I 
L’ISTITUTO NAZIONALE PER L’ASSICURAZIONE 
CONTRO GLI INFORTUNI SUL LAVORO 
1.1 Ricostruzione storica dell’assicurazione contro gli infortuni 
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e le malattie professionali 
Alla fine del 1800 l’acquisizione di nuove conoscenze nel campo della 
medicina del lavoro, intesa soprattutto come patologia del lavoro, determina in 
tutti i paesi una serie di iniziative legislative che conducono all’istituzione delle 
assicurazioni obbligatorie contro gli infortuni e le malattie professionali. 
Le origini del problema concernente la tutela assicurativa degli infortuni sul 
lavoro, in Italia, risalgono intorno al 1870, allorché veniva a svilupparsi una 
crescente sensibilità sociale conseguente alla grave esperienza del fenomeno 
infortunistico, aggravatosi per la crescente attività industriale ed edilizia 
successiva alla Unità d’Italia. 
Il processo di industrializzazione che si realizzava in modo difforme sul 
territorio nazionale nella seconda metà del XIX secolo, interessando tra i settori 
produttivi soprattutto il metalmeccanico, il chimico ed il tessile, coinvolgeva 
masse progressivamente maggiori di forza lavoro sottratte forzatamente 
all’agricoltura. 
Le condizioni di lavoro della classe operaia, tuttavia, erano caratterizzate dalla 
mancanza delle più elementari norme di igiene e sicurezza e le maestranze 
erano costrette a subire turni di lavoro massacranti, privi di qualsiasi forma di 
regolamentazione. In questo contesto era inevitabile che il proliferare degli 
infortuni sul lavoro diventasse ben presto una delle principali preoccupazioni - 
e Regio Decreto del 29 dicembre 1869 istituisce la prima “Commissione 
consultiva del lavoro e della previdenza sociale” i cui compiti consistevano, 
appunto, nella definizione dei contenuti della emanando legge sulla materia. 
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 INAIL “Cento anni di storia, l’Inail alla vigilia del 2000”, Ed. 1998. 
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Mentre il legislatore viveva incertezze e travagli per fornire un’adeguata 
soluzione alla delicata e pressante questione della tutela degli infortuni sul 
lavoro, qualcosa nel “sociale” si muoveva, tant’è che già nel 1877 la 
“Supermeister e C.”, impresa di filatura del novarese, stipulava, prima in Italia, 
una polizza assicurativa con una compagnia privata straniera per gli infortuni 
sul lavoro occorsi ai propri dipendenti. L’iniziativa indusse alcuni parlamentari 
a perseguire la strada della creazione di una cassa nazionale che, senza fini di 
lucro, potesse gestire una assicurazione volontaria contro gli infortuni sul 
lavoro, sulla base di una Convenzione nazionale. 
Questa soluzione si dimostrò enormemente più rapida di quella legislativa e la 
Convenzione fu solennemente firmata nel febbraio del 1883. Nel luglio dello 
stesso anno venne promulgata la legge di approvazione che permetteva di 
considerare ufficialmente costituita la “Cassa nazionale di assicurazione per 
gli infortuni degli operai sul lavoro”. 
A distanza di un anno furono aperti i primi uffici al pubblico nella sede centrale 
della Cassa in Milano. La Cassa registrò un indubbio successo, tanto che nel 
decennio 1884/1894 le polizze stipulate passarono da 54 a 3242 ed i lavoratori 
assicurati da 1663 a 130.985. 
L’ottima accoglienza riservata alla costituzione della “Cassa”, peraltro, non 
poteva nascondere l’inadeguatezza del fondamento volontario 
dell’assicurazione, soprattutto mentre il rapido avanzamento del processo di 
industrializzazione del Paese faceva crescere, in parallelo, il numero degli 
operai vittime di infortuni sul lavoro. 
La legge n. 80 del 1898, in omaggio alla necessità di un passaggio graduale dal 
principio della volontarietà a quello della obbligatorietà, tutelava poche 
categorie di lavorazioni e riconosceva un indennizzo solo parziale ma, in 
compenso sanciva l’obbligatorietà dell’assicurazione ed estendeva la copertura 
assicurativa anche nel caso di colpa del lavoratore. Non assegnava però ad 
unico Ente il compito di gestire l’assicurazione perché prevedeva la libera 
scelta dell’Ente assicurativo. 
