L'importanza della metadatazione del documento amministrativo informatico nel contesto di una corretta gestione documentale

Capitolo 1 - Documento analogico e informatico
1.1 - La novità della legge 59/97
L'uso delle tecnologie informatiche nella pubblica amministrazione ha avuto inizio 
dalla fine degli anni '90 quando, dopo aver abbandonato l'idea di affidare ad enti privati la 
gestione dei servizi inerenti le nuove tecnologie, le pubbliche amministrazioni iniziarono, 
lentamente, ad aumentare nei loro organici il numero di figure con competenze informatiche.
Conseguentemente i primi Personal Computer iniziarono ad apparire, dapprima nelle 
stanze dei vertici delle strutture amministrative, poi in tutte le scrivanie degli uffici. L'uso dei 
nuovi strumenti causò il progressivo abbandono delle apparecchiature che erano usate 
tradizionalmente per la redazione degli atti amministrativi, solitamente gli strumenti di 
videoscrittura, che vennero sostituite da software appositi installati sui personal computer. 
Contemporaneamente la mole di informazioni registrate su carta veniva ad essere 
memorizzata su supporti digitali.
Il contenuto del documento amministrativo non veniva a cambiare, la differenza 
consisteva nelle diverse modalità di redazione del documento, oltre che nella memorizzazione 
degli atti preparatori. La bozza del documento, in attesa di essere perfezionata dalla 
sottoscrizione da parte del direttore della struttura competente, diventava facilmente 
modificabile, replicabile e, per certi versi, anche più soggetta a rischi di modifiche volontarie 
o involontarie.
L'obiettivo, però, che si pose il legislatore con il diffondersi delle nuove tecnologie, 
era far acquistare un valore giuridico al documento amministrativo indipendentemente dalla 
sua consistenza formale, quindi dare piena validità ad un provvedimento amministrativo 
svincolato dalla sua memorizzazione su carta.
L'art. 3 comma 1 del D.lgs. 39/1993 stabiliva che 'gli atti amministrativi adottati da 
tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi automatizzati' e, 
nel secondo comma, prevedeva che 'Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia 
prevista l’apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall'indicazione a stampa, sul 
documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile'.
Si indicava in questo modo la possibilità che l'autenticità di un documento 
amministrativo, e quindi il suo valore formale, non fosse necessariamente legata 
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all'apposizione di una firma autografa ma potesse configurarsi anche in presenza di elementi 
diversi.
Non si poteva parlare, tuttavia, di documenti dematerializzati, quindi non memorizzati 
su supporto cartaceo, ma solo di una diversa modalità di firma.
La svolta avvenne con la l. 59/97 che, con l'art. 15 comma 2, sancì la piena validità, 
accanto ai tradizionali documenti cartacei, degli atti formati dalla pubblica amministrazione 
con strumenti informatici. È con questa norma, allora, che si introduceva il concetto che un 
documento amministrativo potesse considerarsi pienamente valido e produttivo di effetti 
anche se redatto e conservato in una forma diversa da quella cartacea.
Si legittimava così la creazione di documenti amministrativi direttamente in forma 
digitale, a prescindere dall'esistenza di un corrispondente documento analogico.
1.2 - L'idea del documento informatico come un modello di documento alternativo al cartaceo
Il concetto base che ha guidato il legislatore del '97, e probabilmente continua ad 
influenzare la concezione dell'attività amministrativa fino ad oggi è che il documento 
amministrativo sia legato ad un formalismo cartaceo dal quale non si possa prescindere.
A riprova di questo non si può fare a meno di osservare che la maggior parte dei 
termini usati per descrivere gli elementi informatici rilevanti da un punto di vista giuridico 
sono presi a prestito dalla realtà documentale. Si parla, non a caso, di documento informatico, 
gestione documentale o archivio digitale usando termini, come documento o archivio, usati da 
sempre con riferimento ad oggetti non digitali e che sarebbero, in realtà, estranei alle 
definizioni informatiche. Nel gergo informatico, infatti, si userebbero probabilmente dei 
termini inglesi come file o database.
In realtà se si sfruttassero maggiormente le enormi potenzialità legate alle 
caratteristiche peculiari del documento digitale, pur considerando le limitazioni intrinseche 
alla natura elettronica del supporto, si potrebbe sicuramente arrivare ad una rappresentazione 
più ricca e precisa del documento amministrativo e del contesto in cui esso viene a essere 
definito.