La legislazione sociale conobbe una fase di grande sviluppo contestualmente 
alla Grande Guerra e nel periodo immediatamente successivo, proprio per 
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rispondere alle esigenze sorte in quegli anni tragici: il 22 gennaio 1915 venne 
inaugurato a Genova il primo ambulatorio destinato al pronto soccorso dei 
lavoratori infortunati; nel maggio del 1916 fu deliberata la fornitura di 
apparecchi protesici ai lavoratori infortunati; nell’ottobre del 1919 
cominciarono ad essere aperti, a cura della Cassa, i primi centri ambulatoriali 
presso tutte le maggiori città e nel 1924 venne inaugurato a Bologna il primo 
Centro per i traumatizzati del lavoro. 
Inoltre, sotto la pressione del previsto ritorno ai campi di centinaia di migliaia 
di contadini reduci dalle terribili vicende del primo conflitto mondiale, fu 
ulteriormente estesa la tutela alle lavorazioni agricole. 
Nel 1927 l’approvazione della carta del lavoro creò le condizioni per 
un’estensione dei provvedimenti di previdenza sociale estendendo l’ambito di 
applicazione delle norme in tema di assicurazione contro gli infortuni sul 
lavoro. A questa nuova attenzione verso la regolamentazione della legislazione 
sociale si deve l’unificazione delle residue Casse, attuata dalla legge 22 giugno 
1933 n. 860, che assegnò la tutela assicurativa alla Cassa infortuni, ribattezzata 
Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro. Le 
dimensioni e l’importanza del neonato Istituto andarono crescendo nei decenni 
successivi per la graduale estensione degli eventi assicurati e per il progressivo 
assorbimento di enti minori che gestivano l’assicurazione infortuni per 
particolari categorie di lavoratori o per specifici eventi. In particolare va 
segnalato il Regio Decreto 17 agosto 1935 n. 1765 che determinò il carattere 
pubblicistico dell’assicurazione infortuni e malattie professionali, con 
l’introduzione di principi cardine tuttora al centro del sistema: la costituzione 
automatica dl rapporto assicurativo, l’automaticità delle prestazioni sanitarie, la 
revisione delle rendite ed una nuova disciplina nell’assistenza dei grandi 
invalidi. 
A muoversi in ritardo rispetto allo sviluppo della normativa sugli infortuni sul 
lavoro ed alle conseguenze dei lavoratori nell’avanzare del progresso 
tecnologico fu l’estensione dell’assicurazione alle malattie professionali: solo 
nel 1929 venne attuata una prima forma di tutela, incentrata sul sistema della 
lista chiusa di malattie la cui origine professionale era riconosciuta per legge. Il 
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D.P.R. n. 1124 del 1965 – tuttora vigente – pur se successivamente modificato 
con integrazioni ed emendamenti di normative successive, ha introdotto 
importanti innovazioni, tra cui l’estensione della tutela agli artigiani ed ad altri 
soggetti che operano nel settore autonomo. 
Un indebolimento delle prerogative, delle professionalità e delle potenzialità 
esistenti nell’INAIL, fu provocato nel 1978 dalla legge di riforma sanitaria. 
Questa, volendo perseguire l’obiettivo di garantire ad ogni cittadino un uguale 
ed adeguato livello di assistenza sanitaria, sancì il passaggio alle Strutture del 
Servizio Sanitario Nazionale delle competenze in materia sanitaria e del 
relativo patrimonio, lasciando all’Inail la sola funzione di liquidazione delle 
prestazioni. I ripensamenti cui quella legge è stata sottoposta hanno portato ad 
una parziale correzione della rigidità originaria e prodotto la riassegnazione 
all’INAIL di competenza in materia di prime cure terapeutiche e di 
prevenzione antinfortunistica. 
Con la Legge 493 del 3.12.1999 divengono oggetto di tutela obbligatoria 
coloro che svolgono attività lavorativa, non subordinata, in ambito domestico e 
l’INAIL ha in carico la gestione di questa forma assicurativa. 
Infine, il D. L.vo 38/2000 estende la tutela dei soggetti obbligatoriamente 
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assicurati; il Danno Biologico diviene oggetto di tutela e viene estesa e 
regolamentata la tutela dell’infortunio “in itinere”. 
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1.2 L’Inail: le funzioni 
L’INAIL è un Ente pubblico con personalità giuridica che da oltre un secolo 
svolge la sua attività orientandola a: 
• autonomia operativa e organizzativa; 
• economicità; 
• imprenditorialità. 
Il diritto alla salute sul luogo di lavoro per tutti i cittadini è garantito dalla 
Costituzione Italiana. 
2
 Si definisce come tale la lesione dell’integrità psicofisica suscettibile di valutazione medico 
legale della persona. 
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 INAIL, Carta dei Servizi, Ed. 2007 
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Lo Stato istituisce l’obbligo di assicurare i lavoratori addetti ad attività 
pericolose dal rischio di possibili infortuni sul lavoro, o malattie causate 
dall’attività lavorativa, e individua nel datore di lavoro il soggetto incaricato di 
sostenere le spese assicurative. 
L’INAIL, quindi, ha il compito di gestire l’assicurazione obbligatoria contro gli 
infortuni sul lavoro e le malattie professionali. 
Le norme che regolano l’assicurazione INAIL sono contenute in: 
• Testo Unico sull’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul 
lavoro e le malattie professionali (Decreto del Presidente della 
Repubblica n. 1124 del 1965 e successive modifiche); 
• Decreto Legislativo n. 38 del 23 febbraio 2000 (Disposizioni in materia 
di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie 
professionali); 
• Disposizioni speciali (collaboratori domestici, medici radiologi, 
casalinghe/i). 
Le prestazioni a carico dell’Istituto sono di due tipi: 
- prestazioni economiche, dirette al risarcimento economico; 
- prestazioni sanitarie, destinate a garantire il diritto alla salute e 
finalizzate al recupero dell’attitudine al lavoro. 
Gli interessati 
I soggetti che, a vario titolo, si relazionano con l’INAIL rientrano in 4 grandi 
categorie: 
• lavoratore e casalinga. 
Il lavoratore, per essere tutelato dall’assicurazione INAIL, deve 
possedere i seguenti requisiti: 
 essere adibito in lavorazioni definite dalla legge rischiose; 
 prestare opera manuale, o intellettuale, in ambiente a rischio; 
 percepire una retribuzione in qualunque forma. 
La casalinga, per essere tutelata dall’assicurazione INAIL, deve 
possedere i seguenti requisiti: 
 avere un’età compresa tra i 18 ed i 65 anni; 
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 lavorare per la cura della propria famiglia e dell’ambiente in cui 
dimora in maniera non occasionale, gratuitamente e senza 
vincolo di subordinazione; 
 aver pagato il premio annuale di Euro 12,91; 
• datore di lavoro; 
• Enti di Patronato. 
I datori di lavoro 
I datori di lavoro che hanno l’obbligo assicurativo INAIL sono: 
• persone fisiche o giuridiche, Enti privati e pubblici, compreso lo Stato e 
gli Enti locali che occupano personale dipendente che usa macchine, 
apparecchi, impianti, o che comunque sia addetto, in ambienti 
organizzati per opere e servizi, alle lavorazioni che la legge individua 
come rischiose; 
• altre particolari categorie (artigiani, soci di società che prestano la loro 
opera, compagnie portuali, carovane di facchini e simili, scuole, istituti 
di istruzione, enti gestori di corsi professionali, cantieri scuola, case di 
cura, istituti ed ospizi, istituti di prevenzione e pena, appaltatori e 
concessionari di lavori, di opere e servizi, chi in concreto usufruisce di 
prestazioni d’opera, chi direttamente per proprio conto adibisce persone 
ad attività rischiose quali opere edilizie, scavi, etc., i soggetti promotori 
di lavori socialmente utili o di pubblica utilità, i soggetti promotori di 
tirocini formativi e di orientamento, le agenzie di somministrazione del 
lavoro temporaneo, etc.). 