Giorgetta Bonfiglio Dosio, docente di Archivistica, nel descrivere la pergamena con 
cui papa Gregorio IX canonizza Sant'Antonio da Padova, osserva che, come tutti i documenti 
medievali di questo genere, anche tale pergamena dovesse incontrovertibilmente apparire 
come autentica, per questa ragione è munita del sigillo pendente apposto dalla cancelleria 
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pontificia che doveva garantire la sua autenticità negli anni a venire (ad perpetuam rei 
memoriam). È proprio attraverso questi elementi materiali che i diplomatisti riescono a 
definire la provenienza e l'autenticità del documento. La forma, quindi, è un elemento 
inscindibile dal contenuto del documento. Uno stesso contenuto, riportato in un'altra forma, 
non avrebbe lo stesso significato. Nella pergamena medievale sono riportati l'autore, il luogo, 
la data, il nome del cancelliere, quello del computator, il soggetto che verificava l'impatto 
finanziario del documento, gli attergati, cioè le annotazioni archivistiche che si stratificano nel 
corso degli anni.
Le stesse esigenze informative sussistono sicuramente anche nel documento digitale e 
per questa ragione il legislatore contemporaneo configura il documento elettronico come 
parallelo al documento analogico immaginando che nella stessa sequenza di byte che 
costituisce il file, denominato come documento elettronico, debbano essere rinvenibili anche 
gli elementi che assicurano l'autenticità, la collocazione temporale e tutti gli altri elementi 
che, nel determinato contesto in cui si trova ad essere usato il file/documento, gli assicurano 
rilevanza e legalità.
1.3 - Le peculiarità del documento informatico
Nel descrivere le caratteristiche peculiari del documento informatico la prima, e 
probabilmente più rilevante per le problematiche che genera, è la sua fragilità.
Il documento cartaceo, per una corretta conservazione, necessità di un insieme di 
misure di sicurezza ambientali, relative essenzialmente all'illuminazione, all'umidità, alla 
temperatura e alla qualità dell’aria che, se adottate, consentono una conservazione duratura e 
non intaccano la leggibilità del documento.
Più complessa, però, la conservazione dei documenti digitali, poiché la loro 
archiviazione è resa difficoltosa dalla fragilità intrinseca del materiale su cui sono 
memorizzati. Essendo costituiti da oggetti elettronici o ottici la loro durata è limitata ad un 
numero definito di utilizzi, secondo le dichiarazioni del produttore del supporto.
Inoltre, essendo elementi utilizzabili non direttamente dall'utente ma solo attraverso 
altri strumenti di lettura, l’obsolescenza tecnologica delle apparecchiature rende necessaria la 
migrazione periodica sia delle apparecchiature hardware che del software necessario per il 
loro utilizzo.
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I documenti elettronici, da ultimo, sono sempre sottoposti al rischio di attacchi 
informatici con conseguenti manipolazioni più o meno volontarie delle sequenze binarie che li 
compongono.
È necessario prevedere, quindi, per la loro conservazione, un insieme di requisiti 
aggiuntivi rispetto a quelli previsti per gli archivi documentali tradizionali e di tali difficoltà si 
deve sicuramente tenere conto non solo nella progettazione e realizzazione dei sistemi di 
conservazione ma anche nella fase iniziale di creazione del documento.
La conservazione digitale, per questa ragione, è oggetto di molteplici interventi del 
legislatore e delle autorità preposte alla digitalizzazione in Italia. La normativa traccia una 
netta distinzione tra la gestione documentale e la conservazione proprio ad evidenziare le 
differenti difficoltà relative ai due ambiti.
La conservazione, se svolta dallo stesso ente produttore del documento, è fonte di costi 
aggiuntivi che si aggiungono a quelli che devono essere sostenuti per la conservazione di 
documenti analogici e che implicano comunque un investimento iniziale notevole. D'altra 
parte la soluzione di affidarsi ad una gestione esterna non è priva di costi.
Forse è proprio immaginando i probabili ritardi in cui sarebbero incorse le pubbliche 
amministrazioni che avessero voluto implementare dei sistemi di gestione documentale senza 
poter avviare contemporaneamente un programma teso alla conservazione digitale che l'art. 
43 comma 3 del D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (CAD) dispone che 'I documenti informatici, di 
cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, possono essere archiviati per le 
esigenze correnti anche con modalità cartacee'.
Non è, raro, infatti, il caso di pubbliche amministrazioni che siano dotate di sistemi di 
protocollazione digitali ma, non avendo implementato un sistema di conservazione digitale a 
norma di legge, debbano adempiere agli obblighi legali inerenti alla conservazione stampando 
il documento digitale e conservandone copia cartacea.
1.4 - Il fascicolo elettronico
Nel processo di digitalizzazione che sta investendo le istituzioni italiane la svolta verso 
il digitale è stata concepita innanzitutto come una mera dematerializzazione del documento 
analogico, e l'equiparare il documento informatico al suo analogo cartaceo ha fatto sì che le 
metodologie di gestione e classificazione tradizionali venissero applicati anche al documento 
informatico.
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