Enti di Patronato 
Gli Enti di Patronato sono gli organismi che, per legge, rappresentano, tutelano 
e assistono gratuitamente i lavoratori per il conseguimento delle prestazioni 
previdenziali e assistenziali nei confronti degli Enti erogatori (INAIL, INPS, 
INPDAP, etc.). 
L’INAIL e i Patronati condividono un protocollo d’intesa che prevede forme di 
collaborazione come lo scambio di notizie su pratiche patrocinate, apertura di 
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sportelli in appositi orari, forme di consultazione preventiva a livello centrale e 
periferico in occasione di innovazioni legislative, o di nuove procedure. 
Inoltre, sono attive forme di colloquio telematico e banche dati integrate per lo 
scambio di informazioni utili alle attese e ai bisogni dei lavoratori. 
1.3 Le prestazioni economiche 
Le prestazioni economiche consistono nella corresponsione periodica o una 
tantum di somme di denaro. Esse sono diverse a seconda delle conseguenze 
dell’infortunio o della malattia professionale e possono consistere in: 
a. Indennità per inabilità temporanea assoluta 
Si tratta di una prestazione economica come indennizzo per la mancata 
retribuzione. 
Per avere diritto alla prestazione è necessario che l’infortunio o la malattia 
derivino da causa lavorativa e che l’inabilità comporti l’astensione dal 
lavoro per più di tre giorni. 
b. Indennità per inabilità permanente 
Si tratta di una prestazione come indennizzo per la diminuita capacità 
lavorativa. 
I requisiti per avere diritto alla prestazione sono: 
 causa lavorativa dell’infortunio o della malattia; 
 grado di inabilità permanente che sia compreso tra l’11% ed il 100%. 
c. Indennizzo per danno biologico 
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In caso di danno biologico, le menomazioni conseguenti vengono 
indennizzate in base a: 
• tabella delle menomazioni; 
• tabella indennizzo danno biologico. 
Con un grado di menomazione pari o superiore al 16% si presume per 
legge che vi sia anche un danno patrimoniale indennizzato con riferimento 
4
 All’art. 13 D.Lgs. 38/2000 il danno biologico viene definito come “lesione all’integrità 
psicofisica della persona, suscettibile di accertamento medico-legale” 
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ad una percentuale della retribuzione determinata con la tabella dei 
coefficienti. 
In caso di aggravamento, gli assicurati dichiarati guariti, con postumi 
inferiori al 6% e con postumi dal 6% al 15% possono presentare domanda 
di aggravamento che comporta, se riconosciuta, l’erogazione 
dell’indennizzo in capitale, o l’erogazione della rendita nel caso in cui 
l’aggravamento del danno riconosciuto sia superiore al 15%. 
d. Rendita diretta alle casalinghe 
Si tratta di una prestazione economica sotto forma di indennizzo per la 
diminuita capacità lavorativa. 
La prestazione è rivolta a tutte le casalinghe con un’età compresa tra i 18 ed 
i 65 anni che abbiano riportato un infortunio, in occasione e a causa del 
lavoro prestato in ambito domestico, da cui consegua una inabilità uguale o 
superiore al 27%. 
e. Rendita diretta alle casalinghe 
Si tratta di una prestazione economica per riconoscimento di SILICOSI o 
ASBESTOSI causate da lavorazioni a rischio. 
f. Rendita ai superstiti 
Il diritto alla prestazione si acquisisce in caso di morte del lavoratore 
causata dall’infortunio, o dalla malattia professionale. 
Gli aventi diritto sono il coniuge e i figli legittimi, naturali o riconosciuti o 
riconoscibili, adottivi. 
In mancanza di coniuge e figli i genitori naturali o adottivi e/o fratelli e 
sorelle. 
g. Assegno per assistenza personale continuativa 
Si tratta di una prestazione economica devoluta a coloro che, a seguito di 
menomazioni che comportano inabilità permanente assoluta del 100%, 
necessitano di assistenza personale continuativa. 
h. Assegno di incollocabilità 
I titoli di rendita con un grado di inabilità non inferiore al 34 per cento e di 
età non superiore a 65 anni, se dichiarati incollocabili, possono chiede 
all’INAIL un assegno di incollocabilità. 
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i. Assegno continuativo mensile 
Si tratta di uno assegno speciale mensile devoluto ai superstiti dei titolari di 
rendita diretta con un grado di inabilità non inferiore al 65% deceduti per 
cause indipendenti dall’infortunio o dalla malattia professionale. 
j. Erogazione integrativa per i grandi invalidi 
E’ una prestazione economica integrativa a favore di invalidi con grado di 
inabilità compreso tra l’80% il 100% e di invalidi con un grado di inabilità 
del 100% che necessitano di assistenza personale continuativa. 
Questa integrazione viene corrisposta se gli invalidi non superano un tetto 
di reddito stabilito annualmente. Indipendentemente dal reddito, viene 
invece erogata una somma per i figli di età non superiore ai 12 anni. 
k. Protesi e presidi 
Ai propri assicurati l’INAIL fornisce periodicamente gli strumenti ed i 
mezzi tecnologici necessari per lo svolgimento della loro vita quotidiana e 
di relazione. La fornitura della protesi, o del presidio, va intesa come parte 
integrante del processo di riabilitazione e reinserimento sociale e 
occupazionale del soggetto. 
Un’equipe multidisciplinare dell’INAIL – formata da un medico, un 
funzionario socio-educativo, un operatore di controllo, e un fisioterapista e 
altre figure – su propria iniziativa o dietro richiesta dell’assicurato – 
individua la protesi o il presidio necessario, nonché un progetto 
riabilitativo individualizzato con i relativi interventi di sostegno. 
Per la fornitura della protesi e/o del presidio, il lavoratore invalido può 
rivolgersi al Centro Protesi di Vigorso di Budrio e alla sue filiali che 
garantiscono i migliori livelli qualitativi delle prestazioni, oppure scegliere 
come fornitrice una delle Ditte ortopediche indicate in un apposito elenco 
corredato di tariffario, oppure chiedere la fornitura di protesi e presidi di 
prezzo eccedente il Tariffario in caso di particolari esigenze psicofisiche, 
lavorative o ambientali. 
Al fine di ottenere il massimo recupero delle capacità lese ed il reintegro 
dell’assistito nella sua vita di relazione accanto alla concessione di normali 
protesi, ortesi, ausili, l’INAIL interviene anche: 
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• nelle opere di abbattimento e superamento delle barriere 
architettoniche al fine di rendere accessibile e fruibile da parte dei 
disabili la propria abitazione; 
• nel rimborso di comandi speciali ed adattamenti o modifiche di auto 
di assistiti e di familiari che li abbiano fiscalmente a carico; 
• nella concessione di ausili informatici per facilitare l’autonomia del 
soggetto, le sue attività di comunicazione ed il suo reinserimento 
sociale e lavorativo. 
l. Cure termali e soggiorni climatici 
Entro i termini di revisione della rendita (10 anni in caso di infortunio, 15 
anni in caso di malattia professionale) e a giudizio del medico dell’INAIL, i 
lavoratori infortunati o affetti da malattia professionale possono usufruire, 
nei limiti posti dalla vigente legislazione, di cure idrofangotermali e 
soggiorni climatici. Le spese di viaggio e di soggiorno in alberghi 
convenzionati sono a carico dell’INAIL sia per l’invalido sia per 
l’accompagnatore, se viene dimostrata la necessità della sua presenza. 
m. Cure ambulatoriali 
L’INAIL, a seguito di apposite convenzioni con le Regioni, fornisce nei 
propri ambulatori sul territorio un servizio di prima cura ai lavoratori 
infortunati. Il lavoratore viene assistito per tutto il periodo di inabilità 
temporanea assoluta. 
Le prestazioni eseguibili a livello ambulatoriale sono accertamenti 
diagnostici e visite specialistiche in: 
• Ortopedia 
• Oculistica 
• Otoiatria 
• Neurologia 
• Chirurgia 
• Siero profilassi e vaccinazione antitetanica. 
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1.4 La struttura sanitaria 
L’INAIL è presente sul territorio, per l’erogazione di servizi, con 219 Sedi alle 
quali sono annessi: 
• ambulatori medico legali; 
• ambulatori prime cure. 
In alcune Sedi sono inoltre presenti ambulatori di: 
• radiologia; 
• oculistica; 
• otorinolaringoiatria; 
• ortopedia; 
• pneumologia; 
• dermatologia; 
• neurologia; 
• medicina del lavoro; 
• cardiologia. 
In alcune Sedi sono presenti anche laboratori per analisi chimico-cliniche. 
Altre strutture INAIL che erogano servizi all’utenza sono: 
• 1 Centro per la sperimentazione e l’applicazione di protesi e presidi 
ortopedici a Vigorso di Budrio (Bologna), con filiale a Roma presso la 
Casa di Cura “Villa Sacra Famiglia”. 
• 1 Centro di Riabilitazione Motoria presso l’Ospedale di Volterra. 
• 4 Presidi Sanitari presso i complessi aziendali FIAT di Torino 
Mirafiori, Termoli, Pomigliano d’Arco e S. Nicola di Melfi. 
• 6 Centri Polidiagnostici, operanti presso le Direzioni Regionali del 
Piemonte, della Lombardia, del Lazio, dell’Abruzzo, della Campania e 
della Sicilia. Questi sono dotati di apparecchiature per 
l’approfondimento diagnostico, ai fini degli accertamenti medico-legali, 
di casi di infortunio sul lavoro o di malattie professionali, su richiesta 
delle Sedi. 
• 4 Servizi di Fisiokinesiterapia presso le Sedi di Palermo, Catania, 
Messina, Caltanissetta. 
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È operante una convenzione tra INAIL e INPS in base alla quale, in caso di 
carenza e di necessità, ciascuno dei due Istituti può utilizzare i medici 
specialisti e le apparecchiature operanti presso le strutture periferiche dell’altro 
Ente. 
Nell’ottica della collaborazione tra i due Enti sono state già realizzate due Sedi 
unificate INPS-INAIL: una in Piemonte a Gravellona Toce ed una in Sardegna 
ad Olbia. 
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1.5 Le prestazioni sanitarie 
Le prestazioni sanitarie erogate dall’INAIL sono profondamente mutate, nel 
corso degli ultimi 30 anni, in rapporto all’evoluzione legislativa in materia. 
L’art. 86 del T. U. n. 1124/1965 stabiliva che l’Istituto era tenuto “a prestare 
all’assicurato nei casi di infortuni …. le cure mediche e chirurgiche necessarie 
per tutta la durata dell’inabilità temporanea ed anche dopo la guarigione 
clinica”, ritenendo le stesse necessarie per il recupero della capacità lavorativa. 
A seguito del D. L. 264/74, convertito in legge n. 386/74, aveva inizio un 
processo di riforma sanitaria per il quale “…i compiti in materia di assistenza 
ospedaliera degli enti previdenziali che gestiscono forme di assistenza contro 
le malattie… ”, già di spettanza degli Enti previdenziali, venivano trasferiti alle 
Regioni. Detto provvedimento si concretizzò anche con la cessione dei CTO 
alle Regioni. 
La legge n. 833/78, meglio conosciuta come “Legge di Riforma Sanitaria”, 
apportava profonde ed ulteriori innovazioni, non solo sotto l’aspetto 
organizzativo ma anche per le situazioni giuridiche soggettive previdenziali. 
Questa legge, che istituiva il Servizio Sanitario Nazionale, trasferiva, infatti, 
alle Unità Sanitarie Locali la gestione unitaria della tutela della salute nella 
quale ricomprendeva le prestazioni diagnostiche e terapeutiche da erogare a 
favore degli infortunati sul lavoro e dei tecnopatici, lasciando a carico 
dell’INAIL la sola fornitura di apparecchi protesici e di presidi sanitari, nonché 
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 INAIL. Sovrintendenza Medica Generale “Rischio biologico negli ambulatori Prime cure 
Inail, Vademecum per l’infermiere”, Ed. INAIL 2003. 
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